第二节 现状综述
一、国外的理论研究与实践动态
（一）理论研究进展
在国外的理论研究中，公共服务一直是广泛关注的议题。公共物品理论基于经济学的研究路径，通过解释公共物品的概念和特性来推演“公共服务”的概念，提出可依据公共服务的属性选择恰当的生产供给方式。民主公民权理论基于政治学的理论视野，指出保障和实现公民权利，需要政府向全社会提供公共服务，这是政府责任性和政治合法性的基础。随着联合国教科文组织1982年“世界文化政策大会”的召开，国际社会开始把广义的文化问题纳入经济、政治和社会发展战略，“文化权利”问题日益引起发达国家的关注和重视。与此同时，西方学术界出现的公共选择理论、新公共管理、新公共服务、治理理论等秉持管理主义或宪政主义的价值观，为西方国家公共文化的发展与变革提供了理论指导。
公共文化服务作为公共服务的一种特殊范畴，国外的研究主要从公民的文化权利、政府的文化行政职能和公共文化的共同治理等方面展开。文化权利作为公民权范畴的观念受到了普遍认同，主张将其作为文化体制设计、政策制定和模式选择的核心理念，强调政府应承担其发展公益文化事业的责任，而公共文化事业的公共特性决定了公共财政对文化事业的支持。多元治理成为公共文化管理的普遍模式，强调引导并依靠社会力量，实现公共文化服务适度的社会化与市场化。随着文化平等、文化民主等概念的兴起，西方国家对于加大文化艺术的扶持力度，以及支持艺术创作与文化参与机制等方面的研究已经蔚然成形。
（二）实践发展动态
在实践上，20世纪80年代以来，西方国家公共行政和公共服务改革中出现的新潮流波及文化领域，从文物遗址、博物馆、档案馆等国家文化遗产到歌剧、芭蕾舞、戏剧等民族艺术遗产，乃至公共广播电视等公共文化传播媒体和国家艺术文化中心等公共文化空间，都不同程度地卷入其中。西方各国结合文化在公共生活空间及国际竞争格局中重要性日益突显的现实，从机构设置、机制创新、政策调整等方面程度不同地对其文化管理体制进行了全面改革。(6)各国由于具有不同的历史和国情，其在政治制度和公共管理哲学上也存在差异，由此形成了不同的公共服务制度与模式，比较成熟的模式大致有三种：
一是以法国和日本等为代表的“中央集权”或“政府主导”模式。这种模式下，各级政府的文化行政部门负责全社会公共文化事业发展，并为公益性文艺社团、非营利文化机构提供财政资助。这一模式的基本特征在于集权、分权、放权的交叉和并存，具体表现：其一，中央集权与地方分权相结合，能充分调动地方办文化的积极性，增加对地方文化单位和文化活动的资助；其二，国家干预与市场调节相结合，可依据不同文化行业或部门的性质和职能，合理选择资源配置方式，实现各类文化活动的有序发展；其三，集权、分权、放权并用，可根据具体情况合理选择相应的管理方式，使文化事务管理遵循文化活动规律从而便捷高效。
二是以美国、加拿大为代表的“市场分散”或“民间主导”模式。这种模式下，政府并不直接介入文化事业发展，而主要通过政策法规、项目资助等方式实现对民间文化团体和机构的引导、协调和规制。公共文化服务的提供主要由大量的非政府组织或非营利机构承担。以社会为主导，政府间接引导是这一模式的主要特征，体现：其一，政府在文化发展中主要发挥制度供给和政策协调的作用，文化单位依赖市场实现自由竞争，能有效形成多层次的文化格局，满足公众多样化的文化需要；其二，依靠众多民间文化机构来承担公共文化产品的生产供给任务，实现公共文化产品最终责任人和生产供给者的分离，有效提高文化资源配置和公共产品供给效率；其三，政府主要依靠法律制度而非行政手段来规范文化市场，主要通过经济性优惠政策而非行政拨款来扶持公益性文化单位的发展，有助于社会文化稳定有序发展。(7)
