1.1 问题的提出及研究意义
作为一个传统的农业大国，自20世纪80年代以来，伴随着工业化、城市化进程，农村剩余劳动力开始大量涌入城市，出现了中国特有的“农民工”群体。《中国城市发展报告（2011）》显示：2011年，我国城镇化率已经达到51.27%，城镇人口首次超过农村人口，达到6.9亿人；而到2012年，城镇化率又比上年提高1.3%，达到52.57%。公开数据显示，至2011年末，中国共有657个设市城市，建制镇增加至19683个。全国共有30个城市常住人口超过800万人，其中13个城市人口超过1000万人。据国家统计局公布的数据显示，2011年全国农民工总量为2.5278亿人，外出农民工数量为1.5863亿人，其中，16～30岁的占39%，外出农民工和年轻农民工中初中及以上文化程度的分别占88.4%和93.8%[2]。数据表明，经过社会的变迁，原本的农民工群体已经悄然发生了变化，“80后”新生代农民工作为一支不可忽视的力量，成为我国国内移民的主体力量。
1.1.1 问题的提出
20世纪70年代后期，我国开始实行改革开放政策，经历了30多年的改革发展，工业化、城市化进程逐步加快，新生代农民工群体已经不仅仅满足于生存的目的、做城市的匆匆过客，他们更渴望融入城市生活，实现从农村向城市的移民。这一数量庞大的群体，不仅关乎经济社会的发展状况，而且关乎城市化进程以及社会和谐稳定的大局。与世界其他国家相比，中国的城市化进程具有自身独有的特点，但相同的是，都不可避免地面临大量农村劳动力迁移的必然问题。
国内外学术界通常把流入城镇的农民称作“民工”“农民工”“外来工”“流动人口”[3]等，但很少有人将他们当做“移民”，并能够从移民的角度对这一重大社会变迁过程进行全面系统的研究[4]。俞可平提出将进城的农民工视为“新移民”，并进一步指出农民工进城实质上是一场新移民运动。笔者在前人研究的基础上基于以下几点理由，使用“城市新移民”这个概念来指称本书的研究对象。
首先，“民工”“流动人口”“外来工”诸如此类的指称有悖于公平原则。诚然，农民工问题是中国特定时期的产物，但不可否认的一点是，此类称谓可能带来这样一个问题：人们从称谓上已然将此类人群排除在公民之外，成为“二等公民”的代名词。这类称呼本身就是一种公民地位的不平等，是一个“带有歧视性称呼的字眼”[5]。2012年1月11日，李方平等八位律师、学者向国务院寄出《公民建议书》，认为“农民工”称谓存在歧视成分，提请国务院在行政法规、部门规章及政府行文中变更“农民工”称谓[6]。广东、河南两省也提出适时取消“农民工”称谓。
其次，相关研究者使用“农村剩余劳动力”“流动人口”“外来人口”等称谓，带来的假设是，农民进城经商务工只不过是为了追求一时的经济报酬而暂时来到城市，是属于一种季节性的人口流动现象，这也就使得其政策的落脚点和解释的出发点都放在“外来”和“流动”上。正是这个既有的框架假设导致了此类研究“只能在农民工流动的制度性限制和区域性限制的层面”上来思考问题[7]。这样的假设虽然反映了“流动民工”因为无法变更户口而不能与城市居民享受同等权利的“政策性”事实，却忽视了另一个“草根性”事实，即当他们可以自主选择并有流动可能时，可能已不再返回农村[8]，“所有迹象都显示农村人口形成了一个长期的向城市集中的趋势”[9]。
再次，2010年中央一号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》首次提出了“新生代农民工”这一概念，并指出，“鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。着力解决新生代农民工问题，统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题”。紧接着“十二五”规划纲要中提出，“把符合落户条件的农业转移人口逐步转化为城镇居民，作为推进城镇化的重要任务”[10]。2011年政府工作报告也进一步明确：“因地制宜分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工逐步转为城镇居民。”2012年政府工作报告更加注重把在城镇稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民；放宽中小城市落户条件，合理引导人口流向，让更多农村富余劳动力就近转移就业。党的十八大报告也指出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。一系列政策的出台说明，党和国家已经认识到“农民工”发生的变化，“第二代”或称“新生代”农民工登上了城市化进程的舞台，并成为新产业工人阶层的主体部分[11]。一方面，他们有着强烈的留城愿望，另一方面，他们缺乏甚至没有务农经验，其中有相当一部分属于无地农民工[12]。
