第二节 执照准入

一、可怕的牛瘟

只有健康的牛只才能提供品质良好的牛奶。然而，工部局成立后不久就发现上海出现了当时流行于欧洲的牛瘟（Rinderpest，也称“Cattle Plague”），后者极易在潮湿炎热的环境中滋生。1871年7月，上海公共租界工部局菜场稽查员基尔（O.K.Keele）向董事会报告本地一家外国人开设的牛奶棚爆发牛瘟，并得到有关医生的证明，他建议工部局立刻采取措施应对。董事会授予其临时权力处置市场上有问题的牛只。第二年8月，北京发现牛瘟；9月，上海周边的镇江、丹阳和扬州等地先后发现牛瘟，并逐渐蔓延至沪上，日本政府于8月颁布法令，禁止从上海进口牛只。但这并没有阻止牛瘟从上海被传播到长崎，很快日本国内就发现牛瘟。据当时的卫生官爱德华·亨德森（Edward Henderson）报告称，1872年的第一起牛瘟案例是发生在卫生稽查员自己的牛奶棚里，据推测，在牛瘟发生前，稽查员基尔向法国火轮船公司（French Mail Steamers）购买了4头牛，随后就发现疑似牛瘟的情况，一个月内，基尔牛棚里的38头牛减少到13头。到1872年末，有40头租界内的进口牛只被感染牛瘟，仅有1头痊愈。

这场牛瘟传染性极强，传播速度很快，而且极为致命，并延续至1873年，直接导致外侨损失了160头奶牛，价值高达2万两（此处单位为海关两），另有约100头本地水牛被感染至死。1874年，上海病牛的样本被基尔带往伦敦，经兽医证实，上海在1871年至1873年爆发的牛瘟和英国在1865年及1872年的牛瘟是同一种疾病。

此后，这一情况反复发生。1879年，牛瘟再次大规模爆发，导致上海本地牛只大量被感染，亦有外国人所蓄养的奶牛被传染，有一家外国人开设的牛棚内原有200多头牛，牛瘟爆发一个月后，就死亡了170多头，损失严重。在这种严峻的情况下，报刊也警告读者谨慎食用牛奶。日本驻沪大使向本国报告了上海的牛瘟情况后，日本再次下令禁止进口上海牛只，以防传染。之后，上海一直时有爆发牛瘟。1895年爆发牛瘟后，根据稽查员统计，相比1894年，牛只存栏数从600头减少到422头。

（一）获取权力

迅猛的牛瘟引起了租界的恐慌，不过工部局发现他们没有权力处置那些不适宜食用的市售肉类。

1872年7月，菜场稽查员基尔没收了一家华人肉铺的病牛肉后，店主向英皇在华高等法院（H.B.M.'s Supreme Court for China，又称“大英按察使司衙门”）起诉，虽然法庭站在工部局一方，支持稽查员没收病牛肉，但又不得不承认作为被告的稽查员的确没有权力没收原告的病牛肉。当时，作为工部局顾问律师，同时也是工部局董事的哈华托（William Harwood）认为，工部局在1872年的决议并不具备法律效益，应当尽快制定一则有关没收病肉的附律，且须经董事会、各国领事和纳税人会议批准后生效。

董事会中有人认为此法庭的这项举措是将工部局的手脚“捆绑”起来了，阻碍工部局在租界内的卫生建设。8月5日，工部局通过有关病害肉类的附律，限定出售染病牛只。9月28日，上海道授权菜场稽查员对八仙桥地区的病害牛肉类进行检查和没收。11月16日，经纳税人会议批准后，工部局发布第399号命令，正式授予基尔没收公共租界内病害牛肉类的权力。

