第二节 旧城区改建的特别要求

根据《征收与补偿条例》第八条的规定, 由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区的改建, 属于因公共利益的需要。

一、“旧城区改建”的标准界定

关于旧城区的改建,《中华人民共和国城乡规划法》 (以下简称《城乡规划法》 ) 第三十一条第一款规定, 旧城区的改建, 应当保护历史文化遗产和传统风貌, 合理确定拆迁和建设规模, 有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。但对于何为“危房集中、基础设施落后”, 无论是《城乡规划法》, 还是《征收与补偿条例》均未作出明确界定。实践中, 围绕征收项目是否属于“旧城区改建”, 经常会产生争议和矛盾。

参照《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会关于加快推进棚户区 (危旧房)改造的通知》 (建保 〔2012〕 190号) 第二条的规定, 一般来讲, 所谓危房集中、基础设施落后的旧城区, 是指在城市规划区范围内, 简易结构房屋较多、建筑密度较大, 使用年限久, 房屋质量差, 建筑安全隐患多, 使用功能不完善, 配套设施不健全的区域。城市棚户区 (危旧房) 改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。根据前述定义, 在旧城区改建范围内, 并不是任一具体房屋均要符合前述全部特征。“危房集中、基础设施落后”并不排除在征收范围内有少数较新房屋在符合规划的前提下一并纳入征收。司法实践中, 当事人如果以其具体房屋在新旧程度、建筑结构等方面不符合危旧房标准进而认为其房屋不应纳入旧城区改建范围的主张, 一般无法得到法院的支持。

在旧城区改建的对象中有危房、旧房及一些不符合城市规划和住房安全标准的房屋, 危房本身就具有危害性, 房屋倒塌可能对居住人或其他不特定对象造成伤害, 因此政府可以出于公共利益的目的对其进行征收和改造。如果某一地段的危房数量较少, 要解决危房的危险, 可以通过危房治理来解决, 没必要通过征收来解决, 这也符合必要性原则。而旧房的概念如何定义、旧房改造是否应列入“公共利益”的内涵一直存在争议。我国房屋的设计寿命一般为50-70年, 但实际寿命平均不到30年。 “旧房”的存在并不一定会造成危害, 对其进行征收然后推倒重建可能起到规划整理城市进而提高土地利用效率、改善城市面貌的效果,但不一定就意味着满足公共利益的需要, 在旧房改建的行政行为实施之前, 应严格进行民意调查, 并积极公开政府对征收房屋所在土地的开发利用规划, 与被征收人达成合意后, 再严格按照公开的开发利用规划进行土地的使用, 真正实现公共利益的需要。

需要指出的是, 旧城区改建属于一种特殊的征收方式, 对危旧建筑集中、基础设施落后的地段进行改造, 主要目的应当是改善被征收人的居住条件和城市更新。因此, 应尊重拟征收范围内被征收人的改建意愿; 如大多数或者绝大多数被征收人同意改建方案的, 即可以认为建设项目符合公共利益的需要。

二、“旧城区改建”的特别程序要求

在旧城区改建过程中, 往往都会涉及在征收范围内进行新的开发和建设项目, 故而极有可能伴随着新的住宅项目、商业项目的产生等情况。为防止政府征收权限的滥用、避免政府在非公共利益情况下打着旧城区改建的名义实施征收,需要对因旧城区改建而实施的房屋征收设置特别的程序要求, 以最大限度地符合被征收人的改造意愿。

(一) “旧城区改建”项目应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划

根据《征收与补偿条例》第九条的规定, 依据旧城区改建实施征收的, 不仅要符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

所谓国民经济和社会发展年度计划, 一般是指中长期规划在各个年份的实施计划。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定, 市、县级国民经济和社会发展年度计划应当经市、县人民代表大会审查和批准, 这意味着“旧城区改建”应当经市、县级人民代表大会审议通过,而后方可实施房屋征收。

(二) 多数被征收人反对征收补偿方案的, 应进行听证

根据《征收与补偿条例》第十一条第二款的规定, 因旧城区改建需要征收房屋, 多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的, 市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会, 并根据听证会情况修改征收补偿方案。

听证会是行政决策中最为严格的公众参与形式。由于旧城区改建涉及特定多数人的实际财产权益, 社会影响面较大, 因此适合采用听证会这样的严格程序。听证会程序属于强制性听证, 只要多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的, 政府就必须启动听证会程序。这里的“多数”应当理解为半数以上。参加听证会的代表应当包括被征收人代表和社会各界公众代表。市、县级人民政府应当听取公众意见, 就房屋征收补偿方案等群众关心的问题进行说明。

三、因“旧城区改建”征收个人住宅进行产权调换的特别规定

《征收与补偿条例》第二十一条第三款规定, 因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的, 作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。该条是关于因旧城区改建征收个人住宅, 被征收人选择产权调换的特别规定。

对于因旧城区改建征收个人住宅的, 被征收人可以选择货币补偿, 也可以选择房屋产权调换。被征收人选择产权调换的, 可以选择在改建地段进行房屋产权调换, 也可以选择在其他地段进行产权调换。如果被征收人选择在改建地段进行产权调换, 则作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。如果被征收人选择在其他地段进行产权调换, 则没有特别的限制。

