二 政体选择：人民代表大会制度
政体，是指国家政权的构成形式，指一定的社会阶级采取何种形式去组织政权机关。没有政体，就不能代表国家。那么，新中国采用什么样的能够充分保证人民行使当家作主权利的政体呢？
《共同纲领》规定：
中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。
国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。
这就明确了新中国的政体为人民代表大会制度。
为什么选择民主集中制的人民代表大会制度作为新中国的政体呢？这是中国共产党根据马列主义关于政权建设的一般理论，从中国人民自己的亲身实践和体认中作出的一个重大选择，既有马克思主义政党理论上的渊源，更有中外历史民主实践的启示及对其经验的总结。
从理论渊源上，以民主集中制为原则的人民代表大会制度，实际上是一种议行合一的政权构成形式。马克思、恩格斯、列宁都主张革命后建立这样的政权形式，不赞同资产阶级的议会制和三权分立。马克思在总结巴黎公社革命经验时指出：“公社不应是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”列宁说：“苏维埃政权是新型的国家机构”，“它比从前的机构民主得多”，“它能够把议会制的长处和直接民主的长处结合起来，就是说，把立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来。同资产阶级议会制比较起来，这是在民主发展过程中具有世界历史意义的一大进步。”[24]正是基于列宁的思想，苏联建立了苏维埃代表大会及中央执行委员会的政权形式，并在1924年的宪法中明确规定。
以马列主义为指导思想的中国共产党一开始就以苏联的苏维埃政权为学习榜样，不采用资产阶级国家的议会制形式。
1931年，中国共产党在中央苏区瑞金成立的中华苏维埃共和国就曾采用了工农兵苏维埃代表大会的政权形式。《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“中华苏维埃共和国最高政权为全国工农兵会议（苏维埃）的大会，在大会闭会的期间，全国苏维埃中央执行委员会为最高政权机关，中央执行委员会下组织人民委员会，处理日常政务。”[25]这应当说是新中国人民代表大会的雏形。
抗日战争初期，毛泽东在1937年10月写的《目前抗战形势与党的任务报告提纲》中曾有这样的话：“我们的目的，是要实现议会制的民主共和国，这在国内外的形势均是如此。”[26]这是在国民党一党专政、国共刚开始合作抗日那种特定背景下，中共为争取扩大政治民主的一个设想；但很快就改变了，强调要坚持抗日民族统一战线中的独立自主原则。[27]
到1940年，毛泽东在《新民主主义论》中提出“建立一个新中国”的同时，也提出了新中国的政体问题。他首先明确政体问题“是指政权的构成形式问题”，然后提出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”，“这种制度即是民主集中制”。“只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反对革命的敌人。‘非少数人所得而私’的精神，必须表现在政府和军队的组成中，如果没有真正的民主制度，就不能达到这个目的，就叫做政体和国体不相适应。”因此，毛泽东说得非常干脆：“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治，这就是新民主主义的共和国。”[28]
这里，毛泽东虽然说“民主集中制”是新中国的政体，联系上下文，实际上指的是实行民主集中制的人民代表大会制度。这个意思，《论联合政府》中说得更加明确了：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”[29]到1948年12月政治局会议，毛泽东提出了“建立民主集中制的各级人民代表会议制度”。[30]可见毛泽东眼中，在政体问题上，民主集中制和人民代表大会制度是同义语。
由此，我们也可以看出，相对于国体，新中国政体的明确表述要早得多。自毛泽东在《新民主主义论》中明确提出这个问题后，虽然在具体表述上有时会有差异，但实质内涵从来不曾有过改变。到起草《共同纲领》时，进一步把以民主集中制作为组织原则的政权组织形式明确为人民代表大会制度。作出这种明确表述的是周恩来。在他起草的《新民主主义的共同纲领》中有这样的话：“我们主张的新民主主义的政权制度，是民主集中制的人民代表大会的政权制度。”[31]1949年9月，董必武在对《中华人民共和国中央人民政府组织法》的草拟经过及基本内容做说明时，也说明了这一点。他说：新中国政府的组织原则是民主集中制，“它具体的表现是人民代表大会制的政府”。[32]
选择人民代表大会为新中国的政体，虽然有学习苏联经验的因素，但这并非盲从，而是经过实际比较、思考后的慎重选择，也有自己的创造。
