一、行政审判白皮书的历史演进

行政审判白皮书，是指人民法院针对特定时段（通常为上一年度）行政案件审理情况进行全面梳理和总结，指陈行政机关在行政执法和行政应诉中存在的问题，并向行政机关提出提升依法行政水平意见和建议的一种专题报告。就其功能而言，行政审判白皮书既是人民法院展示自身工作、践行公开理念的载体，也是评价行政机关、助推依法行政的平台。因此，行政审判白皮书既不同于全方位介绍人民法院一年来各项工作情况、类似司法审判工作“编年史”的《人民法院工作年度报告》，也不同于第三方机构发布的评价法治政府建设得失、为法治政府建设“支着”的《法治政府蓝皮书》。即便可以将行政审判白皮书视为“司法建议权制度化的重要创新”，“将司法建议从个案层次提升到年度报告层次”[1]，其与具有明确法律依据的司法建议制度相比仍然存在明显差异。相对于司法实践中所存在的裁判引导型、裁判补充型、纠纷预防型和裁判执行型等诸多个案层面的微观司法建议而言，行政审判白皮书更多具有整体性、宏观性、指导性的特点。可以说，行政审判白皮书制度是又一项经由地方先行试验、得到最高人民法院认可后正逐步向全国范围内推广的本土司法制度。

回顾我国行政审判白皮书制度的实践发展，可以看出大体上经历了“摸索尝试—积极推广—蓬勃发展”三个阶段，每一阶段呈现出不同的发展逻辑和独特功能。2009年之前属于行政审判白皮书摸索尝试阶段，上海市是当之无愧的发源地和主战场。自2004年上海市高级人民法院首次发布行政审判白皮书以来，该项工作已经成为上海三级法院历年行政审判的“重头戏”。经过十多年的实践积累，上海行政审判白皮书制度已经形成了“量大面广”“领导重视”“效果显著”的鲜明地方特色。[2]上海市委、市政府历任主要领导都高度重视上海市高级人民法院发布的行政审判白皮书，通过批示下发给各区（县）和市政府各部门参阅。[3]由于行政审判白皮书把脉精准加上行政机关积极配合，上海依法行政水平不断提升，行政机关败诉率逐年下降。这一阶段行政审判白皮书的局部成功实践，充分体现了上海法院践行最高人民法院“积极开展行政审判制度创新”“努力营造良好行政审判司法环境”“建立司法与行政良性互动机制”[4]的首创精神，为其他地区树立了榜样。

行政审判白皮书真正在全国范围内得以推广则始于2009年。最高人民法院在2009年年初下发了《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》，并将浙江省高级人民法院的“白皮书”转发各地以供参考。全国各级人民法院积极响应，结合当地具体情况，普遍开展了发布行政审判白皮书实践活动，取得了良好的社会效果。在浙江省，历任省长都对浙江省高级人民法院发布的行政审判白皮书作出重要批示，肯定了此举对于提高依法行政水平、有效防范化解行政争议的推动作用。[5]在云南省，短短两年间全省就有10个中级法院和省高院制作发出行政审判白皮书200多份，从源头上有效预防和减少了行政争议的发生，促进了社会和谐。[6]海南省高级人民法院、北京市高级人民法院也分别于2011年、2013年首次发布了行政审判白皮书。[7]同时，一些基层法院也开始积极探索发布行政审判白皮书，成为所在省份的标杆。例如，湖南省长沙市天心区人民法院于2009年6月24日发布了省内第一份行政审判白皮书；[8]山东省齐河县人民法院于2012年3月率先在德州法院系统发布了首份行政审判白皮书，在该县境内产生了前所未有的“蝴蝶效应”。[9]据统计，2010—2015年，各级人民法院共发布行政审判“白皮书”4138份，推动在全社会树立有权必有责、用权需负责、侵权要赔偿的法治观念。[10]行政审判白皮书之所以能够在2009年之后得到全面推广，与这一时期人民法院“为大局服务、为人民司法”新工作方针的确立息息相关。特别是最高人民法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（法发〔2009〕38号）下发之后，“不断强化行政审判的服务功能”“建立健全司法与行政的良性互动机制”成为指导人民法院行政审判活动新的政策依据，体现司法服务功能和司法行政良性互动理念的行政审判白皮书自然备受青睐。同时，在执政党构建社会主义和谐社会的新政治理念引领下，各级政府都将预防和化解行政争议、维护社会稳定视为当地的中心工作，甚至将“零诉讼”“零败诉”直接纳入依法行政考核体系之中。于是，各级政府对实际承载助力行政争议化解功能的行政审判白皮书发布活动逐渐采取了乐见其成的态度。在这样的特殊氛围之下，以行政审判白皮书兴起为代表的“司法与行政良性互动”首次出现在最高人民法院2014年的工作报告之中。

