第二节 西部资源匮乏型社区与村民自治
西部地区农村的配置性资源与中东部地区相比较为匮乏，一方面是由于地理环境因素导致的生态脆弱性；另一方面是国家对西部天然气、石油、煤炭、水、林木等资源的管理，限制着当地经济的发展。总体来讲，西部的村民自治是贫困中的自治。
（一）西部农村与资源匮乏型社区
按照一般的说法，我们往往认为，西部农村资源是贫乏的，因而其治理过程往往是需要大量地“输入”资源，但以优势视角观察，其本身也存在自己独有的优质资源，如何在治理过程中挖掘并发挥这种资源的价值，并与所输入的资源良性互动，则需要更深入的思考与分析。
1.西部农村坐标中的资源匮乏型社区
根据国家扶贫办2012年公布的国家扶贫开发工作重点县名单，全国共有592个县为扶贫开发工作重点县，其中中部217个、西部375个，占全国贫困县的63%。目前，陕西贫困县有50个，占西部贫困县总数的13%，在全省107个县、区中，重点贫困县占总数的46.73%。
西部是我国贫困程度最严重的地区，多年来一直是扶贫开发的重点区域。西部地区的贫困对象组成复杂，革命老区、民族地区、边疆地区和特殊类型贫困地区集中分布。
2.西部资源匮乏型社区的特征
以陕西为例，贫困地区区域发展滞后，资源匮乏。集中表现为，一是贫困面积较广。全省现有国家扶贫开发工作重点县50个，还有14个国家级连片特困地区涉及3个片区、43个县，再加上2个省级连片特困地区的17个县，共有60个县，超过全省县（市、区）数量的一半。二是贫困人口规模大。从中央扶贫开发工作会议将农民人均年纯收入2300元作为新的国家扶贫标准后，陕西确定了2500元的标准，按此标准，识别出的贫困人口规模为228.6万户、775万人。到2012年年底，全省还有689万贫困人口，占农村户籍人口的24.9%，尤其是43个国家片区县贫困人口达到51.8%，贫困发生率达37.9%。三是贫困人口收入较低。2012年陕西贫困人口平均年收入为2167元，仅为全省平均水平的37.6%，相差3596元。与此相比，西部地区的其他一些省份，面临的贫困问题可能更加突出。
（1）生态脆弱性。
西部地区生态环境十分脆弱，自然灾害较多。中国科学院的调查报告显示，西部地区是我国自然生态极端脆弱区，人地之间的矛盾十分突出，面临一系列的生态破坏及退化问题。例如，水土流失、土地荒漠化、土壤盐渍化等现象严重；植被稀少、森林草原大面积退化、生物多样性减少；西北地区水资源短缺恶化；生态景观单一，缺少生态屏障，沙尘暴发生的次数逐年增加，影响范围逐年扩大等。更重要的是，西部地区处于我国的江河源区及其上游地区、西北季风的发源地或上风口，对我国其他地区的生态环境有着极大的跨区域性影响。新中国成立以来，我国一直比较重视生态环境建设，特别是改革开放以来，实施了一系列林业生态建设工程。但生态环境好转的速度赶不上生态恶化的速度，生态建设的成效不明显。西部地区生态环境的总体状况仍是普遍脆弱、局部改善、总体恶化。[15]西部地区自然生态的脆弱性，长期影响着西部地区的发展。
（2）自然资源有限性。
目前，在西部大开发中，部分人认为，西部开发就是资源开发，希望通过能源和矿产资源的开采，支撑西部地区经济社会发展。他们不顾当地自然条件，以各种方式变相侵蚀禁止开发区，在生态脆弱地带大规模进行资源开采，导致生态环境破坏严重，自然灾害多发。西部脆弱的生态资源一旦被破坏就很难恢复，造成的灾难性后果难以弥补。在西部的发展中，人与自然的和谐相处仍是关注的重点，否则，不仅会将已取得的成绩摧毁，会使人的生存更加艰难。在这方面，我们需要尊重本土知识，学习当地人所积累的人与自然相处的理念和经验。
（3）基础设施落后。
农村整体基础设施薄弱，县乡公路等级偏低，路网不健全，且受天气影响较大，村内道路建设滞后，巷道硬化率较低，输配电网络不健全，不良供电线路较多。为改善农村生产、生活及产业发展而需要实施大量建设项目的资金落实较难。若政府不建立专项资金，则很难改变农村基础设施落后的现状。
（4）土地合理利用较难。
西部地区平原土地面积小，人口密度太大，耕地、农田保有量固定，同时，因自然条件差、灾害影响大，抵御风险的能力很弱，受条件限制，土地合理利用难。
