三、“国家治理体系现代化”：中国的国家治理改革

由于现代国家治理体制的建构对于中国而言具有较强的政策适应性和现实性，在此有必要联系向“福利国家政策”阶段变迁过程中的现代国家建构问题，并将我们的思索进一步引入到关于现代国家公共行政体制乃至政治体制改革等未来改革的课题讨论中。

由于中国所处的现代化发展阶段的特点，使得中国当前国家治理或国家统治层面的公共治理变革呈现出正式化、集权化、现代国家化等内含了适应向“福利国家政策”转型的现代国家建构特征。不过，由于中国自身特殊的政治结构影响，关于这种正式化的法律化实现程度以及集权化的国家集权程度等还将是直接左右中国未来现代国家化的主要因素，当然我们也可以把它作为中国国家治理进一步发展的课题来提出。如果这样，那么从政治体制改革的角度展望中国未来的国家治理现代化或现代国家建构，进一步提升中国改革的全面性、整体性等也许显得非常迫切。

（一）从中国国内制度脆弱性特征看国家治理现代化改革

在本章的初始部分，结合笔者在上一章谈到的中国这一轮行政体制改革的实施，深化了关于改革课题的讨论。围绕这些改革课题的探析，最终归结到未来改革机制的有效建构、国家治理体制的体系形成，以及民主和法治条件下的制度生成等命题上，而其问题意识主要出于对当下现实中国行政体制以及行政活动特征的基本思考。具体而言，这一思索逻辑还是从对现实中国国内制度的脆弱性特征的观察而生成出来的。这里包含两方面内容，一是中国国内制度的供给不足，尤其是涉及国内统治或国家治理的制度严重供给不足，因而需要进一步的正式化补充或充实严重脆弱的国内制度。二是即便存在一定存量的国内制度，但由于政府能力或国家治理能力的原因，不能使其发挥足够的功用，同样造成国内制度的脆弱和国家治理失效的行政现象或中国问题。

因而，中国的行政变革可能更需要从如何有效克服国内制度脆弱性特征来谈起。也就是说，即便是强化行政制度或落实行政制度，或是与之相伴以其为主旨的改革活动，对于中国而言都常常具有强烈的行政变革的意义。这是因为，这不仅是中国改革开放政策实施以来长期主动追求的被称为“制度化”或“法制化”的理想目标，而且也是对传统的统治模式或国家治理方式的范式转换，因而显得异常艰巨复杂和艰难，一直以来没有得到完全和真正的实现，需要不断的改革推进加以消解。

因此，如果从现代国家是法治国家、现代行政是法治行政和公共行政的视角思索的话，我们对中国这一国内制度脆弱性现状或特征以及中国问题的基本判断，或许可以换言之为中国国家的现代性以及国家治理或政府行政的现代国家特征不够充足。而推进公共行政或现代国家建设以及法治行政和行政现代化，向现代国家治理体制的不断接近，是走上现代化发展道路的中国的必然归宿，当然需要通过行政法律化等努力夯实中国国内制度的基础，更多体现现代国家的基本特征。

所以，我们更加需要从现代国家建构的视角思考中国改革的现实意义，否则，特别是中国如此大规模国家的治理，不可能克服时下复杂多样且深刻的社会问题。而且在中国，已经出现了在实现巨大经济发展和繁荣背景下的政府行政难以应对众多复杂深刻公共课题的行政现象。因而，现代国家的基本特征如何进一步反映到中国国家统治或国家治理实际中，或许是消除这一行政现象或解决中国问题的基本路径。而十八届三中全会的改革方案，特别是关于“国家治理和治理能力现代化”的提出，其主要设想还是在于通过全面改革，调整和完善基本国家制度、体制和机制，通过实现国家治理现代化这一国家治理变革来克服国家治理失效问题。