2011年2月20日，中华全国总工会发布的一份新生代农民工调查报告，反映了新生代农民工的特点、面临的困难，提出了帮助其发展的对策。作为新生代农民工，他们既和传统农民工一样面临共同的问题，又具有自身的新特征和新诉求。新生代农民工中，67.2%的人受过高中及以上文化水平教育，70%外出前往东部就业。
“新生代农民工”主要是指出生于20世纪80年代以后的农民工。据国家统计局住户调查办公室2011年3月公布的调查结果，新生代农民工占全部外出农民工总数的58.4%。与上一代农民工相比，他们体现出一些新特点：（1）新生代农民工整体文化素质和技能高于上一代。（2）大多数人不再“亦工亦农”，而是纯粹从事第二、三产业。（3）新生代农民工的收入水平相对较低。（4）新生代农民工缺乏相应的社会保障。他们与单位或雇主的劳动合同签订率只有45.5%，参加养老保险、工伤保险、医疗保险和失业保险的比例同样不容乐观。（5）工作压力大，对收入的满意度低。25%的新生代农民工对于当前的工作环境不满意，有接近一半的新生代农民工对当前的收入水平不满意。
2010年5～6月，中华全国总工会研究室在全国25个城市（区）1000家已建工会企业中进行的问卷调查也印证了这一事实。在调查获取的4453个有效样本中，新生代农民工为2711人，传统农民工为1742人，新生代农民工占农民工总数的60.9%，这一比例基本接近国家统计局的数字（61.6%），这说明调查样本的代表性比较高，能基本反映新生代农民工的客观情况。调查显示，新生代农民工普遍受教育时间较长、专业技能较欠缺，其中有高中及以上受教育经历的比例为67.2%，高出传统农民工18.2个百分点。尽管受教育年限普遍更长，但从接受教育的内容来看，绝大多数（62.5%）新生代农民工仍停留在义务教育和普通高中教育阶段，而接受过专业技术教育（中专、中技、职高、大专、高职）的比重尚不足40%（37.5%）。与传统农民工相比，过半新生代农民工未婚，生活经历简单。处于20～30岁年龄段的新生代农民工有59.9%尚未结婚成家，39.5%已婚有配偶，而传统农民工中已婚人数所占比例为93%，高出新生代农民工53.5个百分点。
调查还显示，新生代农民工多在东部沿海地区就业，外出谋求发展动机强烈。70.9%的新生代农民工外出前往东部地区就业，超过3/4（76.2%）的在沿海城市务工，均高于农民工整体水平。超过80%（81.7%）的新生代农民工就业于第二产业，18%在第三产业就业。从用人单位的所有制注册登记类型来看，新生代农民工在非公有制企业中的集聚度较高，为84.3%，高出传统农民工12.2个百分点。
“城市是经济、政治和人民的精神生活的中心，是前进的主要动力。”[13]现代意义上的城市化在发达国家已经有两三百年的历史，而中国的城市化只有一百多年的历史。“民工潮究竟是忧是喜，抑或是喜忧参半，实际上主要应当看这部分人能否最终融入城市生活，并在城市中确立合适的社会地位。”[14]然而现实中，作为城市建设者，他们渴望融入城市的诉求却只能成为一个美好的愿望，被排斥在城市边缘，其基本权利得不到应有的保障。
对当代中国农民工的研究经历了一个从生存论预设下的“生存—经济”叙事模式到公民权[15]视野下的“身份—政治”叙事模式的转变，可以避免生存论预设对于农民工本身的矮化和农民工问题的窄化倾向[16]。我国体制转轨、结构转型过程中所带来的社会分层结构的重大变迁，迫切需要我们彻底解除传统身份文化的禁锢，赋予城市新移民以公平的身份，在城市中争取应有的公民权。可以说城市新移民的大量涌现，向中国传统的二元社会结构提出了难题，更向政府城乡二元化的社会管理制度和政策提出了难题。如何消除社会排斥现象，这就要求政府必须树立起一个新的指导理念，尽快实现“城市新移民”的城市融入，保障其与城市居民享有同等的公民权，实现社会公平正义，推进城市化进程健康加速发展。