（二）防范牛瘟

早在1871年牛瘟爆发前，市场稽查员就已经开展针对本地市场上的牛棚和屠宰场的日常检查，一旦发现有牛只生病，尤其是疑似牛瘟后，业主和稽查员会立即上报工部局，由卫生官查验后确定是否感染，如果确诊为牛瘟，牛只立即被屠宰或隔离，尸体上覆盖生石灰和石碳酸。其他健康牛只为避免感染会被转移至附近农村，部分发生疫情的牛奶棚会被彻底焚烧销毁，以免病菌传染。

19世纪末上海辖区范围内牛棚，多聚集在华界的新闸和八仙桥一带，乡民们每天早晚将牛牵出吃草或入河洗澡。特别是八仙桥地区，由于此地在1871年形成了一个菜市场，既有华人光顾，也有两租界的外国人来此买菜，被称作“华洋菜场”，周边聚集了许多牛棚和肉店，也成为工部局卫生稽查员的重点关注对象。1883年9月3日，工部局菜场稽查员豪斯（John Howes）建议工部局增设助理稽查员以应付日益繁重的牛奶场检查工作。

卫生稽查员认为八仙桥是牛瘟的病源。当时上海的牛只除了来自浦东之外，就主要依靠苏州河的运输。由苏州河运输而来的动物在极司非尔路（今万航渡路）上岸后，八仙桥地区的牛行和肉店就会前去购买，附近的华人居民是主要的消费者。稽查员还发现，一旦有动物生病、死亡，或疑似患病，也都会被送到这里。卫生稽查员在报告中极力要求在公共租界内建立一个公共屠宰场，这样可以获取对牛只宰杀的监督权。事实上，1873年12月，八仙桥附近就曾爆发小范围牛瘟，导致该地区牛只损失严重。《申报》在报道时认为此次事件乃是本地人将屠宰的牛只堆积且不注重卫生引起的。在1873年1月，八仙桥不少牛棚都是空的，周遭农村的业主对此前的牛瘟仍心有余悸，担心会有更大的损失。

法租界公董局于1895年在八仙桥地区的褚家桥（今西藏南路，寿宁路至桃源路一带）设立屠宰场，之后又设立收容待宰牛羊的“牛行”。工部局在获得法租界的许可后，稽查员可以定期拜访八仙桥的牛行，对奶牛的变动给予特别关注。

（三）肮脏的环境

1897年8月31日，工部局总办濮兰德（John Otway Percy Bland）收到来自卫生委员会稽查员的信，这封信是由当时卫生委员会主席要求稽查员对上海牛奶市场所作的调查，卫生稽查员在报告中给出了改善建议。调查主要针对当时牛奶棚内所采用的水质、牛奶棚内的排水设备以及通风设施，此外，还包括防范牛瘟的措施。这封信件对于之后工部局颁布的一系列政策有着深远的影响。

卫生稽查员在报告中称，当时上海本地牛奶的生产环境问题颇多。

第一，生产用水水质堪忧。作为水源地的苏州河、本地水井、池塘多被认为水质肮脏，且牛奶棚用这些水来清洗奶瓶时根本不会将其煮沸。稽查员提到大英牛奶棚的肖先生（Mr. Shaw）曾经在一周内损失了40头牛，据推测，原因就是这些牛在苏州河喝水时，附近正好停留了装载病牛的船，河水被污染以后，将瘟病传染给了肖先生的牛。这些不干净的水甚至被掺入牛奶内，成为疾病的源泉，如霍乱，在当时主要通过三种途径传播：空气、水和牛奶。前两者自不必言说，而牛奶正逐渐成为新的感染源。工部局医院中就发现有两位疑似感染霍乱的病人，他们所喝的牛奶中掺有不干净的水。

第二，大多数牛奶棚缺乏必要的排水系统。生产用水都被积存在蓄水池中，有些看起来就像一个污泥塘。即使部分建有排水系统的牛奶棚，污水也只是被排出屋外。工部局建设排水系统的目的，就在于排出污水，杜绝传染病的产生。所以，此项问题被看成是和确保生产用水水质同等重要。

