二 负责任的政府
法治指数第一大板块提出的核心标准是限制和制衡政府权力，以使政府真正可负责任，具体有五大要求：政府权力受到宪法限制，政府间制衡和非政府制衡，负责的政府官员及工作人员，负责的军队、警察和监管人员，遵守国际法。
1.政府权力受到宪法限制
《澳门基本法》是根据《中华人民共和国宪法》制定的，其在澳门地区内具有根本性，是一种具有宪法性地位的基本法律。它规定了澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对澳门基本方针政策的实施。《澳门基本法》规定了中央和澳门特区的关系，居民的基本权利和义务，政治体制，经济、文化和社会事务，对外事务，该法的解释和修改等内容。澳门特区的其他法律不得与基本法相抵触。因此，这部分主要围绕《澳门基本法》进行对照评估。
1.1 政府权力明确并受限
《澳门基本法》对特区政府行政权力进行了明确的限制。该法第12条规定：“澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”该法第2条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”该法第65条规定：“澳门特别行政区政府必须遵守法律，对澳门特别行政区立法会负责：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询。”
1.2 只能依法修宪
《澳门基本法》第144条规定：“本法的修改权属于全国人民代表大会。本法的修改提案权属于全国人民代表大会常务委员会、国务院和澳门特别行政区。澳门特别行政区的修改议案，须经澳门特别行政区的全国人民代表大会代表三分之二多数、澳门特别行政区立法会全体议员三分之二多数和澳门特别行政区行政长官同意后，交由澳门特别行政区出席全国人民代表大会的代表团向全国人民代表大会提出。本法的修改议案在列入全国人民代表大会的议程前，先由澳门特别行政区基本法委员会研究并提出意见。本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对澳门既定的基本方针政策相抵触。”
1.3 宪法允许时才能暂停权利
《澳门基本法》第28条规定：“澳门居民的人身自由不受侵犯。澳门居民不受任意或非法的逮捕、拘留、监禁。对任意或非法的拘留、监禁，居民有权向法院申请颁发人身保护令。禁止非法搜查居民的身体、剥夺或者限制居民的人身自由。禁止对居民施行酷刑或予以非人道的对待。”
2.政府间制衡和非政府制衡
在某种程度上，澳门可以说是一个社团社会，各类社团在澳门特区各个领域发挥了积极的作用，形成了一种独特的社会现象。
2.1 权力分配以达相互制衡
《澳门基本法》第四章“政治体制”第二节“行政机关”规定了特区政府的职权、组成等。政府司级和局级机构内部，设有名目繁多的政府咨询委员会。据不完全统计，在澳门这个小社会，政府咨询组织已超过40个。从原本意义上讲，政府内部设立一定的咨询机构，这是有助于政府决策民主化、科学化的重要制度设计，是沟通政府与民众的纽带和桥梁，对于减少决策失误有着积极作用。但是，在这种“社团政治”主导下的社会咨询模式下，各种咨委会往往以咨询社团取代咨询公众，或者以咨询公众之名行咨询社团之实。结果是，受特殊利益群体所左右的咨询方案较多反映的是社团利益，致使咨询方案的公正性受到影响。[3]
2.2 政府受到独立审计
《澳门基本法》第60条规定：“澳门特别行政区设立审计署，独立工作。审计长对行政长官负责。”根据第11/1999号法律及第12/2007号行政法规的规定，审计署的职权主要包括：对特区政府预算执行情况、决算以及预算外资金的管理进行审计监督，对特区总账目撰写审计报告等。审计对象包括以下四类：（1）全数经费来自公帑的公共部门；（2）过半数经费来自政府的机构；（3）不足半数经费来自政府，但书面同意被审计监督的机构；（4）行政长官为公众利益而以书面授权审计长进行审计监督的任何被特许人。总之，审计署通过不同种类的审计工作，就不符合法规及缺乏效益的操作，提出具有针对性及可行性的审计建议，以更有效地调配公共资源，提高运作效率和管治成效；同时，借审计报告让市民知道审计对象是否合法、合理、妥善地运用公帑。
