三、西方国家的部分援助政策不符现状
西方国家在援助项目的监督与评估、参与国际多边援助等方面积累了丰富的经验，但是，受制于西方特定的发展经历、理念及处理国际关系的方式，西方国家的部分援助政策并不符合非洲的国情，因而直接影响了援助效果。
（一）西方对非援助的战略考量限制了它们对非洲发展的关注
不可否认，西方国家对非援助也有推动非洲减贫与发展的善意与人道关怀。但是，对外援助同时又是为西方国家的国家利益和全球利益服务的，反映的是西方国家的对外政策取向、战略意图和价值观念。在不同时期，它们往往根据自身外交利益的需求变化而调整对非援助的目标、方式与手段。比如，冷战时期，美国以外援为手段同苏联争夺第三世界，支持非洲一些具有战略价值的国家，如肯尼亚、加纳、利比里亚、塞内加尔和索马里等国。为了冷战需要，美国对那些即便是最残暴、最腐败的政权提供了经济援助，如扎伊尔的蒙博托政权。据估计，美国等西方国家在1974—1994年对扎伊尔的蒙博托政权给予了约85亿美元的援助，结果非但未能促进扎伊尔的经济发展，反而进一步助长了蒙博托政权的腐败。[29]诚如卢旺达总统卡加梅（Paul Kagame）所言：“在二战后地缘政治、战略竞争和经济利益的大背景下，援助用来创造和维持这种或那种类型的傀儡政权，而对我们大陆的经济发展却考虑甚少。”[30]
冷战结束后，美国对非政策的重点在于推动美非经济合作、巩固在非洲的政治利益、推动非洲的政治民主，因此其对非援助也主要集中在一些资源富集国［如苏丹、尼日利亚、津巴布韦、刚果（金）、赞比亚］，拥有重要战略价值的国家（埃塞俄比亚、肯尼亚、南非、坦桑尼亚）及乌干达等发展样板国家，而许多更需要获得外援的重债穷国或资源贫瘠国家则受到不同程度的忽视（见表2）。比如，为推动发展中国家的民主政治，美国政府于2004年1月以10亿美元作为启动资金设立了“千年挑战账户”（Millennium Challenge Account，MCA），由美国国有公司“千年挑战公司”（MCC）负责管理，通过援助方式鼓励包括非洲国家在内的发展中国家实现良治、法治与民主。“千年挑战账户”对受援国的评审标准主要包括“公正统治”（Ruling Justly）、“经济自由的推进”（Encouraging Economic Freedom）、“人的投资”（Investing in People）三个大类，共计17项具体标准。其中，“公正统治”的具体标准有6项，包括“公民自由”（Civil Liberties）、“政治权利”（Political Rights）、“法治”（Rule of Law）、“信息自由”（Freedom of Information）等。[31]截至2011年底，MCC在全球选择了37个重点需要帮助的发展中国家，其中18个是非洲国家。[32]法国、英国等欧洲主要大国的对非援助仍主要集中在它们的前殖民地国家，考虑的主要是维护它们在非洲的传统优势与地缘战略利益（见表2）。
表2 2009年美国、法国、英国在非洲的10个主要受援国及其数额
（二）“福利服务”无助于非洲的工业化与自主发展
20世纪五六十年代，西方国家受自身发展经验的激励，曾试图利用外援帮助非洲国家实现工业化和农业现代化，以此方式防止穷国爆发共产主义革命。但结果却与预期相左，工业和农业现代化反而减少了就业机会，进一步扩大了贫富分化，激化了西方国家旨在防范的社会革命，这对冷战时期的西方国家而言是不可接受的。于是，西方国家迅速改变了援助重点与领域，1973年美国国会通过“新方向”立法（“New Direction”Legislation），要求美国官方发展援助的重点转向贫困与人类基本需求，同时世界银行等国际组织也对其发展援助进行了类似调整。[33]在此背景下，对非发展援助强调的是福利服务（welfare services），援助的重点在于受援国的基本生活需求与人道救助，援助的领域侧重于“社会”（Social）领域（教育、健康、人口、清洁水、市民社会等等），而诸如“经济”（Economic）领域（如交通、通信、能源、金融服务）与“生产”（Production）领域（如工业、农业、渔业、矿业、建筑业）的发展则未受到足够重视。根据经合组织公布的数据，在2009年经合组织DAC成员国对非洲的双边援助中，44.8%的发展援助用于了社会领域，经济和生产领域的援助比重仅分别为11.6%和7.8%（见图1）。
