二、改革政策文本中的中国国家治理改革的表征及情态

（一）改革逻辑的连续性与“国家治理体系和治理能力现代化”

应该说，2013年对中国而言确实是不寻常的一年，因为相关改革政策和施政活动带有较为强烈的改革指向和变动特征，同时还具有明显的执着于强化中国国家治理能力的执政冲动和动机。这不仅可以从前述两会后的行政体制改革的推进可以得出，同时从诸如中国领导人关于“中国梦”这一国家和社会动员的政治话语的较早提出，对宪法实施的强调，以及所开展的旨在强化公共组织内部监督管理、整肃规制的“八项规定”“反四风”“群众路线教育实践活动”，和旨在加强国内社会管理的网络规范行动等中，我们都可以明显发现相关推动国家统治或国家治理的急切意愿。

与此同时，在这一系列强力的加强国家统治或治理能力的动员或活动过程中，关于中共十八届三中全会作出的《决定》，我们更为需要关注和思考的是《决定》谈及的，与以往人们的思索有微妙差异的国家“治理”改革的内涵和表征。也就是说，可能需要将我们的考察聚焦到《决定》表述了的“国家治理体系”意涵的国家统治或国家治理体制上，以及“国家治理体系和治理能力”的“现代化”意涵的现代国家建构问题上。

就《决定》本身而言，这首先是明确将“国家治理体系”和“治理能力”以及“现代化”正式写入《决定》中，并将“国家治理体系和治理能力现代化”作为了《决定》的，也就是全面深化改革活动或政策的“总目标”（第3页）。应该说，国家治理问题不仅是此次改革的目的或改革决策者自身认为需要直面的当下改革的建构课题，同时有效的国家治理因此成为了中国这一届政府执政的基本愿景或政策期许、承诺。换言之，中国的改革决策者确实认知到了传统的中国国家统治或国家治理出现了国家治理失效的危机，试图通过现代国家治理体系或体制机制的建构和完善以及“现代化”改革来提升国家治理能力，进而努力阻止治理失效现象的延续。

由此我们可以发现，《决定》的改革指向与行政体制改革逻辑具有较强的连续性，只是此次表现得更为明显和确定，明确了国家治理和现代化改革导向。当然，我们对相关政策文本用语的理解是否完全与政策设计者一致还需要进一步观察，但是应该说这一时期的中国行政体制改革，特别是关于改革的组织与管理而得出的相关中国行政发展的课题，在《决定》中确实得到了部分消解或回应。也就是说，中国很有可能基于较为强烈的国家治理危机意识的酿成，为了克服改革政策难以推进和落实等国家治理失效或政策转型与国家治理的不均衡现实，开始进一步通过建构“国家治理体系”，也就是通过国家治理的“现代化”改革来提升国家“治理能力”，进而实现改革政策的目标和促动政策转型的成功。

在此，我们还可以结合中共中央总书记习近平关于《决定》的说明（以下简称《说明》），得出部分解释。这是因为，作为这一改革政策决定的最主要的主体，其“说明”应该更能真实体现《决定》所要表达的改革理念和相关基本思考。我们可以从《决定》和《说明》中涉及的“国家治理体系和治理能力现代化”与1．改革的目标指向，2．全面改革与深化改革，3．制度、体制、机制，4．国家治理的情态等相关联的四个层面来观察和讨论本章设定的主题。

换言之，我们通过《决定》和《说明》这些改革政策文本显露出的四个层面相关问题的分析，或许可以了解到和观察到本章关注的政策文本中的“国家治理体系”以及“治理能力”“现代化”等用词对于中国而言的具体内涵和外延以及特殊表征和情态。

（二）改革政策文本意涵的“国家治理体系”及“现代化”

1．“国家治理体系和治理能力现代化”——改革的目标指向

首先，虽然全面深化改革的目标在于国家治理体系和治理能力的现代化，但从中国公共政策的宏观结构变迁发展过程来看，其终极目标还在于如何促动中国前十年间的政策转型的成功实现。这里所说的政策转型，就是《决定》（第2页）和《说明》（第49页）中以“全面建成小康社会”“两个一百年”奋斗目标以及“建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”“实现中华民族伟大复兴”的“中国梦”等政治或政策话语所表达的、与前一届政府的政策取向具有强烈连续性的，也是笔者一直以来称之为的向中国现代化发展过程的最后阶段——“福利国家政策”阶段的转型。