需要指出的是，澳葡政府时期的审计法院拥有事前监督功能，如公务员招录和公共工程开标要经审计法院事前审核，审计法院可以行使否决权。目前的审计署已经没有事前监督功能，因此，对于人事方面的信用问题和经济领域的腐败问题，审计署无法做到防微杜渐。[4]欧文龙案的出现就是一个例证，充分暴露出监管缺位的问题。因此，审计法院撤销以后，其原有的功能由何部门继续行使是一个亟待解决的问题。
2.3 行政部门与其他部门分享信息
澳门行政长官直属机关、立法会、法院、检察院、行政暨公职局、法务局、民政总署、财政局、劳工事务局、博彩监察协调局、警察总局、治安警察局、司法警察局、海关、卫生局、旅游局、土地工务运输局、交通事务局、廉政公署、审计署等都设有自己的网站，更新比较及时，不仅有利于普通市民了解政府信息，也有利于各部门之间的信息共享。
2.4 政府信息公开
《澳门行政程序法典》第三部分第二章“信息权”专门规范相关主体获知或查阅行政当局信息之各事项。澳门特区政府网站设有中文、葡文和英文版本，点击进入可了解政府的最新信息。欧文龙案之后，特区政府更加重视廉政建设的意义，2008年11月设立了政府信息中心，以便公众更为快捷地了解相关的政府信息，逐步提升施政的透明度。该中心集公众咨询、接收投诉、建议及销售政府出版物于一身，除为居民提供“一站式”的政府信息服务外，亦优化特区政府各部门现正使用的文字及口头两种信息发放形式，使信息发放更集中、完整和准确，标志着特区政府在优化“一站式”政府服务及集中发放信息的工作上跨进另一台阶。[5]2010年特区政府施政报告也明确提出：“政务公开是提高政府效能、防腐倡廉的有效措施，也是开展行政问责的重要途径和保证。为了更有效地提高整个政府的施政透明度，已建立政府发言人机制，并设立政府发言人办公室，协调各政府部门以有效及统一的方式，从各个层面加强政策解说力度，提升对突发事件的应变水平，提高政府的快速响应能力，与公众保持良好的沟通。”
其中，关于为打造阳光政府而建立的新闻发言人制度，第41/2010号行政长官批示（有关设立发言人办公室的批示）明确指出，发言人办公室直接隶属于行政长官，所有公共部门和实体必须与发言人办公室合作，尤其是在有关人员要求下就其活动范围提供技术协助和适时的数据。然而，这一制度实施以来却颇受质疑，主要原因在于：一是新闻发言人制度的运作一直未见制度化，而且有关制度的名称与社会“循名责实”有很大落差；二是发言人制度并没有得到司级官员的充分配合；三是现任政府发言人的精力及专长是否胜任其职，存在争议。[6]
2.5 记者和检举者不受报复
新闻记者的权利保障与其所处地区的政治现实和环境直接相关，如果当地法治良好，记者就不会成为危险职业。为了有效发挥媒体监督的作用，应当对新闻进行专门立法，新闻记者的人身安全和职业行为需要新闻法治化来保护。澳门第7/90/M号法律《出版法》第6条（职业保密的保障）规定：“一、承认新闻工作者有权对有关的信息来源保密，行使此权利时，不受任何直接或间接的处分。二、刊物的社长和出版人，以及报刊、编印和新闻通讯等企业不须透露其信息来源。三、当明显涉及犯罪集团或匪徒集团的刑事事实时，经法院命令，职业保密的保障方得中止。”第7条（新闻工作者独立性的保障）规定：“根据本法律和新闻工作者通则的规定，新闻工作者执行职务时，享有独立性的保障。”2010年6月，特区政府已透过新闻局公布，将研究修改《出版法》，原则是更好地为澳门居民服务，保持新闻自由及支持本地传媒有更大的发挥空间。[7]