第三，通风问题被多数牛奶棚忽略。上海炎热潮湿的气候易使奶牛罹患肺部及皮肤疾病，产出的牛奶也会随之一并感染。鉴于此，稽查员特别提到肺结核的问题。1898年工部局兽医报告曾表明，人们所患的结核病有50%是被牛只传染的。虽然不知道上海及周边地区有多少牛只被感染，不过，根据当时英国25%—30%的乳牛结核病感染率，联系上海适宜结核病传播的气候和环境，兽医官由此推测本地牛只也一定有感染结核病。

此外，兽医官认为1897年爆发的多次牛瘟并完全是因为恶劣的自然环境。换句话说，在工部局看来，牛瘟的产生更多要归因于“人为因素”。

二、冲突与合作

肮脏的环境固然是导致牛瘟频频爆发的“祸首”，让卫生官和稽查员烦心的，还有出现在租界内外的各种不合作的态度。

这种不合作的态度首先出现在租界内部和租界之间。1873年7月10日，卫生稽查员基尔（O.R.Keele）在九江路湖北路发现一头染病的小公牛，6天后，他发现，这头被下令不许宰杀的小公牛在八仙桥被宰杀出售。而紧邻八仙桥的法租界却在报纸上否认界内牛瘟的存在。

市场稽查员随后在报告中写道，他曾在6月22日发现法租界内有两家肉店待宰杀的牛只明显有牛瘟的症状。他买了这几头牛后交给工部局兽医，后者验尸后确认了这一判断。6月29日，稽查员基尔又在法租界的一家屠宰场再次发现牛瘟疫情，他买下这些肉并带给工部局兽医官验尸后，发现确系牛瘟。这也就证实当时法租界确有牛瘟存在。

遗憾的是，法租界方面对此并没有采取任何有力措施，业主们也没有引起足够重视，这也导致了1873年八仙桥地区大量牛只死亡。

在工部局董事们的眼里，法租界的卫生管理效率并不很好，在肉类检查上“粗枝大叶”。

在公共租界内部，卫生稽查员的工作也遭到了阻力。在检查租界内外国人所开设的牛奶棚时，西人业主反对稽查员的检查。1891年6月30日的董事会议中，会议讨论了关于西人牛奶棚检查的问题。此前，这些西人业主认为自己所开设的牛奶棚已经聘请了卫生官爱德华·亨德森作为私人医生定期检查，故反对卫生稽查员再次检查。有人甚至认为董事会无权做出如此的决定。工部局为此做出让步，只是让卫生稽查员一旦发现有牛只生病，就向董事会汇报。1892年初，亨德森在给董事会的信中称，他是作为私人医生被这些业主们聘用的，尽管自己还担任卫生官一职，却不能将业主们定期检查报告送交工部局，那些西人业主也不愿意向工部局报告自己的牛奶场情况。他建议工部局为防止疫情爆发应当对所有牛奶棚实行强制措施。董事们接受了卫生官的建议，并通告租界内西人牛奶棚主必须接受工部局的官方检查。不过，这项决议很快遭到了2家西人牛奶棚主的反对，大英牛奶棚主反对检查是因为担心会传染到华人牛奶棚的病菌。而霍尔先生认为自己是在法租界注册，故公共租界没有权利强制进行检查。对此，有董事认为对租界内中西牛奶棚应当一视同仁。其他董事亦表赞同。但大英牛奶棚业主仍以害怕稽查员传染病菌为由，拒绝接受检查。董事会认为，西人牛奶棚只要在发生疫情时向工部局报告即可。且大英牛奶棚已有三位医生定期检查，疫情发生时也能即时向工部局报告，默许其维持原状。1894年3月13日，董事会再次讨论是否所有牛奶棚都要接受工部局检查，最后决定，只要在工部局每周公报中注明“稽查员未检查西人牛奶棚”即可。至此，关于西人牛奶棚的医检问题不了了之，直到1897年，工部局卫生稽查员对外侨经营的牛奶棚都缺乏检查的权力。