实践中, 如何对“就近地段”进行界定, 经常会发生争议。

司法实践中, 在确定“就近地段”的范围时, 一般应考虑城市规模、交通状况、产权调换房源数量和户型面积等实际因素, 由房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案征求意见过程中确定。被征收人未在改建地段或者征收补偿方案确定的就近地段选择产权调换、未能达成补偿协议的, 房屋征收部门可以结合被征收房屋套型、面积和价值, 被征收房屋与产权调换房屋匹配程度, 当地对居住困难户优先保障安置方案等具体因素, 选择确定更有利于保障被征收人居住权的产权调换房屋。

【司法判例】

贵甲、贵乙诉上海市静安区人民政府、上海市人民政府房屋行政补偿及行政复议纠纷申请再审案

[审理法院] 最高人民法院

[案 号] (2017) 最高法行申4162号

[当 事 人] 再审申请人 (一审原告、二审上诉人) 贵甲, 被申请人 (一审被告、二审被上诉人) 上海市人民政府, 一审原告、二审上诉人贵乙, 一审被告、二审被上诉人上海市静安区人民政府, 一审第三人上海市静安区住房保障和房屋管理局、浦某、黄甲、黄乙

[审理人员] 耿宝建、白雅丽、周伦军

[裁判时间] 二○一七年九月二十九日

[申请再审审理情况]

贵甲向本院申请再审, 请求撤销一、二审法院判决, 撤销静安区政府沪静府房征补 〔2015〕 37号《房屋征收补偿决定书》 (以下统称被诉补偿决定) 、撤销上海市政府沪府复征 〔2015〕 第215号《行政复议决定书》 。其申请再审的主要事实和理由为: 1. 案涉征收不属于公共利益征收; 2. 被诉补偿决定所确定的安置房源不属于就近安置; 3. 被诉补偿决定确定被征收房屋的价值不符合市场实际价值; 4. 被诉补偿决定未将被征收房屋天井、晒台、走廊、楼梯等共用部分纳入补偿范围, 属遗漏补偿内容。

本院认为: 本案的争议焦点主要包括以下三个方面, 一是被诉补偿决定确定安置房屋是否合法, 是否充分保障被征收人改建地段或者就近地段安置选择权; 二是被诉补偿决定确定被征收房屋价值是否合法; 三是被诉补偿决定是否遗漏补偿内容。

一、关于被诉补偿决定确定安置房屋是否合法, 是否充分保障被征收人改建地段或者就近地段安置选择权问题

由于公共利益属于典型的不确定法律概念, 建设项目是否符合公共利益的需要, 一方面应主要由立法判断, 即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要; 另一方面, 也要尊重绝大多数被征收人通过正当程序而形成的意思表示, 对绝大多数被征收居民同意的建设项目, 应当认为符合公共利益需要。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 (以下简称《征补条例》) 第八条第五项规定:“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要, 确需征收房屋的, 由市、县级人民政府作出房屋征收决定。” 《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》 (以下简称《上海市征补实施细则》 ) 第二十一条规定:“因旧城区改建需要征收房屋的, 房屋征收部门应当在征收决定作出后, 组织被征收人、公有房屋承租人根据征收补偿方案签订附生效条件的补偿协议。在签约期限内达到规定签约比例的, 补偿协议生效; 在签约期限内未达到规定签约比例的, 征收决定终止执行。签约比例由区 (县) 人民政府规定, 但不得低于80%。”本案系上海市旧城区改建房屋征收, 改建地段内被征收人、公有房屋承租人补偿协议签约比例超过85%, 符合上述公共利益征收规定及相应征收补偿协议签约比例要求。

