一 城镇化趋势与中小城市发展

城镇化是现代化的重要内容，从最直接的意义上说，城镇化是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。简单说就是从农业向工业转变，从乡村社会生活向城市社会生活转变。这是重大社会变革，需要加大社会公共资源配置和社会服务供给，重新调试生活方式和社会管理模式。据国家统计局数据，2011年，我国城市人口已经超过6.908亿人，占总人口的51.3%，城市常住人口首次超过农村人口，这是我国城市化进程中质的飞跃，是我国发展过程中具有里程碑意义的重大事件。按城市化国家的一般规律，我国已经进入城市化率30%～70%的城市化加速发展阶段。千百年来我国农村人口一直占人口的绝大多数，1949年新中国成立时，人口城市率仅为10.6%，1978年我国改革开放时仅17.92%，此后城市化率平均每年增长大约1个百分点，城镇人口从1.7亿人增加到7亿人。我们用30多年的时间，完成了西方发达国家200年的城市化发展历程。与城镇化快速发展相伴的是，流动人口不断增加，据2010年第六次人口普查数据，全国流动人口数量超过2.2亿人（不含市辖区内人户分离）。另据国家人口与计划生育委员会2012年5月3日发布的一份报告，目前，全国流动人口规模为2.3亿人，外出务工人员超过1亿人，“十二五”期间流动人口规模年均增长1000万左右。^[1]未来20年，我国城市化率将进一步提升，专家预计将会达到75%，将有3亿农村转移人口进入城镇。^[2]

我国推进城镇化首先要立足国情实际、坚持把“中国特色”作为走中国特色城镇化道路的基本原则。中国是一个农村人口占大多数的人口大国，我国的城镇化面临大量农村人口向城镇转移，因此简单地模仿西方城市化过程中人口大量向城市转移的方式，会产生一系列新的社会问题。那么，什么是中国特色城镇化道路？有关这一问题，国内许多专家学者做过深入探讨，有学者在总结各种研究观点基础上将中国特色城镇化道路内涵做了如下概括：一是集约化和紧凑型城镇建设模式。其要点是以具有一定人口规模的城市为建设重点，如以100万～200万人的大城市和特大城市为建设重点，对该范围以上和以下的城市都应当进行适当的限制。限制规模以上的城市发展，目的在于防止所谓“大城市病”；限制规模以下城镇的发展，目的在于节约宝贵的土地资源。二是以城市群为载体的主要人口集中方式。分析证明，在我国仅靠300多个地级市是难以或无法满足工业化和城镇化发展的要求的，必须在坚持大力发展地级市的基础上，积极发展3000多个县城，才能有效满足我国工业化和城镇化对城市数量和空间范围的合理要求。因此，以地级及以上规模的城市为中心，以县城为主要载体，形成城市群，这样才能有效集中人口，实现我国高度城镇化的目标。积极发展县城，要给予县域经济和县城更大的发展空间和权力，建议大规模推广真正的“省直管县”体制。三是城镇用地上山的土地利用模式。处理好城镇用地和保护耕地之间的关系，一个比较好的选择就是城镇用地上山，也就是城镇用地尽量使用难以开辟为耕地的山地或荒地（当然，也可以选择耕地上山），一方面可满足城镇用地的需要，另一方面将我国宝贵的平原土地，尽量留作耕地。

综上所述，所谓“中国特色城镇化道路”，核心理念就是要发挥中小城市作用，以城市群为载体，实现城镇化人口合理有序转移。以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。科学规划城市群内部各城市功能和产业定位，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展。中小城市是城市群的重要战略支点，在推进城镇化和统筹城乡发展中起关键作用，优化城市化布局和形态重在大力发展中小城市。

第一，要建立完整的城镇体系。这是中国特色城镇化最为重要的战略任务。目前，我国城镇体系的空间框架基本拉开，但完善的城镇体系尚未形成。“十二五”时期我国城镇化战略可以描述为：坚持大中小城市和小城镇协调发展，将城市群作为推进城镇化的主要手段和形式，以新的100万～200万人口城市建设为重点，进一步加速中国特色城镇化步伐，为我国经济社会协调发展提供强大的推动力。目前，影响我国城镇体系建设和完善的一个重要原因就是，“十五”以来在实施加快城镇化发展战略的背景下，我国正常的设市程序无故中断了10多年（其间，只允许建制镇的设置，即落实了小城镇发展战略），直到现在仍然处于冻结状态（其间，市的设置只允许改县级市为区）。为此，尽快重新开启设市程序，加速建制镇向城市转变步伐，就成为推动我国“2000+18000（城市和建制镇）”城镇体系的形成和越来越热的城市群的发展的关键性对策和措施。^[3]

第二，促进工业化与城镇化联动发展。工业化与城镇化是我们同时面临的双重使命。工业化是城镇化的基础，城镇化是工业化的必然。当前经济社会发展要把工业化与城镇化结合起来，通过工业化促进城镇化，通过城镇化提升工业化，推动工业化与城镇化联动发展。其中一个重要路径，就是统筹城乡产业发展。要以促进城乡产业融合为重点，以效益最大化为目标，整合城乡产业资源，协调城乡产业分工，优化城乡产业布局，完善城乡产业体系，促进城乡产业有序发展。以高新技术开发区、经济开发区和各类产业园区为载体，引导人口和产业向园区集中，“促进企业合理集聚、产业适度集群”，加快形成产业发展的集聚效应和工业化与城镇化的联动效应。

第三，统筹城乡发展方式转变。我国经济增长方式粗放、发展方式转变滞后，其根本原因在于城乡二元结构。长期以来，由于工业先于农业、城市优于农村发展，形成产业和技术由城市向农村的梯度转移，并且形成对落后发展方式的包容机制。因此，转变经济发展方式必须首先打破城乡二元体制，在统筹城乡一体发展中实现经济发展方式根本性转变。以促进产业融合为重点，以效益最大化为目标，整合城乡产业资源，协调城乡产业分工，优化城乡产业布局，完善城乡产业体系，促进工业化、城镇化和农业现代化联动发展。

（1）用工业化理念发展农业。就是要用大工业的组织方式发展农业，促进工农产业相互融合发展。一要基地化生产，以大企业为龙头形成产业链。二要规模化经营，以市场为导向形成生产加工流通体系。三要公司化运作，以股权为纽带建立农业公司。

（2）用城市化理念发展农村。就是要按城乡一体化要求推动农村城镇化，通过土地整理，促进适度集中，加快农村社区化进程；完善土地流转机制，促进城镇化人口转变从业方式；大力发展农村公共事业，提高社会保障水平。

（3）用市场化的理念富裕农民。就是让农民真正成为发展致富的主体，促进城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民获得土地收益权和财产权。在条件允许的情况下，促进农民变“股民”，不断增加农民财产性收入。