其次是工部局不得不借助华界当局，以取得本地牛奶棚的控制权。

公共租界在1892年曾于虹口建设一座大型屠宰场，但是本地牛行并不愿意离开八仙桥。稽查员曾在报告中提到，本地有牛的农民和牛商对卫生工作有很大的排斥，必须借助中国政府的协助，以取得界外管理的权力。工部局兽医处提议在极司非尔路建造三个隔离牛棚，希望将八仙桥地区的牛棚都迁移至虹口或者设法关闭，还希望能得到上海道台的允许，禁止八仙桥地区的牲畜进入租界。

1893年10月17日，工部局卫生稽查员提出，在上报华人牛奶棚病害情况的同时，能“阻止不清洁和管理不善的牛奶棚将牛奶、白脱油等送进租界”。1895年，牛瘟先后在新闸和八仙桥一带爆发，导致八仙桥地区的40头牛只死亡，工部局警告居民对八仙桥地区出品的牛奶必须谨慎饮用。11月，新闸一带又发生牛疫，短短一周内华人牛奶棚牛只存栏数锐减138头。稽查员认为华人牛奶棚业主对卫生环境漠不关心，每当暴发疾病时，他们都不采取任何防止疾病传播的办法，甚至也不使用免费提供给他们的消毒剂。

卫生委员会将此次牛瘟的爆发，归咎于华人业主不采取任何防范措施。由于这些牛奶棚处于租界之外，工部局无法管束，然而前者又是租界牛奶的主要来源，故1895年11月26日的工部局董事会上，有董事提出发放牛奶棚执照并规定只有持执照者才能在租界内出售牛奶。1896年12月15日的董事会议上宣读了工部局卫生官的信，信中要求中国当局禁止奶牛流动，并要求会审公廨配合发布告示。由于租界内牛瘟再次爆发，工部局卫生稽查员建议“一切华人牛奶棚的牛奶，都应煮沸后方可饮用”。

1897年沪上再次爆发牛瘟。8月23日，工部局总董伯克（A.R.Burkill）致函驻沪领事团领袖领事施妥博（Otto Von Stuebel），希望由他出面向上海道提出，禁止病牛转移和出售。施妥博随即向上海道提出请求并获同意，随即于9月2日正式通告所有本地牛奶棚。不过，仍有冒风险违反规定者。9月19日，吴淞路上一家染病牛棚的业主将一头牛牵往新闸路。此人被告发并罚款30元。工部局总办处于10月发布第1216号通告，规定从1898年1月1日起，在租界内“出售牛乳牛乳油牛乳饼以及牛乳所制各物”必须领有工部局发给的执照，有违此项条例者，“将所有各货充公”。随后，此项措施得到法租界公董局的支持，两租界在此问题上展开合作。一个月后，经过卫生委员会主席修正，并得到警备委员会同意的《牛奶棚规则》中文版被发给各华人牛奶棚主。11月，工部局发布第1228号通告，声明自1898年1月1日起，工部局牛棚不再接受来自八仙桥的牛只。

鉴于本地奶棚卫生条件一再被诟病。1897年9月28日，工部局董事会所有董事一致要求写信给领事，向上海道台申请，“要求道台使所有的牛奶棚都置于工部局监督下，并由工部局发给执照”。但领事回信说，这种要求可能不会被上海道台批准，不如改成“阻止那些拒绝领取执照的牛奶棚把他们的产品运进租界”，董事会批准此建议，并希望领事转告上海道台，通知华人牛奶棚主遵守规定。

