第二章　核心概念与基础理论

第一节　概念界定

科学研究源于概念的界定。公共文化是以公共性为特质的文化形态，是以文化概念为起点，解读公共文化的内涵，明确公共文化是物质形态与价值规范的统一体。公共文化服务是“公共文化”与“公共服务”的复合，既具有公共服务的本质属性，又蕴涵公共文化的精神特质。公共文化建设是公共文化发展的依托，应该在物质载体、制度平台、价值理念等层面全面推进。公共文化治理注重文化建设的现代化，是多重面向的活动和过程，涉及治理主体、内容、方式及它们的耦合，应确立“核心价值引领”“公共需求导向”“文化秩序建构”的功能目标。

一、文化与公共文化

（一）“公共性”的意涵

从语义上来理解“公共”，“公共”一词的含义有两个来源：一是希腊语中表达“成熟（maturity）”的意思，强调的是一个人超越自我利益、能理解他人的正当诉求⁽¹⁾；二是希腊语中表示“共同”和“关心”的意思，暗含了相互关系的重要性。⁽²⁾如果将“公共”一词所表达的两个含义合起来理解的话，意味着在群体和社会中，一个人不仅能与他人合作共事，而且能够为他人着想。可见，从“公共”本身的古典意涵来说，它明显强调和突出的是一种与从“私人”出发的自利的人性特征相对立的意义。

从“公共”概念的内涵出发，派生出了“公共性”概念。西方理论界对“公共性”有不同视角的描述。在公共哲学视野中，公共性的本质是“一种体现共同体生存价值的先验的普遍权利”。在市民社会的视野中，公共性的核心是促进公共利益的正当性，维护程序正义，以保障民众参与机会的合理性。哈贝马斯所提出的公共领域，是一个建立在公私二元对立基础之上的概念。他认为，公共领域是在近代出现了成熟的私人领域的基础之上逐渐产生的，由此才出现了真正的公共性。⁽³⁾这种公共性是以人的交往行动为工具，强调针对共同事务的协商对话。尼古拉斯·亨利从机构、利益、和介入性三个维度对公共性做出分析，并从三个递进的层面——制度、规范和组织来定义“公共性”。公共性的制度定义表现为各类公共机构；规范定义专注于那些影响公共利益的现实制度安排；组织定义则主要是为了实现公共参与，也就是说，公共利益若能被共享，必须要有相应的组织空间来保障。⁽⁴⁾

“公共性”是一个内容丰富、含义复杂的现代性概念。对“公共性”内涵的解读，通常受学术立场、理论视野的影响而难以达成共识。就存在样式而言，公共性是一个空间与时间融合在一起的概念，一个社会的公共性通常都烙有这个社会历史的印记，它在不同时空范围内体现的内容、形式都由其相应的文化范式和制度体系所决定。就此而言，公共性在本质上是具有文化特质的。在公共管理的话语逻辑下，公共性是与公共权力、公共利益、公共服务相联系的，突出强调它所具有的共有而非私有、公益而非私利、共享而非排他的特征。

（二）“文化”：定义概略

文化是一个纷纭复杂的概念，可谓见仁见智。英国人类学家E·B·泰勒（E. B. Tylor）1871年在《原始文化》一书中，将文化表述为由“知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗，以及由作为社会成员的人所获得的任何其他能力和习惯”。⁽⁵⁾英国人类学家阿尔弗雷德·拉德克利夫-布朗（Alfred Radcliffe-Brown）从结构功能主义视角，将文化定义为“一定的社会群体或社会阶级与他人的接触交往中习得的思想、感觉和活动的方式”。美国文化人类学家克罗伯（A. L. Kroeber）与克拉克洪（C. Kluekhohn）在《文化：关于概念和定义的检讨》一书中，对文化做出综合定义，即“文化存在于各种内隐的和外显的模式之中，借助符号的运用得以学习与传播……文化的基本要素是传统（通过历史衍生和由选择得到的）思想观念和价值，其中尤以价值观最为重要”。⁽⁶⁾

文化是一个内涵深邃、外延宽广的范畴，迄今还没有形成一个简明准确且普遍认同的定义。我国学者司马云杰在《文化社会学》一书中将文化定义为“人类创造的不同形态的特质所构成的复合体”。⁽⁷⁾任何文化都不可能离开一定的形式与形态，因为文化创造从本质上说是人类对外部世界各种事物存在的一种价值思维肯定，这种肯定，既是价值的、功能的，又是形式、形态、法则、秩序的。⁽⁸⁾对文化概念的理解应当着重于这样一个事实——文化附着于习得制度和支持这些制度的价值，文化具有规范性内涵。文化本质上是一套内在的观念和规则系统，它依靠制度体系和物化载体得到巩固。制度经济学将文化定义为共享的价值和一套规则系统。