图1 2009年经合组织DAC成员国对非洲的双边援助分配
资料来源：OECD，“Development Aid at a Glance 2011：Statistics by Region，”p.11，http：//www.oecd.org/document/11/0，3746，en_2649_34447_2002187_1_1_1_1，00.html。
这一援助方式固然有其人道主义的考虑，但其缺点同样十分明显。其一，大量援助资金流向非生产领域，虽然能解一时之困，但对于非洲国家的生产和发展并无直接推动作用。外援要成为经济发展的推动力量，除需要一个致力于发展的政府外，还离不开以下两点：一是援助要能助推外来投资和对外贸易的发展，并激活受援国的市场；二是援助应注重对基础设施建设和生产部门的支持。落后的基础设施和工农业水平一直是阻碍非洲国家发展的瓶颈，而在这些方面，西方国家却重视不够。不仅如此，一些研究还表明，以非生产部门为重点的发展援助还会导致所谓“荷兰病”（Dutch Disease）的发生。[34]这是因为强调福利捐赠式的西方援助资金会大量流入消费市场，增加受援国当地的产品与服务需求，从而引发通货膨胀，间接损害受援国的出口经济。
其二，以福利服务为主的西方发展援助还极大地培养了非洲国家的依赖心理，消减了非洲国家实现自力更生的意愿。一定比例的西方发展援助直接以现金（支票）的方式支付给非洲国家政府，作为其政府财政预算的一部分，这是经合组织发展援助委员会成员国的普遍做法。这一方式有助于维系非洲国家的财政稳定和国际收支平衡，却默认甚至纵容了非洲国家政府对国际援助的依赖，使它们习惯于坐等援助支票的到来，而缺乏制订长远财政计划和发展规划的意愿。虽然非洲统一组织早在1979年的《蒙罗维亚宣言》中就明确提出要“增强自力更生和自给自足的能力”，[35]21世纪初期建立的“非洲发展新伙伴计划”一直致力于使非洲国家单独或集体走上持续增长与发展的道路，近年来非盟也一再呼吁实现非洲的联合自强，但时至今日，非洲国家依赖外援而难以实现自主发展的境况仍未得到大的改变。正如丹比萨·莫约形象地描述道，“一些非洲国家就像吸毒者一样，一刻也离不开国际援助基金”。[36]此外，考虑到许多非洲国家存在不同程度的吏治腐败、管理不善，以现金（支票）方式拨付援助的方式还无助于非洲国家的廉政建设。[37]
（三）援助附加条件进一步恶化了非洲国家的社会危机
某些西方国家曾在非洲有过长期的殖民统治经历，它们总是以非洲的“导师”“教师爷”自居，钟情于为非洲规划发展方向和轨迹，并在援助上附加种种政治和经济条件，而这些条件、指标或标准，都是西方国家及受其影响的国际组织根据自身的发展经历和经验认知而拟定的，脱离非洲的实际。
在经济领域，20世纪80年代，非洲国家因受世界经济危机的冲击而先后陷入长期的发展困境，而西方国家及其主导的国际经济组织往往不从国际经济秩序和自身寻找原因，而认为非洲的落后主要是因为国内市场机制发育不足和宏观管理的不善所致，因此它们推动非洲国家实施了“经济结构调整计划”，其理念核心是基于新自由主义的“华盛顿共识”。[38]对于多数非洲国家而言，“华盛顿共识”所要求的放松政府管制和削弱政府开支进一步弱化了本需强化的国家治理能力，损害了原本投入不足的公共服务及基础设施建设。比如，撒哈拉以南非洲国家不仅没能因为经济结构调整而缓解它们面临的经济困境，其外债在1982—1990年反而翻了一番多，达到1640亿美元。[39]这些国家的债务占其国内总产值的比重由1980年的21%上升到1988年的88%。[40]联合国贸易与发展会议估计，非洲的经济结构调整至少使非洲的发展速度降低了10%，世界银行和国际货币基金组织也不得不承认这些发展计划并没有达到预期的效果。[41]由于国家制度建设滞后、治理能力低下，这些国家难以有效整合社会资源用于经济社会发展，诸如失业、饥荒、贫困、疾病等问题更趋恶化。
在政治领域，冷战结束后，以美国为首的西方国家以对外援助为手段之一，在非洲推行了广泛的“民主化”改造及“良治”建设，绝大多数非洲国家在短时期内建立起了不同程度、不同形式的多党民主政治。人类政治发展的目标无疑是社会的公平、正义与民主，非洲国家也不例外。但是，由于非洲国家的发展阶段、国内政治生态和文化传统有着与西方国家大为不同的特殊性，因此其民主政治的具体形式和推进速度自然就应当有所不同，否则就容易引发政治危机甚至是政治动荡。