对于源于西方资本主义国家的议会制，中共领导人在近代中国都有过亲身感受。辛亥革命后，中国曾一度效法欧美资产阶级国家实行所谓的议会制、“三权分立”，结果，都是政客愚弄百姓的骗人把戏。“议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。”[33]精通律法的董必武在向参加新政协的代表作关于《中央人民政府组织法》的起草报告时，对旧中国搞的所谓议会制有过一段入木三分的形象揭露：“旧民主主义的议会制度是资产阶级中当权的一部分人容许另一部分的少数人，所谓反对派，在会议讲台上去说空话，而当权者则紧握着行政权柄，干有利于本身统治的事情。这是剥削阶级在广大人民面前玩弄手腕、分取赃私，干出来的一种骗人的制度。”[34]如此这般的骗人把戏，使得欧美资产阶级国家的议会制、“三权分立”在近代中国的实际生活中名声大臭，连许多原先热衷于这种制度的知识分子也纷纷大失所望。“政治的贪污，选举的把持，真是史不绝书。”“就在美国民主政治业已大体完备的今天，在真正的民意以外，又有多少压力集团，在那里制造民意，劫持民意。”[35]而以保证广大人民群众当家作主为出发点的苏联苏维埃代表大会制度却给世人一种全新的感觉。
正是在历史经验的比较中，中国共产党决定新中国的政治体制不能搞西方式的议会制和三权鼎立，而采用民主集中制的人民代表大会制度。在1948年9月召开的中央政治局会议上，对新中国成立后采用什么样的政体曾有过一番讨论，是采用民主集中制还是采用议会制？毛泽东明确指出：关于建立民主集中制的各级人民代表会议制度问题，我们政权的制度是采取议会制呢，还是采取民主集中制？我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。我们可以这样决定，不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。[36]在中共七届二中全会上，毛泽东又明确指出：“在中国，因为资产阶级共和国的国会制度在人民中已经臭了，我们不采用它”，“而采取无产阶级共和国的苏维埃制度。代表会议就是苏维埃”。“‘苏维埃’这个外来语我们不用，而叫做人民代表会议。”[37]董必武在新政协会议上说：“我们的制度是议行合一的，行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。”[38]
对于新中国为什么选择人民代表大会制度为政体，刘少奇曾说过这么一句话：“人民代表会议制度，就是研究了资产阶级议会制度和苏维埃的经验而提出的。”[39]刘少奇作为建立新中国的决策参与者，他的话是符合客观事实的。
在《共同纲领》的起草过程中，把人民代表大会制度作为新中国政体的思想从一开始就是十分明确的。《中国人民民主革命纲领草稿》第一稿就明确规定：“中华人民民主共和国各级政权的构成，不采取资产阶级民主的三权鼎立制，而采取人民民主的民主集中制。实行无男女、财产、教育、宗教、民族等差别的，平等、直接、自由的普选制度，以选举各级人民代表大会，为国家政权的各级权力机关。由各级人民代表大会选举各级人民政府，为国家政权的各级行政机关。”[40]
在周恩来起草的《新民主主义的共同纲领》草案中更是说得很明确：“我们主张的新民主主义的政权制度，是民主集中制的人民代表大会的政权制度。这个制度应由人民实行普选，直接选出各级人民代表大会为国家政权的各级权力机关；然后由这个权力机关，决定大政方针，选举各级人民政府，使之负责处理各级人民代表大会所委托的一切国家的或地方的事务。”[41]
但是，对于《共同纲领》的制定者来说，困难不在于确定实行人民代表大会制度，而在于在当时的中国如何实行这个制度，建立起这种政权的构成形式。
民主是个好东西，但民主的实行是要有条件的。没有基本的条件，它也会变成一场灾难。刘少奇在1947年针对石家庄市的民主建政说过一段话：“不能把实行民主看的太简单，必须具备了以下的几个条件才行：第一，有群众的基本组织，如党的组织和工会、青年团、贫民组织等。第二，已把区、街的下层政权组织建立起来。第三，公民登记完毕。第四，完成了必要的立法工作，如选举法、政府组织法等。”[42]
对于1949年的中国来说，建立人民代表大会制度的困难在于，人民代表大会政体的本质是国家政权属于人民，人民通过他们自己所选的代表组成人民代表大会，行使国家政权。要实行这种制度，首先要解决的问题就是要在全国范围内实行普选，召开普选的人民代表大会。但当时的中国国情特殊，地区情况千差万别。人民解放战争还正在进行，不光解放区和国民党统治区的情况不一样，就是老解放区和新解放区情况也不一样，各方面的具体条件成熟程度不一，还没有条件一下子在全国范围内实行普选，普遍地建立普选的人民代表大会。
鉴于这样的国情，周恩来当时坦率地说：“关于普选，本来应该做到普遍的、平等的、直接的、不记名的投票，但这对中国现在的情况来说，是非常困难的。”“三年后能不能真正做到，还是一个难题。中国革命的发展是不平衡的，我们只能逐步由客观条件成熟的地区先行普选。”[43]