2010年，时任国家主席胡锦涛在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议开幕式上，提出了“包容性增长”一词，意指让更多的人享受全球化成果，让弱势群体得到保护，在经济增长过程中保持平衡等。改革开放30多年来，我们国家发生了翻天覆地的变化，社会各项事业有了明显进步，人民群众的生活水平有了明显改善，但是任何人都无法否认目前我国经济社会发展中所出现的诸如贫富差距、城乡发展不均衡以及贫困等一系列事关社会和谐发展的重大问题，势必影响社会的稳定发展，不利于调动所有积极因素建设我们的国家。这就需要我们树立包容理念来促进经济的增长，最终实现社会全面协调的可持续发展。“十二五”规划纲要中也同样强调要“弘扬科学精神，加强人文关怀，注重心理疏导，培育奋发进取、理性平和、开放包容的社会心态”。2012年政府工作报告在讲到当年工业化和城镇化发展进程安排时，要求积极稳妥推进城镇化。要遵循城市发展规律，从各地实际出发，促进大中小城市和小城镇协调发展。根据资源环境和人口承载能力，优化全国生产力布局，形成合理的城镇体系，以及与国土规模、资源分布、发展潜力相适应的人口布局。各类城市都要夯实经济基础，创造就业机会，完善基础设施，改善人居环境，加强管理服务，提升城镇化质量和水平。更加注重把在城镇稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民；放宽中小城市落户条件，合理引导人口流向，让更多农村富余劳动力就近转移就业。加强对农民工的人文关怀和服务，着力解决农民工在就业服务、社会保障、子女入园上学、住房租购等方面的实际问题，逐步将城镇基本公共服务覆盖到农民工。关爱留守儿童、留守妇女和留守老人。让农民无论进城还是留乡，都能安居乐业、幸福生活。
在此背景下，针对中国城市化进程中的这一庞大而又特殊的新群体，如何践行平等、公平、自由的价值理念，为他们在城市中争取公民权，便成为本书所要探讨的核心问题。
1.1.2 研究意义
目前，我国社会正处在从传统农业社会向现代工业社会转型的关键时期。2011年国务院政府工作报告中明确指出，当前我国所面临的突出问题：“我们应清醒地认识到，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，主要是城乡区域发展不协调”，强调“要积极稳妥推进城镇化，坚持统筹兼顾，促进城乡区域经济社会协调发展”。2012年国务院政府工作报告谈到，目前所遇到的困难仍然是，“从国内看，解决体制性结构性矛盾，缓解发展不平衡、不协调、不可持续的问题更为迫切、难度更大，经济运行中又出现不少新情况新问题”。因此，在社会转型、城市化进程加快的大背景下，研究“城市新移民”的公民权问题无疑具有重大的理论意义与现实意义。
1.理论意义
首先，能够深化对我国现代化建设规律的认识。目前，我国现代化建设正处于社会发展的矛盾凸显期，诸多社会不稳定因素对社会的良性运行产生了不利影响。从经济结构来看，新中国成立后我国社会建立的以户籍制度为核心，包括就业制度、食品供应制度、社会保障制度等在内的城乡二元制度壁垒，进而形成了我国特殊的二元经济结构，使得城乡之间的发展越来越不平衡。随着现代化的发展，这样一种经济结构越来越暴露出它的弊端，而要打破这种城乡封闭的二元经济结构就必然带来这样一个结果——大量农村剩余劳动力从农村纷纷涌入城市。从社会结构来看，随着改革开放的深入发展，开始逐步呈现一种金字塔形结构，贫富差距和城乡收入差距不断扩大。这就迫切要求改变这种不合理的结构，过渡到一种橄榄型结构，即中间阶层占多数的社会结构。城乡差距不断拉大，要实现这一结构的过渡就必须提高以农业人口为主的低收入群体的收入水平。因此，农村剩余劳动力向城市“移民”则成为实现社会结构转变的重要途径。目前，有关农村剩余劳动力城市融入问题已经成为学术界关注的热点问题。但从现有的研究来看，都未能突破固有的范式，且多从社会学、人口学的角度进行分析。本书在前人成果的基础上，通过分析新时期农民工的特点，从移民角度综合运用比较政治学、社会学、心理学的方法，对于农民工问题的深入研究具有一定的理论价值。