（5）经济发展难度大。
农业受环境、天气等影响较大，尤其是深山区、高山区。特色产业发展基地规模小，农产品加工链条短、附加值低、专业化程度不高、市场占有率低，难以增加农民收入。农户发展经营中存在缺项目、缺资金、缺技术、缺市场信息、贷款较难、利息高等问题，农户增收渠道少且阻碍因素多。农产品生产周期长、市场风险大，普通家庭生产承受风险能力较弱，需要政府提供资金及技术支持，以促进群众增收。
（6）留守人员多。
人力资源流动的特点决定了西部农村青壮年劳力多数外出务工，村内留守老人、妇女、儿童较多，教育、医疗及养老等问题突出。村庄老年人面临医疗卫生、养老、生活等问题，妇女面临健康、子女教育、家庭关系等问题，儿童面临教育、抚养等问题，剩余劳动力面临增强职业技能的需求等问题。目前，教育发展不均衡，群众看病难、看病贵问题仍存在，基本保障覆盖面窄、保障水平不高，文化基础设施薄弱，饮水等基本生活设施不配套，这些问题亟须解决。
村干部报酬低。村干部待遇差，影响工作的积极性。农业税费改革以来，农村社区干部报酬低，事务繁杂。因此，在农村有一种说法，即“没钱当不了村干部，有钱不当村干部”。在这种情况下，如果打算在当地发展，不论社区经济状况如何，村民都会参与竞选村干部，一方面可以实现自我价值，另一方面可以增加社会资本，为自己以后的发展增加机会。如果要外出打工，村民则会放弃竞选，所以，有的社区出现了没人愿意当村委会主任的情况。
3.打破西部资源匮乏型社区的想象
目前，我国东西部地区的发展较不平衡，相对落后的西部地区在发展时具有明显的“后发优势”。“后发优势”是一个经济学概念，是指经济发展较落后的地区，可以通过模仿发达地区的先进生产技术和科学管理模式，在较短时间内获得经济上的快速增长，同时可以避免走弯路。我国西部地区作为后发展地区，不仅在经济发展中，在村民自治方面也具有一定的“后发优势”。
首先，国家政策的支持。随着改革开放的进一步深入，国家实施西部大开发政策，对西部的发展提供了一系列优惠政策。我国综合国力增强，国家能够向西部地区提供更有力的财政支持，用于西部基础设施和公共设施的建设，改善西部的环境，这些政策的实施在较大程度上改变了西部社区的基本面貌。
其次，丰富的社会资源。在西部资源匮乏型社区，其实更缺少的是经济资源而不是社会资源。值得一提的是，在今后的社区建设中社会资源的利用和聚集将起到至关重要的作用。这样，西部的经验会改变人们对西部资源匮乏型社区村民自治不发达的印象。
最后，可资借鉴的经验。东部较发达地区对西部的发展提供了可资借鉴的先进技术和管理经验等，发达地区经济社会发展所产生的社会问题，对西部地区来讲，具有警示性作用。同样，西部资源匮乏型社区的经验，也会对东部完善社区建设发挥积极的影响。西部资源匮乏型社区以情感维系社区共同体和社区自治纽带的特点对相关地区都会有启示作用。
（二）资源匮乏型社区的结构
在社会结构中，整体中每一个部分都反映和含有整体的性质与信息。社会由社区构成，是“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”，其中包括人口、地域、设施、文化、组织等。帕森斯认为，社会结构是由具有不同功能的、多层面的子系统构成的社会系统，是包含执行“适应”“达到目标”“整合”和“维持模式”四项基本功能的整体系统。
1.社区结构的基本分类
对应社会的四项基本功能，社区结构包括了四种系统。“经济系统”执行适应环境的功能，表现为组织、协调、管理生产经营活动，提供产前、产中、产后服务等；“政治系统”执行目标达成功能，主要表现为农村社区维护村民的合法权益，建立和发展各类社区组织，推进村民自治和基层民主法制建设等；“社会系统”执行整合功能，具有维护本社区治安秩序、调解民间纠纷、管理计划生育、维护社区的作用；“文化系统”执行模式维护功能，担负着为农村社区发展教育、开展文化娱乐和体育活动的作用。此外，更要看到农村社区的整合功能。首先是其人际交往和互动性，即社区人与人之间的关系、认同与实践。各种各样的正式和非正式组织都因社区人不同的利益、需求而产生或消解。其次是它的联结性，这是基于农村社区内部不同群体、组织间同大社会的关联。最后是它的支配性。农村社区实际上还隐含着对特定社会空间内人与物的支配权力，对不同社会关系的组织与管理。农村社区发展中面对的一些实质性论题，如资源、需求、利益、权力、治理等，都影响着农村社区体系的完整性和合法性运作。