文化是人类文明的重要构成，形成社会生活的基本样貌。在三元结构理论视野下，文化有着多样性的存在形式：一种是作为“政治”的文化，主要以意识形态的属性存在，被赋予政治意义；一种是作为“经济”的文化，主要以文化产业的属性存在，具有经济价值；一种是作为“文化”的文化，主要是作为公共精神的属性存在，具有公共性和服务性。这三种文化存在形态在理论上的表达，与“文化领导权⁽⁹⁾”“文化生产力”和“文化权利”等话语逻辑相关联。

（三）“公共文化”的含义

文化是人类精神的集体表达，它本质上具有“社会交往意义上的公共性”。公共文化是在文化内核基础上形成的一个概念，旨在突出这种文化形式的公共性特征，即公有性而非私有性、共享性而非排他性、平等性而非差异性。在某种程度上，公共文化蕴涵着对公民权利、公共利益等价值准则的尊重，强调公共文化在建构公共空间、公共领域中的独特作用。

基于对公共政策话语的现象学解读，我国学术界对公共文化的概念内涵缺乏系统性、深层次的解读，为数不多的理解也多局限于公共文化所依托之文化场馆、文化设施及群众文化活动等显在的公共性特征，而忽视或漠视公共文化内涵的群体意识、公共观念、共享价值观念体系等内隐的公共性特征。譬如，有学者侧重于从文化产品供给的组织系统和配置机制来界定公共文化，突出其公益性事业特征，强调政府及公共部门的供给责任。⁽¹⁰⁾有的学者侧重于从公共物品的属性来定义公共文化，强调政府在公共文化领域的基本责任。⁽¹¹⁾诸如此类的定义，虽然在一定程度上揭示了公共文化的某些公共性特征，但总体上仍停留在器物层面来探讨公共文化的“公共性”，未能触及公共文化的内在价值属性。事实上，公共文化作为人类的创造物，它内在地依赖于规范式和理想化的交往结构，依赖于对公众基本文化权利的承认和确定。

文化作为人类的创造物，是物质形式、社会规范和精神观念的总和。公共文化以价值思考、规范秩序和文化活动为基本内容，包含着信仰、规范和实体三个基本界面。⁽¹²⁾不论是在传统社会，还是现代社会，公共文化的这三个层面都是存在的，它们由内到外、相互交织，形成一个文化集合体。公共文化既具有公共产品的一般特性所体现出的物质形态，同时也具有文化内核所蕴藏的伦理规范和价值诉求。准确界定公共文化的概念，应当注意到它有着丰富的内容结构，包括物质层面、制度层面和观念层面。物质层面是指公共文化的有形载体和物化形式，如公共文化设施、文化场馆、文化产品等；制度层面是指公共文化的制度体系，如国家文化体制、文化系统、文化机构等；观念层面是指公共文化意识形态和公共文化精神导向，包括理想信念、价值取向、公共意志等。

在这个文化体系中，主导文化、大众文化、精英文化是公共文化的一种特殊形态，是相对于私性文化而言的，蕴涵着公共性特质。它强调文化的公有性而非私有性、共享性而非排他性、平等性而非差异性。公共文化，是以实现国家文化认同和公民文化权益为目的，以公共图书馆、群众艺术馆、文化馆、文化站、文化大院、农家书屋等文化设施（空间）为载体，以图书、报刊、广播、电影、网络和民族民间文化资源、非物质文化遗产为依托，以文化传播、文化娱乐、文化教育、文化传承为内容，以丰富多彩的群众性文化活动为形式的文化形式。