三是以英国、澳大利亚等为代表的“分权化”模式。政府以“一臂之距”(8)与民间“建立伙伴关系”，进行文化资源的分配、文化事务的管理和文化服务的提供。这种模式强调官方和民间合作共建公共文化事业，其特点体现为(9)：一是横向上的集中管理。在“一臂之距”原则之下，国家文化艺术事业由中央一级文化主管部门来统一规划和协调，通过制定和贯彻国家文化政策，实现全国文化建设的协调发展。二是纵向上的分权管理。政府在纵向上加强对文化领域的分权管理，将政府文化管理权限分散给非政府公共文化管理机构，并将国家一些文化管理权限下放给地方政府，有效调动了各方力量参与文化管理和运行的动力。三是间接管理，即政府文化部门对文化建设、发展和管理只进行宏观政策指导和财政拨款引导，并不直接干预具体的文化事务，以保证文化机构的组织活力。
发达国家的公共文化发展模式确各有其特点，但共同之处也清晰可见——建基于政府—市场—社会“三分法”框架之上，定位在形成国家和社会共同价值观的战略思维下，强调实现公民文化权利的价值指引，采取适度分权化的运作模式，建立民主化的“共同治理”结构。值得注意的是，当代中国的文化建设是在市场经济体制已基本确立的背景下进行的，文化领域已初步形成了“二元分流”格局，这在一定程度上为借鉴西方国家文化发展的经验提供了制度空间。
在全球范围，新兴工业化国家也格外重视国家文化发展，在实践中形成了一些有益经验。南美的巴西、阿根廷都把文化遗产保护和公共文化服务提供作为民主政府的职责，通过政府出资和企业赞助，保障低收入居民都能够享受到低价或免费的基本文化服务。亚洲的韩国、新加坡也很重视国家文化发展，注重发挥政府的主导作用，利用政府掌握的权力和资源，对文化发展进行积极的引导和调控。强调政府在文化发展中的主导地位，并不是政府要管办包揽，而是侧重政府对文化发展的宏观管理。通过政府的必要引导和有力调控，一方面，防范消极、腐朽的外来文化的影响，保护本国文化传统的核心价值和代际传承，增强国民的文化认同感和国家的文化整合力；另一方面，通过计划协调和财政资助，重点培育影视、动漫、音像、传媒等产业，为其进军海外市场创造机会，以增强文化产业的国际竞争力。需要指出的是，发展中国家在政府文化行政模式、政府与市场的协调互动、文化产业的引导支持等方面的政策实践，对我国文化建设具有若干理念和实践上的启示。
二、国内的研究进展与实践动态
（一）理论研究进展
中国政府对文化建设的战略定位和政策规划，引发了学术界的普遍关注，相关学术会议相继召开，总结各地公共文化服务体系建设构想和实践的论文集或蓝皮书先后推出：《中国公共文化服务体系建设论丛》（2005年）是国内第一本有关公共文化服务体系建设方面的论文集；《公共文化服务体系研究》（2006）是系统探讨公共文化服务体系的专著；文化蓝皮书《中国公共文化服务发展报告》也于2007年问世。随着公共文化服务论题研究的深化，理论性、规范性的研究成果相继出现：《国家公共文化服务体系论》（王列生、郭全中、肖庆，2009）对公共文化服务体系进行了全景描绘和深度阐释，构建了完整的公共文化服务“知识谱系”，涵盖了公共文化服务的基本原则、权益保障、利益配置及项目设置、制度保障和运营系统等诸多方面。《文化制度创新论稿》（王列生，2011）指涉“文化创新”之作为学理性命题和政策性取向的诉求，论证了文化体制改革的路线图，即宏观制度设计先于政策工具选择，抑或宏观的制度体系决定具体的功能配置，这样就可以将学理性、合理性、法理性等客观性要素融入文化制度创新的过程，从而使功能配置中条件给定的秩序和流程更容易获得保障。