2.资源匮乏型社区结构的形成
吉登斯的结构化理论认为，“结构是潜在于社会系统不断再造过程中的规则和资源”。规则属于行动者知识能力的一部分，指导人们的沟通互动流，有规范性的规则——具有合法性用以明确指导行动者，以及解释性的规则，解释框架和某一具体情境下行动者彼此心知肚明的规则。资源是物资配置与组织能力，是控制的要素。规则和资源相互关联，在现实中同时存在于互动的行动流之中。规则和资源的不同组合会形成不同的结构。规则和资源都在实践的运作中，离开实践，规则和资源都成了无源之水、无本之木。因此，社区结构既是由人类的行动建构起来的，同时又是人类行动得以建构的条件和中介。社区结构体现了人具有能动性的同时，又受客观存在的制约。人在结构之中，行为、互动受社会结构的制约，在结构的指导下生产和再生产结构。同时，人具有能动性，可根据经验改变思路、改变行为及互动方式，从而改变社会结构。
资源匮乏型社区结构的形成，既有地理环境因素，也有制度因素等。西部地区的贫困有物质贫困，也有文化贫困。物质贫困包括收入贫困、资产贫困、公共产品贫困、环境资源约束性贫困。物质贫困既存在绝对贫困，即在特定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足基本的生存需要；也存在相对贫困，一方面随着社会经济发展，贫困线不断提高而产生的贫困，另一方面指同一时期，不同地区之间、各阶层之间、各阶层内部不同成员之间因收入差别而产生的贫困。随着东西部收入差距拉大，相对贫困现象更加突出。文化贫困是指知识的贫困，缺乏必需的教育资源投入，导致知识、技能及体质等方面低下。相对于物质贫困，文化贫困影响更深远。在影响西部贫困的因素中，生态环境的脆弱性是永久性的制约因素。西部地区作为全国乃至全世界生态环境屏障，受国家政策约束较多；西部在国家自然资源战略中的重要作用也将长期存在。因此，西部的贫困受综合因素的影响，西部地区需要中央及东部发达地区对其进行补偿、补助和支援。
改革开放后的经济主导模式，使发展的重心、衡量进步的标准及政府对农村干部的考核等都集中在经济指标方面，从而使西部的贫困更加明显，东西部地区差距更大。在西部地区，消费主义、个人主义盛行，注重家庭经济利益，漠视公共利益、集体利益；社区内的异质性增强，贫富差距增大，人情淡漠；流动性加剧，人们的时间、精力都转移到外面，社区事务较少有人关注等。但是户籍制度的限制，养老、医疗、教育、子女成长等因素又制约着农民在城镇的安家落户与发展，他们在年老时，不再适应城市的节奏，可能又不得不回归故乡。因此，社区的发展仍是他们关心的问题。
3.资源匮乏型社区的功能
尽管是西部资源型匮乏社区，但是一切社区所具有的基本功能，尤其是涉及社区发展的一些基本动力因素还是存在的。只是这里的社区在村民自治中会面临更多的挑战。同其他社区一样，资源匮乏型社区的功能体现在以下几个方面。
（1）介入经济活动，改善社区人的生计状况。
农村社区生计问题往往是社区关注的首要内容，也是社区人眼前利益的集中体现。为此，一些农村社区会将自己的关注领域投向生计，透过不同渠道融资，将社会发展的初期目标首先锁定在增加社区人的经济收入上，并将其作为一种实践策略，以此激发社区人的参与。尤其是在组织技能培训、提供物资和贷款等基础上，发挥社区人自己的力量，改善社区人的经济状况。资源匮乏型社区在获取外部资源方面存在较多的困难，经济活动的活跃程度较弱，生计状况也较为脆弱。
（2）发挥社区精英作用，增强社区凝聚力。
“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。”贫困地区的村干部常感叹，本村人穷事多，因经济问题家庭邻里矛盾不断。社区精英在经济、技术、与外界交往等方面较一般农民而言能力强、知名度高，在民主选举中，村民也愿意推选他们成为村委会主任及干部，其本意就是希望依托他们的力量，推动社区的发展，将个人主义、物质主义日益盛行的“一盘散沙式”的村落，重新凝聚起来，满足人们的情感需求。资源匮乏型社区的精英在凝聚社区力量中更有优势，他们的社区影响力、认同感的获得在很大程度上依赖人脉、情感等因素。