中国共产党早些时候确定新中国实行人民代表大会的政体的时候，也只是原则性的意见，还没有来得及考虑这个制度在中国这块特殊的土地上究竟如何实施的问题。到了这个时候，就必须拿出具体的实施办法。也只有到了这个时候，才能提出具体的实施办法。
面对这样的国情，照搬苏联的苏维埃政权建设经验显然是行不通的。怎么办？《共同纲领》的制定者根据中国的具体国情，本着实事求是、循序渐进、逐步推进的方针，作出了一系列符合实际的规定。
第一，在中央政权建设上，《共同纲领》作出了在全国人民代表大会未能经过普选召开之前，其职权由中国人民政治协商会议全体会议代行的规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”[44]
由中国人民政治协商会议代行人民代表大会职权，实际上是中共中央建立全国政权从“两步走”变为“一步到位”后的变通，是经过一番考虑并征得民主党派同意的。1948年4月30日中共中央向各民主党派发出“迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的号召时，对未来的“民主联合政府”的设想是持“两步走”的策略，即主张先召开政协，由政协讨论筹备人民代表大会，再由人民代表大会选举成立民主联合政府。这样，正式建立全国政权的时间就要迟一些。1948年10月初，随着形势的发展，中共中央考虑变“两步走”建国步骤为“一步到位”，直接由新政治协商会议讨论和实现通过《共同纲领》及建立中华人民民主共和国临时中央政府。
1948年10月8日，周恩来代中央电告东北局：“新政协所应讨论和实现的有两项重要问题：一为《共同纲领》问题；一为如何建立中华人民民主共和国临时中央政府问题。”并要东北局就此事征求已经到达东北的部分民主党派人士的意见。[45]在东北的民主党派人士在讨论中，有人主张召开新政协后，再限定时间召集临时人民代表会议，产生临时中央政府；有人认为现在对内对外都需要立即成立临时中央政府，因此主张新政协即等于临时人民代表会议，可以直接产生临时中央政府，待全国统一后，再成立正式的中央政府。[46]
了解到这些意见分歧后，11月3日，周恩来在为中共中央起草的致高岗、李富春电报中说明：“依据目前形势的发展，临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议，即径由新政协会议产生。”[47]这是一个极其重要的决断，人民政协实际上就肩负起了建立新中国的责任，代行了人民代表大会的职权。
其次，在地方各级政权建设上，《共同纲领》作出了区别情况、分步骤进行的规定：
凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议。
在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。
军事管制时间的长短，由中央人民政府依据各地的军事政治情况决定之。
凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即应实行普选，召开地方的人民代表大会。
这就是说，地方各级政权民主建政一般需要经过这样四个步骤：军事管制；召开各界人民代表会议；由人民代表会议代行人民代表大会职权；条件成熟时召开普选的人民代表大会。作出这样的区分是非常实事求是的。其中，各界人民代表会议是通向人民代表大会的一个重要过渡。人民代表会议是人民代表大会召开前人民群众参政的重要形式，新中国成立前，有些解放区曾有过这方面的尝试和探索。其代表由推选、邀请、商定等方式产生，是地方各级人民政府传达政策、联系群众的协议机关。人民代表大会召开前，人民代表会议代行地方各级人民代表大会的职权。
人民代表会议和人民代表大会有什么区别呢？区别在于代表是通过协商产生还是通过普选产生。周恩来对此有一个界定：“现在凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议，例如，人民政治协商会议。大会和会议名称的区别就在这里。将来人民代表大会，是要经过普选方式来产生的。”[48]
作出人民代表会议与人民代表大会的区分，也是出于从法律程序上的考虑。根据现代民主政治的要求，一个合法的政治社会应当基于人民的普遍同意，体现最大多数人民的民意。对于当时中国的大多数地方来说，召开各界人民代表会议是可以做得到的，而召开人民代表大会一下子还做不到。正如毛泽东所说：“现在只能是召集代表会议，代表不是普选的，是由军队、政府、民众团体选派的，这样简便一些。开人民代表大会就要调查年龄、有没有选举权等，普选还是在战争结束后搞比较好。”[49]直到1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议的召开，才标志着中国的人民代表大会制度从地方至中央系统地建立起来。
第三，在民主政权的组织和运行机制上，《共同纲领》作出了如何实行民主集中制的具体规定：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”