二、公共服务与公共文化服务

（一）服务的内涵

随着服务经济时代的到来，“服务”一词成为现代社会的一个重要概念。从一般意义上来讲，服务是发生在两个平等的社会主体之间的相互关系，服务的提供者和服务的接受者之间在身份地位上是平等的。著名学者A·佩恩在其代表性著作《服务营销》一书中指出，对服务的内涵的认识关键是要把握服务的四种特性：无形性——服务在很大程度上是抽象的和无形的，这一特性使服务区别于可以直接感触的物质产品；不一致性——服务很难像物质产品那样被精确地生产和提供；不可分割性——服务的产生与消费几乎是同时完成的，服务提供者和接受者都参与到服务过程之中；无存货性——服务不可能像产品那样保存起来。⁽¹³⁾在本质上，服务是为满足他人的需求而采取的行动，在一定意义上具有利他性、被支配性和自愿选择性。“利他性”意味着为他人提供服务是服务提供者自觉的行为；“被支配性”意味着服务活动应当尊重需求方的愿望；“自愿选择性”意味着服务的接受者拥有独立人格特征和自主的选择权利。全面深刻地理解服务的内涵，是实现服务活动规范运作的前提，也是对“公共服务”准确定义的基础。

（二）公共服务的含义

“公共服务”是服务概念在公共领域中的应用。公共服务承袭了服务概念的基本特征，同时蕴涵着某些价值准则。关于“公共服务”的内涵，基于不同的研究视角，形成了多种解释路径。通过解释公共物品的属性来定义公共服务，公共服务就是具有消费的非竞争性、受益的非排他性、效用的不可分割性的公共物品，公共服务的提供主要应当由公共机构（主要是政府）来承担。⁽¹⁴⁾从政府职能的角度定义“公共服务”，是与政府的转型相联系的，它一方面强调服务型政府的改革取向；⁽¹⁵⁾另一方面突出公共服务在政府职能结构中的地位，强调向公众提供关乎民生改善的“公共物品”是政府的基本职责。

从公共利益的视角解释公共服务，美国学者弗雷德里克森认识到公共服务的实质就是实现社会公共利益、满足公民基本需求的过程。在新公共服务理论中，登哈特夫妇将公共服务、民主治理和公民参与置于核心地位，强调政府应该积极创建与民主准则相一致的、共享的公共利益观念，使公共服务服务于公共利益的实现。在一定意义上，公共利益是公共服务的价值准则，判断公共服务的内在依据。⁽¹⁶⁾从公共服务的社会价值出发，李军鹏指出，公共服务是社会福利最大化意义上的公共物品，蕴含着维护公共利益、促进社会公正的追求。⁽¹⁷⁾

事实上，作为以满足社会公共需要、实现公共利益的社会性服务，公共服务既具有公共物品的非竞争性、非排他性等特征，也蕴藏着服务的利他性、被支配性和自愿选择性等特征。公共服务在应然性上突出的是它所具有的共有而非私有、公益而非私利、共享而非排他的特征，主要依赖公共权力而非利益交换来实现提供。公共服务是一个时空概念，它伴随政治、经济、社会等领域的发展而形成，并在此进程中逐渐实现着其范围和内容的扩展。这就是说，一个国家在特定时期的公共服务，需要与本国的经济社会发展水平、现实的国情国力相适应。就当代中国而言，需要在诸多领域选择一些与民生相关的服务重点推进，确立底线公平的行动模式，确保全体国民都能平等共享基本公共服务。

（三）公共文化服务的界定

在概念生成上，公共文化服务是“公共文化”与“公共服务”的复合，既具有公共服务的本质属性，又蕴涵公共文化的精神特质。从政府职能的角度看，公共文化服务是政府公共服务职能在文化领域的展现，它着眼于社会效益而非经济效益。这种解释突出了公共文化服务的公益性特征及政府的公共服务职责，但忽视了公共文化的价值属性及公民的文化权利。从公共物品的角度看，公共文化服务是向社会提供公共文化产品的资源配置过程。公共文化的特性使其具有对政治意识形态的建构、经济社会发展的促动等外部效应。⁽¹⁸⁾从公民文化权利的角度看，公共文化服务就是通过满足公众的文化需求，实现、维护和发展公民的文化权利（包括享受权、参与权、创作权等）的过程和活动。⁽¹⁹⁾这种解释路径将公共文化服务视作保障和实现公民文化权利的必然途径。从“公共性”的价值内涵角度，吴理财等基于对公共文化的概念界定⁽²⁰⁾，将公共文化服务解读为以“公共理念”重构和“公共文化形式”建构为内容的公共服务活动。⁽²¹⁾