（3）动员参与社区事务，维护社区利益。
社区事务涉及社区整体的生活质量和共同利益的一系列活动，包括社区资源、发展项目和财产等。社区利益是社区大多数成员的共同利益，是保证社会成员进行正常有序的共同生活的基础。有效地回应社区需求、促进社区经济社会的发展，是社区组织存在和发展的依据。资源匮乏型社区在社区公共财产方面处于相对不足的状态，所以社区的动员能力整体上看存在较大的缺陷，但并不会因此就忽视社区共同利益。相反，他们会更加团结，在一些事物上更能体现凝聚力。
（4）解决社区问题，维持社会秩序。
社会秩序是社会各部分关系协调、稳定的状态，是任何社会都极力追求的目标之一。在实践中，农村社区组织通过改变社区环境、完善制度来解决社区人所遇到的各种问题，从而减少社会问题激化的危险，起到维护社会秩序的作用。
（5）调整人际关系，促进社区和谐。
社区和谐是社会各构成要素之间良性互动，社区成员之间相互接纳、平等相处的状态，人们之间具有良好的关系和社会支持是健康社会的表现。农村社区组织以人为本，通过在社区成员之间建立相互支持、关怀的关系，从而化解矛盾、减少冲突，最终促进社区的和谐。
（三）社区中的村民自治
在村民自治的体系中，主体包括了乡镇党委、政府、村党支部、村民委员会以及农村各种组织、村民等。乡镇党委、政府是村民自治的指导者，传达、贯彻中央及省、市、县自上而下的各项政策、目标任务；村党支部与村民委员会是体系中的核心力量，是连接乡村内外的中介；农村各种组织与村民是乡村村民自治的主体。在管理体系中，多元主体协同合作，形成村民自治的合力。
1.社区村民自治的构成要素
社区自治是基层民主的主要形式之一，其构成要素主要有参与主体、区域、社区组织和自治权。
参与主体。根据《村组法》第十三条规定，年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：户籍在本村并且在本村居住的村民；户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举。
区域。社区的区域范围和自治界限。在区域范围内，主体在宪法和法律的规范下，享有一定的自治权。村民自治在各地不尽相同，有以行政村为单位的单级治理，也有以行政村和自然村相结合的两级治理，在“两层楼”的治理结构下，自然村（村民小组）是村民自治的最基层组织。[16]
组织。农村社区组织主要指由农民自发，或是在政府的推动和支持下组成的组织，参与主体主要是农民，目标在于更好地实现农民的政治、经济、文化及社会利益。按其性质可分为三大类，即政治组织、经济组织、社会组织。农村社区政治组织按《村组法》及政府有关规定成立，主要由村委会、监委会、团支部、妇代会、治保会、计生协会、调解会等组成；经济组织主要由专业经济合作社、中介组织等组成；社会组织主要指除政治组织、经济组织之外的其他农村服务性、公益性、互助性组织。
自治权。关于村民自治的宪法和法律主要有1982年宪法，《村组法》，行政规章——国务院和民政部有关的规章，地方性法规——各省、区、市人民代表大会常务委员会制定的《村组法》实施办法、村委会选举办法，以及通过的有关暂行办法等。
目的。村民自治以维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业为目的。虽然城市化在不断推进，但农村人口依然占我国总人口的70%左右，可以说，农村社区的稳定和谐是国家稳定和谐的重要基础，村民生活的幸福指数是评价全民幸福指数的重要组成部分。
内容。在农村社区中，村民自治涉及社会、政治、经济、文化及生产生活的方方面面，承担着协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、维护社会稳定、推进社会和谐等任务，内容广泛。
2.资源匮乏型社区的村民自治实践成效
