一 陕甘宁边区民族立法的理论、政策依据和现实依据

陕甘宁边区民族立法实践有其特定的理论基础和现实依据，是中国共产党对建党以后处理民族关系和民族问题的理论探索和实践经验的总结，也是对马克思主义民族平等原则制度保障的进一步探索。

（一）陕甘宁边区民族立法的政策理论依据

中国共产党在陕甘宁边区民族立法实践的主要理论依据是马克思主义关于无产阶级革命中的民族平等原则。马克思主义认为，各民族的完全平等和自愿联合是确保全世界无产者和被压迫民族联合的根本条件之一。列宁通过领导十月革命和建立苏维埃政权，进一步发展了马克思主义民族平等原则，并提出：“社会民主党要求颁布一项全国性的法律，以保护国内任何地方的任何少数民族的权利。根据这项法律，凡人口占多数的民族企图用来为自己建立民族特权或缩小少数民族的权利（在教育事业、使用某种语言、预算等方面）的任何措施，应当一律宣布无效，谁实行这种措施，谁就应当受到惩罚。”^[3]在谈到民族平等和少数民族权利的保障时，列宁指出，“保障少数民族权利同完全平等的原则是分不开的”，“保障少数民族权利问题，只有在不离开平等原则的民主国家中，通过颁布全国性的法律才能解决”。^[4]苏俄和苏联保障民族平等权益的法制实践也为边区政府提供了重要的国际经验。

以毛泽东为代表的第一代中国共产党人，从中国民族问题的具体实际出发，针对民族地区的革命及其与中国革命的关系，提出：“民族压迫基于民族的剥削，推翻了这个民族剥削制度，民族的自由联合就代替民族的压迫。然而这只有中国苏维埃政权的彻底胜利才有可能，赞助中国苏维埃政权取得全国范围内的胜利，同样是各个少数民族的责任。”^[5]这一思想表明，少数民族反对民族压迫的解放斗争与中国共产党所领导的反帝反封建革命紧密相关，是中国革命的有机组成部分。中国革命的彻底胜利需要少数民族争取民族解放斗争的支持，少数民族争取民族解放的意愿只有在中国革命彻底胜利中才能实现。这一思想的提出，“不仅奠定了融汇少数民族争取民族解放的运动于中国革命洪流和在抗日战争时期建立最广泛的民族统一战线的理论基础，而且也指明了党在新民主主义革命阶段民族工作的基本方针和少数民族内部革命有别于汉族地区革命进程、策略和方式的基本原则”^[6]。

根据建立抗日民族统一战线的总方针，党中央进一步明确了民族工作的方针、政策和任务，这成为中国共产党结合中国实际创造性运用马克思主义民族理论解决中国民族问题的转折点。这一转折以中国共产党六届六中全会为标志。毛泽东在题为《论新阶段》的工作报告中就党的民族工作任务和民族政策做了详细的阐述。他指出：“我们的抗日民族统一战线，不但是国内各个党派各个阶级的，而且是国内各个民族的。针对着敌人已经进行并还将加强进行分裂我国各少数民族的诡计，当前的……任务，就在于团结各民族为一体，共同对付日寇。为此目的，必须注意下述各点：第一，允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番各民族与汉族有平等权利，在共同的对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。第二，各少数民族与汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族人员组成的委员会，作为省县政府的一部门，管理和他们有关的事务，调节各族间的关系，在省县政府委员中应有他们的位置。第三，尊重各少数民族的文化、宗教、习惯，不但不应强迫他们学汉文汉语，而且应赞助他们发展用各族自己言语文字的文化教育。第四，纠正存在着的大汉族主义，提倡汉人用平等态度和各族接触，使日益亲善密切起来，同时禁止任何对他们带侮辱性与轻视性的言语，文字，与行动。上述政策，一方面，各少数民族应自己团结起来争取实现，一方面应由政府自动实施，才能彻底改善国内各族的相互关系，真正达到团结对外之目的，怀柔羁縻的老办法是行不通了的。”^[7]

在抗日民族统一战线的总方针和中国共产党民族政策原则指导下，1940年4月和7月中共中央西北工作委员会先后拟定《关于回回民族问题的提纲》和《关于抗战中蒙古民族问题的提纲》，具体规定了中国共产党对蒙古、回民族的基本政策，这两个文件的内容可总结如下：启发并提高蒙古、回民族坚决抗日的认识和决心；蒙古、回民族在政治上应与汉族享有平等的权利，在共同抗日的原则下，允许蒙古、回民族有管理自己事务之权；保证蒙古、回民族人民有言论、出版、集会、结社之自由；尊重蒙古、回民族的风俗、习惯、宗教、语言、文字；帮助蒙古、回民族建立抗日武装部队，帮助其改善人民生活和实施抗战教育，扶助其发展农业手工业生产；改善各民族间的关系，巩固抗日团结；蒙古、回民族与汉族及国内各民族在平等原则之下共同联合抗日，并实现建立统一的三民主义的新共和国的目的。^[8]这两个提纲经中央书记处批准，成为指导当时民族工作的纲领性文件。

（二）陕甘宁边区民族立法的现实依据

抗日战争使中国陷入生死存亡的历史时刻，“空前的民族危机使一切阶级、阶层的目的、愿望和要求都在保卫中华民族生存的总目标下统一起来。革命高潮本身就采取了民族运动的形式”。^[9]与蒋介石国民党“攘外必先安内”的政策造成离心离德的效果相反，中国共产党提出的“全民族统一战线”政策成为凝聚中华民族力量的一面旗帜。“西安事变”和平解决以后，以国共合作为基础的抗日民族统一战线正式形成。而扩大和巩固抗日民族统一战线，使之真正成为全民族的抗日统一战线，是作为全民族解放运动的抗日战争本质的、内在的要求。

作为无产阶级政党，中国共产党自成立之日起就把解决中国的民族问题作为自己的历史使命，解决民族问题也是其建构新型国家的重要内容之一。中国共产党在经历了一些民族地区的革命动员和红军长征等后，对中国民族问题的构成和现实有了更为深刻的认知，边区政府主张依据民族平等原则，实行蒙古、回民族的自治和尊重其宗教信仰与风俗习惯等政策措施。但是，当时边区政府治下只有近200余万人口，其中的少数民族人口比重极为有限，边区境内的少数民族主要是回族，还有为数不多的蒙古族。“据1941年统计，有回族352户，1393人”，此外，“到延安求学、参加革命的回、蒙、藏、苗、瑶、满等各民族青年和进步人士也有百余人”。^[10]尽管边区少数民族人口不多，但影响颇大，在日寇大肆分裂国内各少数民族的严峻形势下，作为西北屏障的陕甘宁边区坚决贯彻民族平等原则，使西北及全国各族人民从陕甘宁边区看到了本民族解放的真正道路，从而为巩固抗日民族统一战线，为全国将近两千万少数民族实现民族解放与民族平等奠定了基础。边区政府的主张不仅仅是为了解决边区境内的民族问题，而且是面对全国多民族构成的现实情况提出的主张，对非边区政府治理区域的各民族具有重要的感召力。这一主张是中国共产党从民族平等、民族团结原则出发，面对中华民族危亡实际，探索其“民族自决”原则下“民族自治”向统一国家政权条件下“民族区域自治”转型的初步成果；更是在中国共产党人团结蒙古、回等少数民族，共同反对日本帝国主义的侵略，求得中华民族的独立解放，同时反对国内民族压迫，求得各民族平等团结的理论成果。正是这一成果成为边区民族立法的现实依据。