其次，能够丰富对中国特色社会主义理论的研究。作为我国公民，城市新移民在现实社会生活中却没能享有与城市居民平等的公民权。学术界目前的研究多集中在赋予该群体以市民或国民待遇方面，以及从经济方面论及如何促进农村劳动力转移以及提高这一群体的收入水平方面，而从公民这一最根本的身份属性去思考解决问题具有现实意义。本书选用西方的公民权理论，并结合我国的实际国情，将拓宽相关问题的理论研究领域，全面分析中国城市化过程中出现的这一特殊群体的公民权问题，提出可行性对策，对于创新中国特色社会主义理论有着重要推动作用。
再次，能够丰富我国的移民理论。移民问题，可以说是一个古老的话题，改革开放30多年来，中国移民规模不断扩大，移民问题层出不穷，移民研究亦呈现出空前繁荣的景象。正确认识和高度重视我国农村劳动力转移问题以及“城市新移民”在中国经济社会发展中的地位和作用，这是建设中国特色社会主义事业中的一个重大历史性课题，实现城市新移民的社会融合，无论在理论探索还是实证分析以及政策措施的研究上，都将成为解决问题的关键。因此，本书对国内移民的特殊群体——“城市新移民”的融合及公民权实现角度展开分析，将有助于探索我国移民活动的具体规律，对于我国移民理论的进一步丰富具有重要理论价值。
2.实践价值
首先，为城市新移民争取公民权有利于社会公正的实现。公平正义作为一个古老的政治哲学范畴，始终是人们的最终价值诉求。然而，我们在享受改革开放所带来的一系列发展成果的同时，社会的不公平问题也相伴而生。需要强调的是，我们不应该忘记这样一个基本的历史事实，即新中国成立以后社会经济发展，工业化、城市化的进展是建立在农业和城市新移民支持和利益牺牲的基础上的。因此，无论从什么角度，实现城乡一体化，共同创建健康、文明、和谐、发展意义上的城市化，维护新移民的公民权等一系列问题的解决，对于社会公正的实现都有着一定的积极意义。
其次，为城市新移民争取公民权有利于我国社会转型的顺利实现。“任何社会的发展，任何现代化的计划，最后都应是人的发展和人的现代化，社会人口的主体发展到何种程度，决定着一个社会的最终发展。”[17]中国社会转型的一个重要方面就在于城市化，从乡村社会向城市社会转型的过程，就要有大量的农村人口转化为城市人口。“这是中国社会结构的重大而空前的变迁，也是人类历史上规模最大的社会与地理变迁。”[18]作为这一转型过程中的主体力量，“能否解决好农民工问题是中国能否顺利快速地跨入工业化、现代化的决定性因素”[19]，也是中国能否顺利实现转型的重要因素之一。
再次，为城市新移民争取公民权有利于社会主义和谐社会的建设。改革开放以来，伴随着国民经济的快速增长，我国出现了诸多社会不稳定因素，对社会的健康发展产生了消极影响。正是在这样的背景下，中央政府提出了构建社会主义和谐社会这一重大战略，在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，胡锦涛总书记发表重要讲话，并强调：“根据马克思主义基本原理和我国社会主义建设的实际经验，根据新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋势新特点，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”[20]作为一个数量日益庞大的特殊群体，城市新移民的权利问题如果得不到很好的解决，和谐社会建设就无从谈起。本书从融合、包容角度对该弱势群体的公民权探寻解决途径，对于建设社会主义和谐社会同样有着重要意义。
最后，为城市新移民争取公民权有利于城市化建设。大量涌入城市的新移民，为城市发展提供廉价的劳动，弥补城市劳动力的不足，这既加快了城市第三产业的发展，又推动了城乡经济的协调发展。但是，在户籍制度壁垒依然存在的情况下，“城市新移民”只是实现了空间位置的移动、生存方式的转变，他们所拥有的农民身份却丝毫未能改变。职业与身份的不一致赋予了城市新移民“边缘人”的社会地位，使之始终处于城乡管理的边缘状态，不可避免地带来一系列的社会矛盾和问题。而矛盾和问题所产生的根本原因就在于城市新移民职业与身份的不一致，虽然他们工作和居住于城市，但在制度上他们却没有被视为城市的一员，被拒于城市之外，如果城市新移民拥有与城市居民一样的公民身份和安定的职业与居所，就能够有效提升新移民建设城市的积极性，有利于解决其在自发流动中所带来的一系列社会问题。