公共文化是以公共性为内在属性的文化形态，它具有深厚的精神文化内涵与外化的物质形态外延。公共服务是社会福利最大化意义上的公共物品，它以公民权利、公共利益为价值内核。一方面，公共文化是一种特殊的文化范畴，与其关联或衍生的普适性、开放性、公益性、共享性等特征，使其与民生意义上的公共服务相契合，需要通过公共文化服务来引导公共文化发展。另一方面，公共文化服务是一种以文化为实体的公共服务，因而具有与公共服务相类似的生产标准、分配原则和提供渠道。基于此，可以给出公共文化服务的定义；公共文化服务是文化层面的公共服务，它以公共财政为主要投入，通过整合和配置社会文化资源，实现向全社会提供公共文化产品的服务活动，其目的在于保障公民文化权益、提升群众文化素养、传播社会先进文化、维护社会文化秩序、守卫国家文化安全。

（四）公共文化服务的特征

公共文化服务具有公共文化和公共服务的双重属性。一方面，公共文化服务作为文化领域的公共服务，必然具有文化内涵的本质特征：一是精神性。公共文化服务以物质载体和物化形式（如文化设施、文化产品等）展现出来，但其内核却是某种价值理念，这种价值理念以潜移默化的形式影响并塑造着“社会人”。二是导向性。公共文化服务以保障文化民生、促进文化公平为宗旨，坚持“核心价值引领”和“公共需求导向”⁽²²⁾，通过传播社会核心价值体系，来维护社会秩序并实现政治整合。三是能动性。公共文化服务传播的是一种价值观念，这种价值观念一旦为人们认同并接受，就会对其行为和活动产生积极的引导、规范和约束作用。四是竞争性。公共文化服务就其文化内核而言，具有核心价值理念的排他性和竞争性，即一个国家职能允许一种核心价值体系存在，以实现国家的文化整合。⁽²³⁾

另一方面，公共文化服务是文化领域的公共服务，具有公共服务的基本特征：一是资源配置的公有性。与私人文化资源根本不同，公共文化资源具有产权上的公有性，它们或是由历史积淀而留存下来，或是由公共财政投资建设而形成，理应面向社会成员来配置。⁽²⁴⁾二是价值取向的公益性。公共文化服务以实现社会成员的文化利益和文化福利为目标，应当具有普遍的公益性，为社会全体成员所共享。公共文化的“核心价值引领”和“公共需求导向”特质，表明公共文化服务在内容形式上应具有健康文化价值导向性，以此建构社会共同的道德规范和共享的价值体系，维护全社会共同的、根本的利益。三是服务主体的公众性。公众性是公共文化服务是为普通民众提供基本的、无差别的公共文化服务的属性，它应当面向全民、普遍开放、大体均等。四是服务供给的公平性。公共文化服务以公民基本文化权益的保障为准则，旨在通过统一的制度平台和发展机制，缩小文化发展在地域、城乡、阶层上的差异，促进全社会文化享有上的公平。

三、公共文化建设与公共文化治理

（一）公共文化建设

长期以来，我国在文化建设上存在着“附属论”“靠后论”“代价论”等错误认识，导致文化建设明显滞后于经济建设，公益性文化事业明显滞后于经营性文化产业。“附属论”以是否有利于经济建设的功利观点来衡量文化事业，导致农村文化建设的泛商业化。“靠后论”强调经济发展之于文化建设的优先性，认为经济发展是文化建设的基础。“代价论”则认为牺牲文化建设是加快发展经济所必须付出的一种代价。这些错误认识，在经济发达地区，导致精神文明建设明显滞后于物质文明建设；在欠发达地区，则阻碍了脱贫致富的进程，形成“经济贫困”与“文化贫困”的恶性循环。与此同时，我国长期对公共文化建设出现认识偏差——将公共文化建设等同于意识形态灌输。然而，这种“国家本位主义”的文化建设模式，忽视人民群众的主体地位和文化权益，导致公共文化建设的泛意识形态化。⁽²⁵⁾

当代中国走向了全面协调可持续发展的轨道。随着国家“五个建设”战略部署的出台，文化建设在“五位一体”战略布局中得以归位，成为关乎国家软实力建设、文化生产力发展的战略议题。文化领域“二水分流”格局的形成，使文化事业和文化产业确立了各自的社会功能，它们共同推动着社会主义文化大发展大繁荣。当代中国，作为文化事业发展的依托，公共文化服务体系建设获得了国家政策的支持。建立覆盖全社会、均衡的公共文化服务体系，是公共文化建设的“抓手”。可以说，公共文化服务体系建设是公共文化建设的载体，公共文化建设是公共文化服务体系建设的本质。