在此，还需要进一步细分出两个目标层次进行梳理和分析。首先，中共十八大确立的未来五年和更长时间的中国国家发展目标或战略，正是要“全面建成小康社会”，而通过不断深入的全面改革所要达成的“国家治理体系和治理能力的现代化”应该说是从属于这一基本国家发展目标的（《说明》第48页）。因此，改革和国家治理的现代化成为了“全面建设小康社会”——向“福利国家政策”转型的政策手段或途径。

其次，如何克服传统国家治理之下出现的治理危机或治理失效现象，也确实成为了中国改革政策设定的最初动机和基本问题指向，在《决定》中甚至将“国家治理体系和治理能力现代化”定位为全面深化改革的直接目标或目的，即该政策文本中表述为的“总目标”（第3页）。这里特别突出强调的现代国家治理，应该源于改革政策决定者较为强烈的问题意识和危机意识——如“我国面临的一系列突出矛盾和问题”“前进道路上还有不少困难和问题”“国内外环境都在发生极为广泛而深刻的变化”“改革是由问题倒逼而产生”“思想观念的障碍”“利益固化的藩篱”等（《说明》第49、52、65页）。

2．“国家治理体系和治理能力现代化”——全面改革与深化改革

作为十八届三中全会“主要议题”的“全面改革”和“深化改革”（《说明》第50页），成为了《决定》规定的改革政策内容和改革方式最为显著的特征，也是此次改革活动的改革政策目标实现的基本路径选择。当然，这也与前述行政体制改革的基本逻辑和方式方法具有较强的连续性：一方面改革政策内容整体包容，不仅包含了而且已经超出了本来已经具有“全面改革”特征的行政体制改革所涉及的诸多政策领域；同时，改革的指向不仅在于进一步的市场化、经济自由化等这一邓小平改革路线的延续或继续深入，其最大的特点还在于试图通过“国家治理体系和治理能力现代化”来“深化改革”。

关于前者，首先可以从《决定》规定的改革政策方案的整体架构中直观观察到——《决定》“16个部分”内含了包括60项内容的涵盖“从经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队6个方面”的“全面改革”方略（《说明》第52、53页）。这一改革政策的议题安排，因为并不限于经济制度的改革，其外延得到大大扩展，因而确实超出了人们一般意义上的对“三中全会”的预期。当然，更为重要的还有在第一部分“总论”，以及最后的第十六部分涉及的关于此次大规模改革活动的组织与领导。总之，这里的“全面改革”意涵，应该是“国家治理体系和治理能力现代化”所指向的经济制度、社会制度以及政治体制、国家安全等诸多公共政策领域“体系”化改革的整体推进以及改革活动的具体组织与管理。

关于后者，正如《说明》强调的此次大规模改革活动的“关键在于深化改革”那样，改革政策的决策者试图通过进一步的改革，克服由于中国近年来快速的现代化、工业化、城市化发展所带来的差距、环境、腐败等深刻的社会问题（第40、50页）。或许这里在告诉人们，传统的改革活动方式到了需要适当调试和突破的时候了，而具体中国公共问题或中国问题的消解，不仅需要体系化的全面体制改革支撑，更需要导入新的机制和方式增进改革活动的有效性和实效性。

3．“国家治理体系和治理能力现代化”——制度、体制、机制

作为《决定》规定的“全面深化改革的总目标”的“国家治理体系和治理能力现代化”，当然，其前提是“完善和发展中国特色社会主义制度”，即通过“现代化”的国家组织与管理，改进国家治理体系和提升国家治理能力，来“不断推进中国特色社会主义制度自我完善和发展”（《说明》第49页）。因而，《决定》意涵的“国家治理体系和治理能力现代化”，更重要的是在于制度、体制、机制的合理建构和调整发展。