《公共文化行政学》（凌金铸，2012）沿袭公共行政学的理论框架，以新中国文化行政转型为线索，系统阐述了文化行政职能、体制、运行、效率和发展等一系列公共文化行政的基本问题，深入论述了我国文化行政产生的原因、过程和发展趋势。《文化管理学导论》（刘吉发等，2013）着眼于文化管理的要素和层次，系统论述了文化管理的主体、客体、模式，文化管理的领域、内容及形式，初步形成文化管理的知识体系。同时，注重对中国公共文化实践的观照，阐释了文化体制改革、公共文化服务体系等关键议题。《中国公共文化政策实验基地观察报告（2014）》（王亚南，2014）围绕“文化政策”这一重大问题，对我国公共文化政策及其实践发展进行了多面向、全景式分析、评估和展望。在宏观的文化政策和理论层面，该报告梳理了我国公共文化政策的发展进程，评估了近年我国公共文化政策的实施效果；结合文化单位的具体实践，对公共文化机构健康发展的政策诉求进行了检视和阐述。在微观实验基地和案例层面，立足于54家“国家公共文化政策研究实验基地”的观察数据，考察了我国基层文化单位——“三馆一站”、剧团、非遗保护机构改革发展的微观进程，分析并总结了它们在体制机制改革、管理运作创新、服务模式创新、组织效能提升等方面的典型实践和成功经验。
与此同时，以“公共文化服务”为主题的论文呈几何级数增长，主要围绕公共文化服务的概念、特征、意义、提供主体、供给机制等，以及公共文化服务体系的设施条件、软件配置、管理体制、运行机制、构建模式、绩效评估等方面展开。在公共文化服务提供上，基于公共物品的非竞争性、非排他性和效用的不可分割性等特征，研究者大都强调政府应发挥主导作用；同时也提出应根据物品或服务的属性适当引入市场机制，发挥社会力量和公民个体的作用。研究者认为，对公益性文化产品和服务，包括图书馆、文化馆、博物馆等，政府不宜垄断供给，而应当向社会、个人提供参与的机会；应采取政府与社会共同参与、国家保证基础和重点、社会力量参与兴办的多元主体形式。在公共文化服务的供给模式上，研究者基于国内外实践，总结提出了权威型供给、自主型供给、市场型供给、混合型供给等多种方式。文化设施与文化资源是公共文化生活的物质载体和基本依托，需要国家财政资源予以支持。中国现行的财政体制总体上是一种建设型体制，需要逐步向服务型体制转变。公共文化服务是在特定的制度环境中运行的，其中最为关键的就是文化体制。作为文化领域各种制度规则链接构成的体系，文化体制应当与基础制度改革相适应。从制度变迁的视角考察我国文化体制改革，应重点观照意识形态安全、既得利益格局、资源配置效率三个问题。我国文化体制改革，应当以维护国家文化主权、保障公民文化发展权为核心，调适政府、市场、文化单位三者之间的关系；通过政府调控、市场调节、单位改革的“三角协调模式”，实现在各种力量的“相对均衡”中促进文化资源优化配置，建立合理的资源配置方式和激励约束机制，(10)创造有利于公共文化健康、持续发展的制度平台。
推动城乡一体化发展，建立覆盖全社会的公共文化服务体系，重点在基层，难点在农村。受资源禀赋、经济水平、制度安排、人文生态、需求偏好等诸多因素影响，我国农村公共文化事业发展明显滞后，形成了对文化需求满足、新型农民培养、新农村建设的深刻制约，一定程度上造成了农民文化权益的式微，农村文化生态的失序，农村社会认同的衰退。随着公共文化建设的推进，有关乡村文化建设的论著时有出版，代表性的有《新农村文化建设与管理》（方亮，2010）、《中国现代化与乡村文化建构》（周军，2012）、《农村公共文化信息服务研究》（陈瑛，2013）等；与此同时，相关的调查研究和样本研究逐步展开，代表性成果有《当代中国农民文化生活调查》（吴理财，2011）、《现代公共文化服务体系：理论与浙江实践》（阮可，2014）、《互动与整合：甘南藏区农村公共文化服务发展研究》（李少惠，2014）、《公共性的消解与重建》（吴理财，2014）等。其中，《公共性的消解与重建》借鉴结构功能主义等研究范式，以我国中西部省份的实地调查数据为基础，对当代中国农村文化变迁和文化建设问题展开多维分析，主题涉及农村社区认同和社区文化、农村公共文化生活、农民的伦理道德和价值理念、农村宗教发展、农村公共文化服务等方面。在实地调查和现实材料的分析中，提出了公共性消解与重建的重大命题，为农村文化建设做了深度解读和前瞻分析。