因房屋征收部门与再审申请人在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议, 静安区政府有权作出补偿决定。 《征补条例》第二十一条第三款规定:“因旧城区改建征收个人住宅, 被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”《上海市征补实施细则》第二十六条第三款进一步规定: “因旧城区改建征收居住房屋的, 作出房屋征收决定的区 (县) 人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房源, 供被征收人、公有房屋承租人选择, 并按照房地产市场价结清差价。就近地段的范围, 具体由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人在征收补偿方案征求意见过程中确定。”据此, 对因旧城区改建征收的, 被征收人、公有房屋承租人有选择改建地段或者就近地段房屋安置的权利。就近地段的范围,一般应考虑城市规模、交通状况、安置房源数量和户型面积等实际因素, 由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人在征收补偿方案征求意见过程中确定。被征收人、公有房屋承租人未在改建地段或者征收补偿方案确定的就近地段选择安置、未能达成补偿安置协议的, 房屋征收部门根据房屋征收补偿法律规定, 可以结合被征收房屋套型、面积和价值, 被征收房屋与安置房屋匹配程度, 当地对居住困难户优先保障安置方案等具体因素, 选择确定更有利于保障被征收人居住权的安置房屋。本案中, 房屋征收部门根据征收补偿方案, 已经公告《静安区59街坊 (一期) 旧城区改建产权调换房屋选购办法》, 再审申请人在征收补偿方案确定的签约期内未选择就近地段安置; 在房屋征收部门已经依法公告案涉产权调换房评估报告等相关文件资料, 并经静安区政府组织行政调解后, 也未能与房屋征收部门达成补偿安置协议。因再审申请人户被征收公有承租房屋居住面积仅11. 7平方米, 核定建筑面积18. 02平方米, 难以在就近地段安置相匹配的房屋,静安区政府根据上海市有关对居住困难户优先保障和增加保障补贴的规定, 并经上海市静安区建设和交通委员会报请上海市城乡建设和交通委员会、上海市住房保障和房屋管理局作出沪建交联 〔2014〕 24 号《关于安排静安区59 街坊旧区改造项目居民安置房源的批复》, 在计算被征收房屋价格、价格补贴、套型面积补贴等补偿、补贴后, 未将再审申请人户安置于就近地段, 而选择上海市奉贤区专门房源进行安置, 更加有利于保障被征收人居住权。且该安置房源均为商品房, 安置再审申请人户两套房屋面积分别为82. 52 平方米、 104. 58 平方米, 再审申请人户虽为公有房屋承租人, 但被诉补偿决定亦明确上述房屋归“公有房屋承租人及其共同居住人共有”, 亦可依法上市交易。因此, 静安区政府将上海市奉贤区房源作为安置房源, 虽然不属于提供改建地段或者就近地段房源, 但静安区政府在征收补偿程序中已经充分保障了再审申请人就近地段房屋安置选择权, 因再审申请人在行政征收程序中未能达成补偿安置协议, 静安区政府结合被征收房屋实际状况, 选择市场价值明显高于被征收房屋价值, 更有利于保障再审申请人及其家庭成员居住权的异地房源实施安置, 符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条有关“征收个人住宅的, 还应当保障被征收人的居住条件”的规定, 也不违反《征补条例》第二条有关“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋, 应当对被征收人给予公平补偿”的规定, 依法应予支持。

二、关于被诉补偿决定确定被征收房屋价值是否合法问题

根据《上海市征补实施细则》第二十五条规定, 被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程序、建筑面积以及占地面积、土地使用权等因素, 被征收房屋和用于产权调换房屋的价值评估时点为房屋征收决定公告之日, 被征收人、公有房屋承租人或者房屋征收部门对评估结果有异议的, 应当自收到评估报告之日起10日内, 向房地产价格评估机构申请复核评估,对复核结果有异议的, 应当自收到复核结果之日起10日内, 向有关房地产估价专家委员会申请鉴定。本案中, 上海市静安区住房保障和房屋管理局 (以下简称静安区房管局) 于2013年9月11日发布《静安区59街坊 (一期) 旧城区改建项目推选评估机构实施细则》 《关于静安区59街坊 (一期) 旧城区改建项目评估机构选定办法的公告》 《关于确定静安区59街坊 (一期) 旧城区改建项目评估机构的公告》, 经公开接受评估机构报名和资格审核, 确定上海市房地产估价师事务所有限公司、上海八达国瑞房地产土地估价有限公司、上海信衡房地产估价有限公司为候选单位, 公告同时载明上述评估机构资质等级、工商营业执照注册号、资质证书编号等; 静安区房管局并于2013年9月15日发布《关于确定静安区59街坊 (一期) 旧城区改建项目评估机构的公告》 , 载明: 经公开接受评估机构报名并通过被征收人、公有房屋承租人投票选举, 按照简单多数原则确定上海市房地产估价师事务所有限公司为静安区59街坊 (一期) 旧城区改建项目评估机构。上海市房地产估价师事务所有限公司经评估, 形成房屋征收评估分户报告单并依法送达, 评估分户报告以2013年9月5日为估价时点, 确认被征收房屋的房地产市场评估单价为30672元/平方米, 该征收地块居住房屋评估均价为31600元/平方米。再审申请人在规定期限内未书面申请复核评估和鉴定。因此, 被诉补偿决定以上述被征收房屋市场评估单价、被征收地块房地产市场评估均价为基准, 确定被征收房屋补偿价值, 不违反法律规定。

三、关于被诉补偿决定是否遗漏补偿内容问题

根据《上海市征补实施细则》第二十九条第一款规定, 征收执行政府规定租金标准的公有出租居住房屋, 被征收人选择货币补偿的, 租赁关系终止, 对被征收人的补偿金额计算公式为: 评估价格×20%; 对公有房屋承租人的补偿金额计算公式为: 评估价格×80%+价格补贴, 被征收房屋属于旧式里弄房屋、简屋以及其他非成套独用居住房屋的, 按照本细则规定增加套型面积补贴。本案中, 被诉补偿决定结合被征收房屋《公房租赁凭证》记载内容, 依照《静安区59 (一期) 街坊旧城区改建单位房屋征收与补偿方案》确定的具体补偿标准, 确定被征收房屋评估价格、价格补贴、套型面积补贴等各项补偿价值, 并对天井、晒台、走廊、楼梯等不计入被征收房屋建筑面积部分, 确定按照建筑面积外的使用面积补贴8万元, 符合法律规定。

[裁判结果]

贵甲的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形, 裁定驳回贵甲的再审申请。