这首先是通过制度化来建构国家治理体系和提升国家治理能力，当然这也是现代国家和现代化发展的必然归结，即“现代化=正式化”的不断演进过程。“制度”一词在《决定》和《说明》中，同“体制”“机制”用语一样出现的频率非常高，体现出了改革政策决策者对国家治理以及治理能力和现代化的基本理解。关于“制度”和“体制”“机制”用语的使用，如从“坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”等表述来看，强调的是科学化、理性化、规范化、正式化，这完全可以与国家发展和国家建构的现代化等同起来（《说明》第48页）。因此，《决定》追求的国家治理体系现代化，也就是国家治理的制度、体制、机制的健全、完备与改革，或许是中国希望通过全面深化改革来进一步体现现代国家统治或治理的“国家理性化”特征或“国家中性化”特征。

其次，这里所说的国家治理体系现代化，即对制度、体制、机制的调整还意涵了“新中央集权”体制的建构。这既可以从全面和深化改革的提出中看到，还可以从《决定》规定了的“中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”以及设立“国家安全委员会”等中得到相应的观察（第52、57、58页）。当然，这也是《规定》泛指的制度、体制、机制的重要环节。而现代国家治理视域下的制度、体制、机制的建构，特别是在向“福利国家政策”转型过渡阶段，“新中央集权”的出现有其合理性和必要性，而且也成为当前中国为了克服国家治理失效这一中国问题的路径选择。

同时，也和十八大报告一样，虽然还要继续坚持“摸着石头过河”这一传统的渐进实验式的改革发展模式，但关于“顶层设计”前提下的制度建构、体制和机制调整的改革政策推进方式，在《决定》中得到了重视和强调。这不仅体现在了对此次改革活动的组织与管理层面，诸如《决定》具体描述了的“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家”“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进”等（第4、7页），可以说《决定》通篇谈及的问题和方法都是围绕制度、体制和机制展开的。而作为制度、体制和机制具体表现方式的《决定》提到的法治国家、法治政府和法治社会等（第4、16、31页），作为现代国家则都是应该基本建立在国家=中央的人民代表机关（立法机关）层面制定的全国性严格统一的绝对法律约束基础之上的。

4．“国家治理体系和治理能力现代化”——国家治理的情态

一般意义上的“治理”，仅就现代国家的治理这一公共治理层面而言，不仅包括了制度、体制、机制等相关的国家统治或治理的基本要素，同时，正如“善治”等词语描绘的那样，“国家治理”更是一种统治或治理的“情态”或人们的期冀。那么，我们在关注《决定》作为全面深化改革的总体目标的“国家治理体系和治理能力现代化”时，还有必要观察和发现改革政策文本试图表达或描述的中国未来要去实现的，包括国家治理体系、治理能力、现代化等要素意涵的中国国家治理的整体情态是什么。

关于中国追求的国家治理情态，可以从《决定》的具体表述中得出，同时还可以从本节的前述观察中发现。如《决定》的“总论”中提出：“坚持社会主义市场经济改革方向，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，坚决破除各方面体制机制弊端，努力开拓中国特色社会主义事业更加广阔的前景”（第2、3页）。这里表述的国家治理情态，可以理解为经济发展和生产力的提升，即现代化、工业化的推进，以及本章表述的“福利国家政策”的达成等所衍生出的改革目标实现后的情态。这些也许可以用国强民富、社会公平、公正秩序来阐释。

其次，进一步与前述分析相关联，我们还可以从《决定》的最后部分，也就是第十六部分关于“加强和改善党对全面深化改革的领导”中得到部分国家治理情态的描述。这里提到的，“思想和行动统一”“中央关于全面深化改革重大决策部署”“保证政令畅通，坚定不移实现中央改革决策部署”以及计划设立党中央统管改革的“全面深化改革领导小组”等（第57、58页），突出强调和表达的应该是，通过合理建构或完善制度、体制、机制等，改革决策者对国家治理或国家统治失效、国家治理能力不充足得以克服消解的一种期待情态。或许，这种情态表述可以具体置换为制度、体制、机制的现代化，或者是现代国家治理、现代国家建构和现代国家能力等。