西部资源匮乏型社区的村民自治，在经历了多年的探索与实践之后，也摸索出一些成功的经验。
（1）村委会、党支部工作的重心向服务转变。
2000年，为解决日益突出的农民负担问题，中央启动了农村税费改革。陕西省于2005年，在全省范围内免征农业税。在取消农业税费以前，乡镇政府、村“两委”的主要工作就是收取各种税费，税费收取具有强制性，必须按时按量缴纳，不论收取者还是缴纳者，都认为不交是违反国家政策、违反有关法律法规的，所以收取者对不缴纳税费的村民可以采取强制措施。他们无须考虑自己的行为是否违反了法律，只要达到目的即可，在社会系统中，处于强势地位。随着农业税费的取消，中央提出建立服务型政府，农村工作的主要任务就发生了转变，农村社区工作的重点开始转向管理和服务，社会系统内部平衡被打破，乡镇、村干部对乡村社会的管理方式也开始发生转变，为农民做好服务成为工作的重点，干部与农民之间的关系得到了有效改善。经过几年的发展，基层各级干部的工作方式从思想上、行为上发生了根本转变，说服、沟通成了主要工作方法。
（2）完善了社区自我管理的制度。
制度的变革对管理方式的转变无疑有着很大的推动作用。在村民自治中，多主体共同协商解决问题是其主要特点，一系列有利于多主体共同参与解决问题的制度颁布后，对乡村社会的发展起到了很大的促进作用。近年来，陕西省陆续推行实施了一系列管理办法、意见，如《陕西省村务公开民主管理办法》《陕西省村民一事一议筹资筹劳管理办法》《关于在全省农村开展建立村民监督委员会试点工作的意见》《关于加快发展农民专业合作社的意见》等。这些管理办法、意见在农村社区都得到了不同程度的落实，村级组织、村民在处理事务时能“有法可依”，对推动社区工作发挥了积极作用。而农村社区农田水利基本建设、道路修建、人畜饮水工程、修建村委会办公设施等集体生产、生活公益事业项目的筹资筹劳，基本上采取了一事一议的方法，通过召开村民会议或村民代表会议，民主协商，自行研究项目应缴纳的金额以及酬劳等，形成决议后，各方遵守合约，按要求履行职责。
（3）促进了农村社区组织的发展。
村民自治的具体实施需要利用社区组织，动员社区党员、干部和群众，针对社区中存在的问题，各方广泛参与、共同解决。在互动过程中，各方之间互相沟通、增进了解、协商合作，促成问题的解决，增强社区的凝聚力，增加村民的归属感。在这个过程中，社区组织发挥着重要的作用，农民根据各自的要求，结成自愿组织，满足需求，对推进社区的稳定、有序、健康发展有着积极的作用。随着我国的社会转型，乡村社会结构深刻变化，社会问题呈现新的特点，社会服务内容繁多，仅仅依靠乡镇干部、村干部力量很难解决乡村社会的管理和服务问题，只有通过社区组织的参与，政府的各项惠农政策、公共服务才能更有效地发挥作用。
从组织发展的脉络可以看到，社区组织将会得到进一步的发展。一方面，从农村社区群众的自身需要来看，从家庭联产承包责任制到取消农业税费，农民逐步走出强制管理的束缚，走向自我管理，与村委会的联系逐渐松散。同时，由于外出打工人员的增多，社区内部各种自发组织的缺乏，农民个体处于孤立的状态。以前由于收取税费、农闲时节各家出工修农田水利工程，大家还有机会经常见面聊天。取消农业税费后，村民之间见面的机会少了，交流也比以前少了。在陕西农村，大多数农村社区经济条件不好，年轻人外出打工，除农忙时节的换工互助外，村里也没有多少集体活动，在有人牵头组织、有场地的情况下，村民的参与意识也是令人惊叹的。另一方面，“散”是现实，但其中也蕴藏着“聚”的因素，现在的经济组织——农民专业合作社的快速发展，以及各种社区民间组织，如养老、妇女、文艺、体育等协会和互助组织，也有逐渐发展的需要和趋势，各种组织是一种很好的相互合作的平台。
（4）提升了村民的权利意识。
随着信息技术的发展、社会流动的加快，农民获取信息的渠道逐渐宽广，由于电视、广播、网络的普及，农民能够及时获得党和国家的政策、法规等相关信息，对个人的权利有了新的认识，而且学会运用法律来保障自己的权利。调查显示，在民主选举中，村民会依法行事，即以《村组法》的条例，据理力争，趋于理性。有的村民对《村组法》条款的明了程度胜过县、乡干部，这也对相关行政及法律部门提出了依法行使权力的要求。