第六节 房屋征收中的举报与监督

任何行政行为的实施, 均离不开有效的监督。这种监督, 既包括国家权力体系内部上下级行政机关之间的监督以及特定机关所实施的专门监督, 也包括国家权力体系之外相关主体的监督。《征收与补偿条例》第六条、第七条和第二十九条对有关房屋征收补偿过程中的举报与监督问题进行了相关规定。

一、被征收人的举报

举报权是被征收人在房屋征收补偿过程中享有的一项基本权利。 《征收与补偿条例》第七条第一款规定, 任何组织和个人对违反本条例规定的行为, 都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。

根据上述规定, 有权进行举报的主体是任何组织和个人, 既包括被征收人,也包括与征收相关的利害关系人, 如被征收人的亲属, 被征收人的抵押权人、被征收人的债权人, 还包括与征收活动没有利害关系的组织和个人。举报的接收人包括作出征收决定的市、县级人民政府及其房屋征收部门和财政、国土资源等其他有关部门以及审计、监察机关。举报接收人在收到举报后应及时核实处理, 同时应当对举报事项、与举报人相关的信息等予以保密。

就举报的内容来讲, 既包括人民政府、人民政府工作部门及其工作人员的行为, 如违反规定作出房屋征收决定, 违反规定给予补偿, 政府工作人员不履行职责、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用等, 也包括参与房屋征收与补偿活动的其他有关组织及其工作人员的行为,如采取非法方式迫使被征收人搬迁、出具虚假或者有重大差错的评估报告等, 还包括被征收人的行为, 如在房屋征收范围确定后在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为等。

关于举报, 实践中主要有两个容易产生矛盾的问题:

1. 被征收人向上级人民政府举报并要求上级人民政府履行对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督职责, 对于上级人民政府的处理结果, 被征收人是否可以直接起诉上级人民政府。

征收实践中, 有些被征收人因对征收补偿标准不满, 经常会选择向上级人民政府进行举报, 要求上级人民政府按照《征收与补偿条例》的规定, 对下级人民政府的征收补偿工作进行监督, 责令其改正相关行为。一旦上级人民政府的处理结果没有达到举报人的要求, 或者没有及时作出处理, 部分举报人进而会选择起诉上级人民政府, 要求其履行相关法定职责。

对于此种情况下, 法院是否应当受理举报人所提出的起诉, 司法实践中曾有不同的认识和做法。但2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》对此问题作出了统一规定。该《解释》第一条规定, 上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为, 不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此, 被征收人向上级人民政府举报并要求上级人民政府履行对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督职责, 对于上级人民政府的处理结果, 被征收人不能直接起诉上级人民政府。

2. 举报者向相关行政机关举报后, 有权处理的机关对举报作出处理或者未作出处理的, 举报者是否可以提起行政诉讼。

对此, 根据《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》第十二条的规定, 为维护自身合法权益向行政机关投诉, 具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的, 该投诉人具有原告主体资格, 有权对行政机关的行为提起行政诉讼。因此, 在房屋征收补偿过程中, 如果是为了维护自身合法权益而向行政机关举报的, 则有权对处理结果提起行政诉讼。如被征收人为维护自己的权益, 向评估机构的主管机关举报评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告, 此种情况下, 被征收人对于评估机构主管机关的处理结果如果不服, 有权提起行政复议或行政诉讼。如果举报人仅仅是以公民身份, 行使宪法、法律赋予的检举控告权利, 举报相关违法行为, 并非为了自身利益举报的, 与行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为没有利害关系,不具有申请行政复议或提起诉讼的资格。

二、房屋征收补偿过程中的监督

《征收与补偿条例》规定了四种不同形式的监督。

(一) 房屋征收部门对征收实施单位的监督

《征收与补偿条例》第五条第二款规定, 房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督, 并对其行为后果承担法律责任。对于该种监督, 本书已在之前的章节进行了分析, 此不赘述。

(二) 上级政府对下级政府的监督

《征收与补偿条例》第六条第一款规定, 上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。此种监督属于行政机关内部的层级监督, 其监督形式既包括主动进行的检查、考核和个案监督, 也包括依照《征收与补偿条例》第七条规定对单位或者个人的举报进行核实、处理, 还包括对被征收人依照《征收与补偿条例》第十四条、第二十六条第三款规定提起的行政复议案件依法进行的处理。

上级人民政府发现市、县级人民政府的房屋征收与补偿行为违反《征收与补偿条例》规定的, 可以依照《征收与补偿条例》第三十条的规定, 对有关工作人员责令改正、通报批评、依法给予行政处分, 造成损失的, 依法承担赔偿责任; 必要时, 也可以直接改变或者撤销市、县级人民政府作出的不适当的征收决定或者补偿决定。对于依照《征收与补偿条例》第十四条、第二十六条第三款规定提起的行政复议案件, 复议机关应当依照《中华人民共和国行政复议法》等法律、行政法规的规定予以处理。

(三) 监察监督

《征收与补偿条例》第七条第二款规定, 监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监督。监察机关对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监督, 既是监察机关的一项重要职权, 也是一项重要职责。监察机关对房屋征收与补偿工作实施监察, 应当符合《中华人民共和国监察法》等法律、行政法规规定的权限和程序。监察机关依法行使职权, 不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