检举一般是指内部成员对其所在公共权力部门及其行政官员的违法行为，向上级部门或者专门行政监督部门进行的告发行为。在澳门特区，接受检举的往往是廉政公署、警察局等机构，保护检举者不受报复的相关制度已经初步建立。比如，廉政公署除了反贪以外，还具有受理行政申诉的职能，市民到廉署投诉、举报的过程是完全保密的，案件调查是以项目专查的方式进行的，意即每个个案都由专人调查，其他任何人都不会知道案件进展的情况。《廉政公署组织法》第20条规定：“廉政专员对于在行使职能时或因行使职能而获悉的事实有保密义务；但因该等事实的性质而认为无须保密者，不在此限。”此外，内部工作守则也要求廉政公署所有人员履行保密的义务，对于因职务而知悉的事实依法保密，且受到司法保密义务制度约束，违者须负纪律责任，甚至刑事责任。廉政公署不会在投诉人不知情下，将投诉人身份向被投诉部门透露。不过，由于澳门地方狭小，又没有专门的证人保护法和独立的证人保护机构，所以，这项工作还有待完善。
3.负责任的政府官员及工作人员
3.1 政府官员对不当行为负责
《澳门公共行政工作人员通则》规定了公共行政工作人员的纪律责任。如第280条（受纪律惩戒权约束）规定：“一、公务员及服务人员自就职日起，又或如无需就职时，则自签订合同或开始职务之日起，须对本身作出之违纪行为向上级负纪律责任。二、职务终止及职务状况改变，不妨碍对执行原职务时作出之违纪行为科处处分。”接着，第281条解释了违纪行为系指公务员或服务人员作出之违反其须遵守之一般义务或特别义务之过错事实。
3.2 政府官员服从法律
《澳门公共行政工作人员通则》第279条第1款、第2款规定：“一、担任公共职务时，公务员及服务人员专门为公共利益服务，并应以庄重之方式从事其活动，从而为公共行政当局之声誉作出贡献。二、下列者亦视为一般义务：a）无私；b）热心；c）服从；d）忠诚；e）保密；f）有礼；g）勤谨；h）守时；i）不从事不得兼任之活动。”
3.3 政府官员因不当行为受罚
1991年的《公共管理行为民事责任法》（第28/91/M号法令）填补了澳门立法在行政赔偿领域的空白。该法第1条明确规定了适用范围：“本地区行政当局及其他公法人在公法管理行为方面之非合同民事责任，凡未被特别法所规定者，应由本法规之规定所规范。”特区政府在2010年施政报告中也特别提到，拟定“特区赔偿制度”草案文本，使有关机制更趋完善。这一规划无疑符合社会发展的趋势和需要。此外，2009年11月13～22日澳门理工学院“一国两制”研究中心开展的调查访问结果显示：居民对贪腐行为和涉及反贪的施政范畴不满程度依然十分高，对过去十年最不满意的机构是“运输工务司”（非常不满意和不满意占29.89%），超过六成（65.51%）居民认为“肃贪倡廉、打造阳光政府”是下一届特区政府上任以后最需要优先处理的事务。[8]这一结果与欧文龙案不无关系。为了提高居民满意度，对于政府官员的贪腐行为必须加以严惩。
4.负责任的军队、警察和监管人员
4.1 公民控制警察和军队
从该项的各个具体要求来看，澳门表现尚可。《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》（以下简称《驻军法》）第3条（澳门驻军不介入地方事务）规定：“澳门驻军不干预澳门特别行政区的地方事务。澳门特别行政区政府在必要时，可以向中央人民政府请求澳门驻军协助维持社会治安和救助灾害。”第4条（澳门驻军的守法义务）规定：“澳门驻军人员除须遵守全国性的法律外，还须遵守澳门特别行政区的法律。”回归十余年来，驻军保持了案件、事故、军警民纠纷的“零纪录”，并努力融入澳门社会，为澳门居民服务，积极献血、植树，参与“公益百万行”等社会慈善事业和文体活动，树立了敬民、亲民、爱民的良好形象，建立了和谐的军民关系。澳门市民对驻军的满意率一直保持在95%以上。[9]
澳门治安警察局在2010年和2011年的“各服务单位市民满意度评估”中显示，市民表态“满意”及“普通”较多。[10]澳门司法警察局《服务承诺之市民满意度调查报告》系根据该局于2008年、2009年及2010年进行的服务承诺之市民满意度问卷调查，从结果来看，市民大致上认为该局提供的服务方便，对于整体服务感到满意。