一方面，相比多数欧美国家或部分东亚国家而言，非洲国家的民族构建进程严重滞后。在前殖民地时期，除个别历史悠久的古代国家，如埃及、苏丹、埃塞俄比亚等，非洲大部分地区的政治进程尚未达到一体化程度较高的民族国家发展阶段，多是一些规模较小、结构松散且体制功能发育程度低的古代酋长国或部落王国。而欧洲殖民者建立的殖民政权也未能触及非洲传统的社会结构，且其分而治之的统治手段和人为分割非洲国家边界的做法进一步加剧了非洲各地区、各族群间的矛盾。因此，二战后获得政治独立的非洲国家大多只具现代“民族国家”（nation state）之“形”而无“民族”（nation）之“实”，要把这些强行拼凑在一起的不同族群整合为一个有着统一身份认同感的现代民族，还有很艰难的路要走。以尼日利亚为例，该国有不同的族群374个，虽然国家已经独立50余年，但社会结构的异质性仍未有根本改变，民众的家庭和族群意识仍远甚于统一的“民族”（nation）或“国家”（nation-state）观念，民族国家的统一构建仍待完成。[42]尼日利亚民族独立运动领导人、约鲁巴人（Yorubas）著名酋长奥巴菲米·奥沃洛沃（Obafemi Awolowo）曾这样评价尼日利亚民族一体化的艰难：“尼日利亚不是一个国家。它仅仅只是一个地理表达。”[43]事实上，当前对非洲国家政治统一的最大威胁不是来自外部侵略或者国家间冲突，而是内部族群关系的紧张。由于多数非洲国家的市场一体化和民族一体化的发展程度较低，由于不同族群的人们往往倾向于强调各自的族群身份、族群利益并由此决定其政治忠诚，因此在短时期内涌现出的政党往往从部族或特定地区寻求政治支持，从而使政党政治蜕变为族群政治。不成熟、不完善的多党政治制度伴之以各族群共同体广泛的政治参与，导致许多非洲国家的政局出现不稳定，甚至陷入“逢选必乱”的政治怪圈。
另一方面，与民族国家构建滞后相伴随，多数非洲国家的基本国家制度建设也严重滞后，政府治理能力还很脆弱。这一点，同样被旨在推动非洲民主进程的西方发展援助所忽视。现代国家存在与发展所需的一些基本制度，如统一的国内市场秩序、有效的财政税收与金融制度、完备的教育卫生与医疗体系，以及必要的国防与外交体系，这些在欧美国家早已具备，在一些新兴发展中国家也已初具规模，而在非洲国家却还极为不成熟。虽然政治民主化本身也是制度转型与制度重建的过程，但一些基本的国家制度却与民主并无直接关联。这些制度是一个国家维持其存在与发展的最基本的制度基础，它们在政治民主化开启之前就应当具备，否则国家将难以在民主化所带来的社会快速变迁中维持基本的政治秩序。许多非洲国家在经济现代化进程中普遍出现了被亨廷顿称为“政治衰朽”的现象，在全面引入西方民主形式后出现了不同程度的“水土不服”，其主要原因正在于其急速、大规模地推动体制转变，而国家由于缺乏一套健全的制度设置及有效的政治权威，无法协调多元社会不断增加的利益分歧并消化因改革而迅速激化的政治矛盾。
（四）西方国家往往难以兑现其对发展中国家的援助承诺
早在1970年，联合国大会就提出发达国家的官方发展援助应占其国民总收入（GNI）0.7%的目标。“千年发展目标”发布后，2002年联合国“发展融资国际会议”（International Conference on Financing for Development）号召发达国家“切实采取行动，以实现向发展中国家提供的官方发展援助达到各援助国GNI的0.7%”。[44]近十年来，许多发达国家的官方发展援助的确有了增长，但直到2010年只有5个国家的官方援助净拨付额超过其GNI的0.7%，而它们的援助总量仅占经合组织援助委员会成员国提供的援助总额的15%（见表3）。发展援助委员会23个成员国的官方发展援助净拨付量仅占其GNI的0.32%，排在前五位的援助大国无一达到0.7%的目标。美国作为最大的官方发展援助提供国，其提供的份额仅占其GNI的0.21%（见表4）。即便是对穷国提供物质财富的补偿，多数西方富裕国家也做得很不够。
表3 2010年官方发展援助超过0.7%的发达国家及其援助份额
表4 2010年提供官方发展援助最多的前5个发达国家及其援助份额