上海道台得知后对总领事表示，华人牛奶棚的条件已有相当改善。对那些条件差的牛奶棚，可先颁发“试用执照”并促其尽快改进如不然再收回执照。但工部局仍然按照原计划对界内牛奶棚发放执照。公董局也支持这一举措，亦规定自1898年开始法租界内牛奶棚必须遵照相应规章才得领取执照，同时要求每日查验牛奶。因此，工部局在1898年开始正式实行执照准入，是年，共计23家牛奶棚获取执照，上海道台也于同年承认工部局领照的卫生规则。其中，6家属于外侨，17家属于本地华人，还有30家本地华人奶棚未获得执照。这30家无照者，为维持生计，仍在租界内暗地经营。送奶工将牛奶瓶放入口袋或者掩盖在衣物下，偷偷送给顾客，并收取相比执照奶棚更为便宜的价格。稽查员对消费者如此纵容无照经营者，大为叹息。

三、规则和影响

卫生稽查员曾在1896年的《上海租界工部局年报》中提到，他致力于劝说牛奶棚业主们在牛棚外单独辟出一个用于存放牛奶以及将牛奶装瓶的房间，即要求人、畜、奶三者分离。但是这种劝说效果甚微。1898年，稽查员再次提到，执照奶棚必须具备排水系统。在执照发放过程中，对水源供应予以特别关注，起码要有专门的供水管道，有些则有水龙头，即使没有专门供水设备，也必须用一个密闭容器在附近的供水设备中取水。至1899年，卫生稽查员宣称消灭了租界内无照经营者，所有牛奶棚都符合工部局的卫生规则，都具有排水设备。

1898年1月1日开始实行的工部局《牛奶棚规则》，是上海第一个有关乳品的卫生制度，内容包括：

1．奶牛必须打上标记，以便识别（在稽查员提出要求时）。奶牛必须安置在专为奶牛使用的牛棚内，不得过分拥挤。

2．牛棚必须光线充足，通风良好，地面坚实，排水良好，离开粪坑至少6码。粪坑每天至少清扫一次。

3．牛奶棚内全部用水，其汲取及贮藏办法必须经工部局兽医批准。

4．凡产下牛犊10天之内的奶牛、病牛、乳房及乳头患有疾病或阴道出水的奶牛，其所产牛奶不得向客户供应。牛奶中不准掺水或掺假。

5．在挤牛奶之前，挤奶人双手、奶牛乳头及乳房必须用干净温水彻底冲洗。

6．所有装牛奶的器皿必须用开水浇过，煮开水的锅必须远离并且不能用来煮人吃的或牛吃的食物。

7．牛奶贮存、装瓶以及制奶油必须在专用房间内进行。房间以及其中各种设施必须保持彻底清洁。房间的地面应该用石头或水泥铺砌。

8．挤奶人在挤奶时，其他人员在处理牛奶时，必须系一条干净围裙，围裙从颈部往下，一直到膝盖下面。当手臂不赤裸时，应戴上干净袖套。

9．牛奶瓶上必须盖上印戳，标明生产牛奶的牛奶棚名称。把牛奶运往租界内的车子、篮子以及其他工具必须标明牛奶棚名称。

10．当稽查员索取时，牛奶棚主应提供客户名单。

11．奶牛生病、死亡或更换，挤奶人患病，其他处理牛奶人员生病，奶牛产牛犊等事必须立即通知工部局兽医。

12．领取执照的牛奶棚不得顶替未领执照牛奶棚代送其所产牛奶。

以上内容基本反映了卫生稽查员的诉求，特别是对排水通风和水源问题作了具体规定。事实上遵守这12个条款就同时享受如下权益：

1．工部局将在每周的公报中公布执照牛奶棚名单，要求公众不要从其他来源购买牛奶。

2．如遇事暂停供应牛奶，工部局支付其赔偿金。

3．任何牛奶棚一旦发现有传染病特征的疾病时，牛只会立即被屠宰，工部局以市场价的三分之二支付赔偿金。

4．对上述问题的牛奶棚和建筑物进行消毒或彻底摧毁，工部局支付成本一半的价格。

5．对拥有执照的牛奶棚，工部局兽医处可提供医治病畜或其他建议。

1899年下半年，《牛奶棚规则》又稍作调整，增加至15条，将上述权益纳入中。此前，稽查员曾要求对所有牛只进行结核病检疫，也被纳入1899年规则中。

相比之下，清政府直到宣统二年（1910年），才由京师内外城巡警总厅制订了《管理牛乳营业规则》，并在北京推行实施。此规章被认为是仿制了明治三十三年（1900年）日本内务省令中的《牛乳营业取缔规则》。