探讨基层公共文化建设的意义与目标、内容与方式、设施与资源、体制与机制、模式与路径，是公共文化理论与实践推进的重要题域。近年来，相关主题的学术论文大量出现，基于实地调查的研究也逐步展开。(11)对公共文化建设的意义和目标，相关研究从和谐社会构建，文化需求响应、文化权益保障，公共文化空间营造、基层文化认同，主流意识形态的维护、民间民俗文化整合等方面展开了论述。在公共文化建设的内容上，涉及文化娱乐、文化科普、乡风文明、农村信仰等方面；在公共文化建设的形式上，强调提升图书馆、文化馆（站）、博物馆、科技馆等机构的服务功能，主张发展文化大院、农家书屋、自乐班、“文化下乡”、文化辅导、流动服务等载体和形式。在设施建设和资源配置方面，主张文化服务网络的建设，特别是要注重对文化站、农家书屋、文化大院、图书室、文化广场等公共空间的设施配置；文化资源配置应打破“各自为政”的封闭格局，文化机构、村舍单位、文化社团、农民应实现文化资源的整合配置和共建共享。在公共文化建设模式方面，有研究者以国家经济体制转型和社会基础结构转变为线索，将文化发展的模式界定为从“计划控制模式→过渡转型模式→公共发展模式”的动态演进(12)；另有研究认为，公共文化建设，经历了从“意识形态灌输模式”到“部门供给模式”的嬗变，应走向“多元参与合作模式”，以确立多元主体间规范的分工与合作体系。(13)公共文化建设，需要发挥政府的主导作用、公民的主体地位，需要社会力量的积极参与、市场机制的适度介入，逐渐形成公共文化建设的治理格局。在此过程中，促进基层文化行政模式转型，推动利益诉愿机制、需求表达机制、政策回应机制、公民参与机制、供给保障机制、绩效管理机制等创新(14)，在统筹城乡的基础上采取多元方式提供公共文化服务(15)，关乎公共文化建设是否能达到满足公民文化权益、优化社会文化生态、促进农村文化认同的目标。
（二）实践发展动态
在国家层面上，我国文化事业发展的政策实践，是与特定时期的体制环境和中心任务相关的，总体上经历了从“指令型”向“引导型”的转变，并呈现出向“治理型”演化的态势。
中华人民共和国成立后，为了巩固新生的国家政权，执政党和政府通过各种途径、采取各种方式实现对社会的有效整合。这一时期，文化主要是作为“政治”的文化而存在的，强调文化的意识形态特征和政治整合功能。受意识形态导向和计划体制的影响，我国文化事业的发展表现为一种自上而下的管控模式，即政府投资、政府运营、政府控制。(16)从中央→地方→基层，建立了层层节制的组织体系，形成了垂直领导的管理格局，最终形成了“全能型”的体制。政府包办一切社会文化活动，政府通过指令性计划和行政手段对文化发展实行全面而直接的控制，完全排斥文化市场和社会力量的参与。这种集权型体制模式，能够有效动员和整合各种社会资源，有助于在短期内培育出文艺精品；但片面强调文化的意识形态属性，限制了公益性文化事业的发展。而文化行政部门所拥有的统揽一切的权力和全能型的文化职能，侵蚀了国有文化单位的独立性和自主权，限制了民间文化社团成长的制度空间。