这一改革政策提出的具体措施方略等，确实对上述中国问题和当下现实具有较强的回应性和适应性，更重要的是与中国正在向“福利国家政策”转型具有较强的联系。公共行政学主要从三个方面总结出了现代国家的特征，即职能国家特征、福利国家特征和行政国家特征。而正是由于保障人们的包括生存权、生活权和社会权等在内的基本人权，成为了现代国家的基本权能，因而职能国家特征和行政国家特征又紧紧围绕福利国家特征得以延伸和凸显。因此，“福利国家政策”也就成为了现代国家治理或公共行政管理赖以发展的基本宏观政策架构或行政环境。

同时，现代国家的治理体系和治理能力，总是围绕政府职能、政府体系、政府规模、资源分配、行政责任等基本命题展开，而现代国家的基本治理目标则在于“福利国家政策”实施前提下的围绕基本公共服务均等化这一基本国家课题，如何通过政府权力的公正行使来实现全国标准统一的公共服务的公正分配、社会公平。在这里显现出的现代国家的一般特点是：国家即中央政府通过制度确立、标准划定、转移支付等出现了新中央集权的趋势；同时，由于地方政府承担了大量公务服务供给活动也出现了地方分权趋向；并且由此国家和政府的作用在“福利国家政策”阶段逐渐增大且政府规模变得庞大，因而现代国家的治理体系建构或变革以及治理能力提升最终要面对的是如何有效监督“福利国家政策”推行的政府活动的行政责任这一终极政治课题。

（二）政策转型条件下的国家治理变革课题

以下，我们进一步探讨本章最初提出的三项中国行政体制的改革课题与国家治理变革之间的关系，并以此结束本章的讨论。

首先，中国改革活动中呈现出来的“国家治理”概念更接近于徐湘林所说的“国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权对社会实施控制和管理的过程”。如果这一判断妥当的话，那么，中国“国家治理体系和治理能力现代化”改革指向的应该是现代国家的建构，即通过全面深化改革使得行政、立法、司法以及国家体系等国家统治或治理的构成要件更加具有理性化、中性化和现代性特征（《决定》第四、五、八、九、十、十三、十五、十六部分）。在中国特殊政治结构的条件下，如果能够通过全面改革调整国家权力结构而有效发挥这些国家统治或治理构成要件的基本功用，无疑对当前国家治理变革具有现实而重要的意义。

其次，这一国家治理现代化或现代国家建构课题的提出是在中国向“福利国家政策”转型变迁过程或阶段出现的，因此，相关改革政策的设计只有与中国的阶段性特征或现实中国问题相适应才具有真正的有效性和实效性。由于“福利国家政策”的特点在于全国性标准统一的基本公共服务均等化的实施，同时中国的国家治理需要不断提升其合法性和权威性来构筑国家治理与社会公众之间的基本合作关系等，因此包括行政体制改革在内的中国全面深化改革活动等都需要进一步体现法律化、民主化等现代国家特征，以保证“福利国家政策”的有效设计和公正执行。

最后，“福利国家政策”的有效达成，既需要推动行政体制改革来实现法治政府目标，同时，更因为这一政策发展阶段往往会出现政府权力、政府规模极度膨胀等行政现象，特别是对中国而言，则需要尤其关注现代国家治理中的责任体系建构、功能分化以及权力明晰化问题。如，作为政治机关的政党、人大等，如何在作为政治过程和政策过程的国家统治或治理的范畴之内，坚守政策设计和政治监督的固有领域，来理清和规避政治的行政化现象；作为司法机关的审判机关等，如何实现基本基于人大制定的法律规范来独立判定政府行为的合法性和行政责任。而作为中国根本政治制度和宪法或体制层面最高权力机关的全国人大以及作为地方公众的代表机关的地方各级人大，在“福利国家政策”阶段不断深刻化了的政府权力扩张和行政裁量增大等现实背景之下，其现代化的建构更应该在于如何实现对国家统治或政府活动的有效政治控制以及国民权利的最终拥护。

而这些，都构成了中国国家治理现代化改革或现代国家建构以及当前和今后国家治理变革的核心课题。