(四) 审计监督

《征收与补偿条例》第二十九条第二款规定, 审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督, 并公布审计结果。根据《中华人民共和国审计法》的相关规定, 国家实行审计监督制度。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支, 国有的金融机构和企业事业组织的财务收支, 以及其他依照该法规定应当接受审计的财政收支、财务收支, 依照该法规定接受审计监督。审计机关对前述财政收支或者财务收支的真实、合法和效益, 依法进行审计监督。

审计机关进行审计时, 有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统, 以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产, 被审计单位不得拒绝。审计机关进行审计时, 有权就审计事项的相关问题向有关单位和个人进行调查, 并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作, 如实向审计机关反映情况, 提供有关证明材料。

审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为, 有权予以制止; 制止无效的, 经县级以上人民政府审计机关负责人批准, 通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项, 已经拨付的, 暂停使用。

审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。审计机关通报或者公布审计结果, 应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密, 遵守国务院的有关规定。

【司法判例】

石某、种某、杨某诉江苏省人民政府、江苏省宿迁市人民政府不履行法定职责及行政复议纠纷申请再审案

[审理法院] 最高人民法院

[案 号] (2017) 最高法行申143号

[当 事 人] 再审申请人 (一审原告、二审上诉人) 石某, 被申请人 (一审被告、二审被上诉人) 江苏省人民政府、江苏省宿迁市人民政府, 一审原告、二审上诉人种某、杨某

[审理人员] 耿宝建、白雅丽、王展飞

[裁判时间] 二○一七年三月二十八日

[一、二审法院查明的事实及裁判结果]

一、二审法院审理查明: 石某、种某、杨某 (以下简称石某等) 的房屋位于江苏省泗洪青阳镇三里社区居委会旗杆小区。 2013年12月30日, 江苏省泗洪县人民政府 (以下简称泗洪县政府) 作出洪房征字 [2013] 20号房屋征收决定,石某等不服提起诉讼后, 江苏省宿迁市中级人民法院于2014年12月1日作出(2014) 宿中行初字第0013号行政判决, 确认该征收决定违法。石某等于2014年12月22日向宿迁市政府邮寄《对泗洪县人民政府违法征收房屋行为的查处申请书》 (以下简称《查处申请书》 ), 要求宿迁市政府依法责令泗洪县政府立即改正 (停止) 违法征收行为并通报批评, 对违法征收直接责任人和其他责任人依法予以处分。宿迁市政府于2014年12月25日将该《查处申请书》批转至泗洪县政府处理, 泗洪县政府次日收到相关转办材料后即进行办理。之后, 石某等认为宿迁市政府未履行法定职责, 向江苏省政府申请行政复议, 江苏省政府于2015年6月16日作出 (2015) 苏行复第45号《行政复议决定书》, 驳回石某等行政复议申请。石某等不服提起行政诉讼, 请求撤销江苏省政府行政复议决定,责令宿迁市政府履行对泗洪县政府及其工作人员违法征收房屋行为进行查处的法定职责。

江苏省宿迁市中级人民法院一审裁定认为: 本案石某等要求宿迁市政府履行对泗洪县政府及其工作人员违法征收房屋行为进行查处职责, 并非基于宿迁市政府对外行使行政管理职权过程中产生, 而是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》) 第七条、第三十条的规定承担的上下级行政机关之间的内部监督管理职责, 该行政机关内部监督行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此, 裁定驳回石某等的起诉。

江苏省高级人民法院二审裁定认为: 根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》) 第十三条第三项、 《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》[1] 第一条第二款第六项规定, 本案石某等要求宿迁市政府履行对泗洪县政府及其工作人员违法征收房屋行为的查处职责, 宿迁市政府该查处系上级行政机关基于行政隶属关系, 对下级行政机关行政执法行为或不作为进行的内部监督, 其既不属于行政诉讼的受案范围, 也不属于行政复议的受理范围。因此, 裁定驳回上诉, 维持一审裁定。

[申请再审审理情况]

石某向本院申请再审, 请求撤销江苏省高级人民法院裁定并发回重审。其申请再审的事实和理由为: 根据《征补条例》第七条、第三十条规定, 再审申请人有权要求宿迁市政府对泗洪县政府下设机构及其工作人员的违法征收行为进行立案查处, 再审申请人认为宿迁市政府不依法履行相关法定职责, 有权提起行政诉讼。

本院认为: 人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照《行政诉讼法》的规定进行。根据《征补条例》第六条第一款、第七条、第三十条规定,上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作监督, 任何组织和个人对发现的相关违法行为, 有权向有关人民政府举报, 有关人民政府也有权对相关违法责任人员作出处理。但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成, 上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的, 一般并不直接设定当事人新的权利义务, 当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下, 当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责, 不具有权利保护的必要性和实效性, 也不利于纠纷的及时解决, 且易于形成诉累。本案宿迁市政府收到石某等《查处申请书》后批转由泗洪县政府处理,该处理行为既不属于人民法院司法监督范畴, 也不属于行政复议机关监督范畴。因此, 一审裁定驳回石某等的起诉, 二审裁定驳回其上诉, 并无不当。再审申请人石某如认为宿迁市政府该履职行为违法, 应循其他法定渠道解决。

[裁判结果]

石某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形, 裁定驳回石某的再审申请。