4.2 警察和军队对不当行为负责
《驻军法》第19条（法律责任）规定：“澳门驻军人员违反全国性的法律和澳门特别行政区的法律的，依法追究法律责任。澳门驻军人员违反军队纪律的，给予纪律处分。”警察作为公务人员，也受到相应法律制度和纪律程序的约束。例如，澳门第5/2006号法律《司法警察局》规定了司法警察局的职责、在预防犯罪事宜上的职权、在调查犯罪及协助司法当局事宜上的职权、专属职权等，如果滥用权力、超越权限、侵犯居民的基本权利，必须对此承担责任。
4.3 警察和军队服从法律
《驻军法》第16条（驻军人员的义务）规定：“澳门驻军人员应当履行下列义务：（一）忠于祖国，履行职责，维护祖国的安全、荣誉和利益，维护澳门的安全；（二）遵守全国性的法律和澳门特别行政区的法律，遵守军队的纪律；（三）尊重澳门特别行政区政权机构，尊重澳门特别行政区的社会制度和生活方式；（四）爱护澳门特别行政区的公共财产和澳门居民及其他人的私有财产；（五）遵守社会公德，讲究文明礼貌。”第5/2006号法律《司法警察局》第14条还规定了司法警察局人员的“特别义务”，等等。
4.4 警察和军队因不当行为受罚
澳门司法警察局还设立了接待及投诉中心，以便市民对司法警察局的工作及其人员的行为提出意见、建议或投诉。近年来，澳门揭发不少保安部队人员涉嫌知法犯法的事件，当中最为轰动的包括2006年5月关闸江南大厦“地下钱庄”460万元巨款抢劫案，2007年揭发的以保安部队成员为主要借贷对象的贵利集团案，2009年的海关关务监督从事“沓码”及盗取赌厅5000万元巨款的案件等。[11]
此外，澳门的监狱管教人员总体上是尽职尽责的。第7/2006号法律《狱警队伍职程人员通则》第21条规定了狱警人员的纪律制度：“一、狱警队伍人员受现行的本身纪律制度约束，但不影响一般纪律制度的补充适用。二、澳门监狱狱长有权行使纪律惩戒权。”为使囚犯在获释后能重返社会，澳门监狱为囚犯特设有学校教育及职业培训，囚犯可因应个人之条件、意向及需要，向监狱有关部门提出申请。学校教育方面，监狱与教育暨青年局合办，为囚犯在狱中举办课程。职业培训方面，监狱为囚犯设有多个不同的职业培训工场，每一工场都有专业导师指导囚犯学习。犯人享有多项福利。监狱设有投诉的机制及管道，囚犯可因应个人的需要而向有关部门提出。
5.遵守国际法
5.1 根据国际法对待个人
《澳门基本法》第138条详细规定了国际协议在澳门的适用方式：“中华人民共和国缔结的国际协议，中央人民政府可根据情况和澳门特别行政区的需要，在征询澳门特别行政区政府的意见后，决定是否适用于澳门特别行政区。中华人民共和国尚未参加但已适用于澳门的国际协议仍可继续适用。中央人民政府根据情况和需要授权或协助澳门特别行政区政府作出适当安排，使其他与其有关的国际协议适用于澳门特别行政区。”目前，适用于澳门特区的多边条约包括：民航类，海关类，禁毒类，经济金融类，教育、科技、文化、体育类，资源环保类，外交、国防类，卫生类，人权类，知识产权类，国际犯罪类，劳工类，海事类，国际私法类，道路交通类，邮政电信类，建立国际组织类公约，等等。[12]《澳门基本法》第40条还规定：“《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》和国际劳工公约适用于澳门的有关规定继续有效，通过澳门特别行政区的法律予以实施。澳门居民享有的权利和自由，除依法规定外不得限制，此种限制不得与本条第一款规定抵触。”
5.2 依法处理国际关系
《澳门基本法》第136条规定：“澳门特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、科技、体育等适当领域以‘中国澳门’的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。”