人民代表大会是保证人民当家作主的新中国政权的构成形式。它通过什么来组织和运行呢？那就是民主集中制。民主集中制在国际共产主义运动史上首先是作为无产阶级政党的组织和活动原则提出来的。中国共产党在第二次全国代表大会上就把民主集中制确立为党的组织原则。抗日战争时期，毛泽东在《新民主主义论》中把民主集中制作为新中国国家政权的组织原则。在毛泽东看来，采用民主集中制的政体，能够真正实现人民当家作主，是一种真正的民主制度。在这个制度中，民主是最根本的、决定性的，集中是基于民主的要求而形成的。民主集中制，“它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动”。[50]
第四，在中央政府与地方政府的职权划分上，《共同纲领》作出了既利于国家统一，又利于因地制宜的规定：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。”
在国家权力结构中，中央和地方的关系是一个关系重大的问题。古今中外，概莫能外。新中国成立后，如何处理好中央与地方的关系，一直是一个问题，以致毛泽东在1956年论述中国社会主义建设的十大关系时，把中央和地方的关系列为十大关系之一加以专门论述，并说：“处理好中央和地方的关系，对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”[51]《共同纲领》把中央和地方关系问题专列一条加以规定，是很有远见的。虽然纲领没有提出处理中央与地方关系的具体措施，但它提出了处理中央和地方关系的一个总原则——“既利于国家统一，又利于因地制宜”，这是难能可贵的。“既利于国家统一”是中央集权的问题，“又利于因地制宜”是地方分权的问题。“一方面，我们要实行中央集权（凡是必须由中央集权的，都要集中到中央来），另一方面，也要分权于地方。因为只有经过这个步骤，才可以逐步地达到更好地集权的目的。”[52]总结新中国成立以来处理中央和地方关系的发展进程，核心问题就是在中央集权下如何实现有效的地方分权，也就是如何“既利于国家统一，又利于因地制宜”的问题。
此外，在国家立法、行政监督等方面，《共同纲领》也都作出了保证人民当家作主的规定：
废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。
中华人民共和国的一切国家机关，必须厉行廉洁的、朴素的、为人民服务的革命工作作风，严惩贪污，禁止浪费，反对脱离人民群众的官僚主义作风。
在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。
上述有关政权建设的一系列规定既充分体现了中国的一切权力属于人民，人民真正当家作主；又保证国家政权机关能够迅速建立并有效地领导和管理国家的各项工作，不至于使经过剧烈变动后的社会陷入混乱的无政府状态。应当说，这些都是富有创造性的，在以前的中国没有过。在中国历史上，还没有一种制度像人民代表大会制度一样能够让全国绝大多数人民享受这样充分的民主，能够让人民群众这样积极地广泛地参与国家事务的管理。
三民主义同志联合会代表陈铭枢在新政协会议上发言说：“由于中国革命的历史教训，我们才找到了这一个根据中国历史发展，适合中国国情与中国人民需要的政府组织制度，这一个制度是中国独创的，也是最适合的——这就是人民代表大会制的制度。”[53]
著名法学家钱端升感叹说：
人民政协中有各民主党派的代表，有各解放区的代表，有解放军的代表，有各人民团体的代表，有各少数民族的代表，有国外华侨的代表，有其他爱国民主分子的代表。代表虽然没有能经由正式选举产生，而只是经由周详公允的协商产生，但他们的代表性，不特在过去的中国从未有过，亦为资本主义国家之所谓“民选”代表所望尘莫及。[54]
著名社会学家费孝通教授在参加北平各界代表会议后慨然写下这样一段文字：
我踏进会场，就看见很多人，穿制服的，穿工装的，穿短衫的，穿旗袍的，穿西服的，穿长袍的，还有一位带瓜帽的——这许多一望而知不同的人物，而他们会在一个会场里一起讨论问题，在我说是生平第一次。这是什么意思呢？我望着会场前挂着大大的“代表”两字，不免点起头来。代表性呀！北平住着的就是这许多形形色色的人物。如果全是一个样子的人在这里开会，那还能说是代表会么？这许多人并不是由市民普选来的，形式上不够我以往所了解的民主，但是试问英美那一个议会能从普选中达到这样高度的代表性呢？我们要的是选举的形式，还是高度代表性的事实呢？选举是一个手段，如果这手段能提高代表性，那是要得的，如果不能，那就要不得。会场墙壁上挂着的口号里有“实事求是”四个字，我也领会了。[55]
同样参加了北平各界代表会议的著名史学家陈垣教授也发出这样的感叹：
我们对北平各界代表会议的情况已有了认识。我们一定就会想到，在解放以前，我们是不是看见过这样的会议呢？别人我先不说，就拿我自己说吧，这样的会议，我是从来没看见过的。因为在中国以往的无论是什么政权下，只有封建的专制，或者是假的民主，就没有一个政府是真正替老百姓办过一点事的……现在不同了，从解放以后，我静心的观察政府的一切措施，一切法令，真是基本上和从前不同了。[56]