改革开放以来，计划经济体制向市场经济体制的全面转型，使我国文化系统、文化单位赖以存在的社会基础制度环境发生了质的变化，原来确定无疑的“合法性”逐渐变得模糊起来，计划体制下文化单位赖以存在的“文化事业社会公益性”价值面临着市场体制下“二分法”的解构，要求文化行业按照行业特点、任务性质等关键因素，重新划分竞争性领域和非竞争性领域。中共十六大关于文化的“二分法”，明确了文化事业和文化产业应该“两轮驱动”、共同发展。从文化市场到文化产业，再到文化事业与文化产业“比翼齐飞”，集中反映了我国文化建设在体制变迁中持续推进。在此背景下，传统的全能型文化体制模式被打破，新的引导型文化发展模式在逐渐形成中。政府需要从“无所不为”转变为“有所为、有所不为”。经营性文化产业领域主要依靠市场机制来配置资源，实现对市场供求的调节和文化生产力的布局，政府只是履行市场监管和宏观调控的职能。(17)公益性文化事业领域，政府在体制上实现“掌舵”与“划桨”、“提供”与“生产”的适度分离，政府主要承担发展规划、政策扶持、业务监督等责任，以促进公共文化资源的均衡配置和公共文化建设的可持续发展。
引导型文化发展模式，注重发挥文化市场主体（文化企业）和公益性文化事业单位（“三馆一站”等）的微观主体作用，较为充分地发挥了政府和市场的作用。但健全的公共文化发展模式，仅仅依靠政府和市场是不够的，还需要适当发挥政府和市场之外的公民社会组织（或称非政府组织）的作用(18)，它们对促进文化行政模式完善的意义不亚于市场对推动文化行政模式转型的意义。(19)公共文化发展是一种典型的公共性问题，其终极目标是实现社会公共利益最大化。在此过程中，现代社会的三维要素——政府、市场、公民社会处于彼此依赖、互动合作的“治理网络”中。这个治理网络中，文化行政部门、公益性文化事业单位、文化企业、民间文化社团和公民个人等多元主体结成互助合作、协同创新的关系，形成文化管理主体间的结构生态(20)，并将建构起多元参与、协同治理的运作机制。这种“治理型”文化发展模式，代表着我国文化发展模式变革的基本方向。
在地方层面，在国家宏观政策的推动下，各地积极推进公共文化建设，深圳、上海等地已初步形成了设施完善、结构合理、内容丰富、覆盖广泛的公共文化服务体系。2003年，深圳市提出建设“图书馆之城”的文化发展目标，并逐渐将“文化立市”提升并拓展到“文化强市”。(21)深圳正从昔日的“文化沙漠”变为“文化绿洲”，被称为“图书馆之城”“钢琴之城”“设计之都”和“动漫基地”。(22)深圳文化事业、文化产业的发展，甚至在全国文化建设中发挥了“试验田”的作用，领跑全国。上海市自2006年提出“构筑社区15分钟公共文化圈”以来，基层社区公共文化活动中心和社区信息苑的布局渐趋合理、功能不断优化，使居民享受到了便利的一站式文化服务。(23)重庆、河北霸州等地的公共文化建设也颇有特色，为周边地区公共文化建设起到了示范带动作用。此间，各地因地制宜、探索形成了多种创新性建设模式。江苏吴江市（2012年9月1日，设立苏州市吴江区）于2003年首创“区域文化联动”机制，有效地整合区域文化资源，建立了区域文化共建、共创、交流、互动、互惠的格局，推动了区域文化互动、城乡文化一体发展。河北邯郸在农村公共文化建设中，以开展体系化的群众文化活动——“欢乐农村”为载体，充分尊重群众的主体地位，形成了自下而上、层层发动的村、乡、县、市四级联动文化建设新机制，实现了区域内各种文化资源向农村基层倾斜，探索出一条“政府主导、市场运作、社会支持、群众参与”的文化发展新路子。宁波市鄞州区以实现“人人享受文化”为目标，推动实施了“天天演”文化惠民工程，积极探索政府与市场的联动，走出了一条公共文化服务外包的创新之路。各地公共文化建设的实践经验和创新模式，需要进行资料积累、案例采集和理论总结。