需要指出的是，我国公共文化建设明显滞后，社会公共文化地带呈现式微态势，人们对“私域世界”的追求、对娱乐功能的迷恋成为常态，一些地方文化建设出现“逆流”，社会多元文化形式的平衡状态被打破。在文化系统宏观视野下，公共文化的式微与商业文化的兴盛形成鲜明对照，以“三俗”为表征的文化形式裹挟而来，造成对健康文化价值的冲击，危及基层社会的文化秩序和价值认同，危及国家对基层社会的文化整合。公共文化地带的式微引发乡村社会公共意识、公共舆论、公共道德的弱化甚至异化。在利益分化、意义竞争、规则多元的转型社会，民众生活日渐世俗化、自利化、疏离化，基层社会的“公共性”正在消解。

公共文化建设作为我国文化建设的基本维面，必须对现实的社会文化生态做出回应，立足公共文化的本质规定和社会功能，重新发掘公共文化对深层意义的检讨和公共价值的建构，明确公共文化建设的正确方向和价值诉求，避免使公共文化建设蜕变日益感性化、娱乐化、平面化的伪文化形式。⁽²⁶⁾公共文化建设，必须以公民文化权益保障和国家文化整合为须臾不可偏离的目标，确立“核心价值引领”“公共需求导向”“文化秩序建构”的社会功能。公共文化建设，需要以公共文化服务体系为依托，促进公共文化的共建共享共治，切实保障公民基本文化权益；公共文化建设，必须弘扬主旋律、传播正能量，确保社会文化的正确发展方向，优化社会文化生态，建构社会文化秩序；公共文化建设，应当弘扬民族优秀文化，凝聚社会价值共识，促进国家文化认同，建设国家文化软实力。

（二）公共文化治理

在国家治理现代化的语境下，文化治理是国家治理的重要方面，是以促进文化发展为目的的。公共文化是社会文化系统的重要组成部分，它以公共图书馆、群众艺术馆、文化馆、文化站、文化大院、农家书屋等文化设施（空间）为载体，以图书、报刊、广播、电影、网络和民族民间文化资源、非物质文化遗产为依托，以文化传播、文化娱乐、文化教育、文化传承为内容，以丰富多彩的群众性文化活动为形式，旨在保障公民文化权益，维护社会文化生态、促进国家文化认同。公共文化资源和设施的公益性、共享性，公共文化空间和场域的开放性和共建性，公共文化活动和生活的参与性和共享性，公共文化价值的建构性和传播性，意味必须以国家治理的系统思维和行动逻辑来看待公共文化建设。公共文化治理，是多重面向的活动和过程，涉及治理主体、内容、方式及其耦合。

长期以来，我国公共文化建设突出政府及文化事业单位的主导性，漠视群众主体性、话语权和正当诉求，形成了“只输入，不培育”的文化工作机制。这种“嵌入式”文化建设模式，不仅难以有效满足群众的文化需求，而且难以在社会生根发芽、开花结果。公共文化建设，需要在普遍参与、民主对话、利益博弈的平台上来展开。因此，公共文化建设中，政府应该改变全能型角色，逐渐向社会赋权，有效挖掘民间资源、动员社会力量、利用市场机制，寻求与社会、市场的有效合作，实现多元主体的协同共治。

公共文化具有丰富的内容体系。在文化内容方面，涵盖了国家主流价值体系与时代文化、民族优秀传统文化、民间文化形式和群众日常生活。在文化载体方面，包括公共文化设施、公共文化资源、公共文化网络和公共文化场所。在文化制度方面，涉及国家文化管理体制、文化法规与政策、公共文化生产供给机制等。在文化表现方面，涉及文化价值观、道德信仰、科普知识、地方风俗等。在文化影响方面，关乎国家软实力与文化安全、国民文化享受与幸福感、社会文化秩序与文化认同。公共文化治理，应秉持系统观和生态观，实现对公共文化物质层、制度层、理念层及公共文化诸要素的系统集成，生成完整的公共文化体系。

治理方式现代化是公共文化治理的基本要求。在文化治理方式上，应打破传统全能型的文化职能体系、集权化的文化管理模式，推动政府从行政管理为主向依法管理为主、从直接管理向间接管理转变，促进行业规制向融合规制转变。科学区分文化生产与提供职能，合理定位各级政府的文化职能，以职能分工和职责异构为原则，提高各级政府和地方文化部门自主权，调动社会力量参与公共文化建设，统筹协调文化系统及全社会的资源和力量，发挥网络化治理、公民自组织治理、数字化管理等治理模式的作用。