比对以上规章文本，便会发现，这些规则主要针对奶牛本身和牛奶棚的清洁，例如空气要流通、粪便要及时清理，工人应身体健康。目的就是保证环境卫生，杜绝牛瘟产生。而对于牛奶本身的要求只是从颜色和气味上加以规定，并没有具体的量化指标。

自1898年租界地区开始实行执照制度后，无照牛奶棚被禁止进入租界内销售。领取执照就必须根据规则改善牛奶棚的环境，包括使用自来水等，有的商贩自称无钱出资改善，故无法领取执照。但又无法放弃牛奶所带来的巨额利润，因此还是偷偷在租界内贩卖牛奶。而有些无照牛奶棚便会向持照牛奶棚借用执照，甚至转卖执照，一旦被工部局发觉，则两者都要受到处罚，遂时有纷争。有的业主在租界内有两处牛奶棚，却只领取一张执照，这也违反了工部局规定。还有业主以工部局执照冒充公董局执照，被公董局发现后，送至会审公廨，虽然此人辩称以前在公共租界销售，刚搬到法租界才两天，未来得及办理执照，谳员还是没收了他的执照，并罚款100元。

当牛奶供不应求时，持照牛奶棚经常向未领执照的牛奶棚和郊区养牛的农民收购牛奶，以调剂其产销平衡。有的养牛户把产奶母牛牵到执照牛奶棚附近，将每天所产牛奶出售给后者，再转售给饮户，这种方式，俗称“拆奶”；也有的养牛户，把产奶母牛租给牧场，收取租金后，奶牛由牧场饲养和挤奶出售，这种方式，俗称“附奶”，或者“贺奶”，也称“行奶”或者“下奶”，与此相对的，是一些牛奶棚将刚出生的牛犊，由农村“牛头”（经纪人）担保，在茶馆聚集时招揽乡农分养户，免费领去饲养，待育成成年奶牛后，按该牛当时市价折半付给报酬，由原主收回；也有的将怀孕母牛分养到乡农户，言明每月支付若干饲养费，待产犊后养大，原主付清母牛和育成牛的饲养费，此为“分养”。

鉴于当时牛瘟经常爆发，分养的方式可以降低牛只遭到疫病危害的可能性。牧场需要添购牛只的时候，往往通过“牛头”向农民购买。“牛头”，乃是买卖牛只的中间人，买卖乳牛，是没有固定交易场所的，但同时也增添了不必要的纠纷。据1936年3月28日的《太嘉宝日报》的记载：居住南翔北槎山乡构桔篱村之徐学敏、徐杏生，1935年曾与协记牛奶棚代养母牛一头，言明每月贴还饲料费4元，并言明如该牛生产小牛，则以半数为酬，到了1936年农历2月中，棚主由沪来乡，拟领回老、小二牛，徐等代养迄今已有16个月，而棚主不名一文，故而拒绝，双方发生口角，互相扭至南翔镇公安二分局，由局讯明上情后，贴还徐姓代养费93元，老小两牛由棚主牵回。

拆奶对于牛主来说，可以保留奶牛的所有权，解决销路问题。但只能以低价售予执照牛奶棚。自己去租界售乳，4—7磅可售1元，而“拆奶”通常要7—10磅才得1元。有的小奶棚把乳牛出租给大奶棚，通常每天产乳30磅的优等乳牛才日得租金2元，牛食虽由大奶棚供给，而对医药费及蒙疫死亡皆概不负责。