2014年修改后的《行政诉讼法》实施以来，人民法院行政审判白皮书发展之迅猛、覆盖之广泛、发布之密集，已经使其成为令人瞩目的本土司法现象。2016年7月28日，最高人民法院下发了《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》（法〔2016〕260号），明确规定人民法院可以通过白皮书形式，及时就本地区行政机关出庭应诉工作和依法行政考核指标的实施情况、运行成效等向行政机关作出反馈、评价。这标志着行政审判白皮书制度进一步获得了最高人民法院的首肯，必将引领其走向规范化、法制化的新境界。纵览近年来全国各地法院的发布实践，可以看出行政审判白皮书制度已经趋于定型，在内容、形式和范围上形成了较为稳定的模式。就行政审判白皮书的内容而言，主要形成了“报告”和“报告+典型案例”两种模式，前者通过数据、图表和文字形式反映人民法院上一年度行政审判工作的概况，分析行政执法和应诉中存在的问题，提出提升依法行政水平的建议；后者除报告之外，还从法院已经审结生效的、法律效果和社会效果较为明显的行政案件中，筛选出一定数量（通常为十个）的典型案例同时予以发布。就行政审判白皮书的形式而言，主要形成了“单独发布”和“联合发布”两种模式，前者是人民法院通过举行新闻发布会的形式，单独向媒体发布行政审判白皮书，会后寄送当地行政机关负责人；后者是人民法院与行政机关（一般是同级人民政府或政府法制机构）通过举行新闻发布会、依法行政工作推进会等形式联合发布行政审判白皮书。[11]就行政审判白皮书的范围而言，主要形成了“内部公开”和“社会公开”两种模式，前者是行政审判白皮书全文内容仅发送给行政机关及同级党委，后者则是行政审判白皮书全文内容向社会公开。总体来看，目前行政审判白皮书在内容和形式上是两种模式兼具，在范围上则是以内部公开模式为主。行政审判白皮书在近些年的井喷式增长，对于提升行政审判公信力、提高政府依法行政能力发挥了重要作用。

行政审判白皮书十余年的发展历程，为观察我国行政审判领域司法与行政互动现象提供了绝佳的样本。从人民法院单方面探索发布到行政机关积极响应直至主动配合，从营造良好司法环境到有效化解行政争议直至锤炼依法行政能力，行政审判白皮书的实践见证了我国行政审判模式的时代转型。伴随着2014年修改后的《行政诉讼法》的贯彻实施，人民法院对行政权力的制约和监督功能将得到进一步发挥，行政审判对法治政府建设的倒逼作用也将更加凸显。特别是《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》）和《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》的相继施行，唤醒了领导干部增强法治思维的自觉意识，拓展了司法和行政之间良性互动的空间，为人民法院行政审判白皮书制度的稳健运行奠定了坚实的基础。正如最高人民法院副院长江必新大法官在最高人民法院第三巡回法庭行政审判工作会议上所指出的那样：“要结合各地实际，积极探索‘府’‘院’互动、行政审判白皮书等有益做法，总结提炼各具特色的亮点经验，努力促进巡回区行政审判工作迈上新台阶。”[12]可以预见的是，在基本建成法治政府进入倒计时的新形势下，行政审判白皮书实践将步入发展的快车道。

[1] 田飞龙：《构建法治理性的权力间对话机制》，载《人民法院报》2010年1月15日。

[2] 例如，仅2016年间，全市各中级法院、基层法院就制发了24份行政审判白皮书；上海市第二中级人民法院还创设了发布包括《2006—2010年治安管理处罚行政审判白皮书》《2007—2011年工伤认定行政审判白皮书》《2015—2016年房屋征收补偿决定案件审判白皮书》在内的系列白皮书的做法。

[3] 参见李劼、高万泉：《上海“行政审判白皮书”引起市府重视》，载《人民法院报》2007年8月24日；李劼等：《沪发布行政审判白皮书俞正声批示提高行政执法水平》，载《人民法院报》2008年5月6日。

[4] 最高人民法院《关于进一步加强行政审判工作的通知》（法〔2004〕33号）、《关于加强和改进行政审判工作的意见》（法发〔2007〕19号）。

[5] 参见孟焕良、余建华：《浙江行政审判白皮书促进依法行政行政首长出庭应诉制度在全省范围内建立》，载《人民法院报》2012年5月10日；余建华、孟焕良：《浙江高院发布行政审判白皮书省长李强予以肯定》，载《人民法院报》2014年6月30日。

[6] 参见李辉：《“行政审判白皮书”减少行政争议》，载《云南日报》2011年2月5日。

[7] 参见魏如松：《省高院首次公布行政审判白皮书》，载《海南日报》2011年8月5日；王逸吟：《北京高院首发行政审判白皮书》，载《光明日报》2014年8月14日。

[8] 参见陶小爱：《天心区出台“行政审判白皮书”》，载《湖南日报》2009年6月25日。

[9] 参见郑春笋、黄勇：《齐河：首份行政审判白皮书引发“蝴蝶效应”》，载《人民法院报》2013年9月10日。

[10] 数据来源于最高人民法院院长周强2015年11月2日在第十二届全国人大常委会第十七次会议上所作的《最高人民法院关于行政审判工作的报告》。

[11] 在实践中，人民法院与行政机关联合发布行政审判白皮书的做法日渐增多，仪式感不断增强。例如，浙江省杭州市中级人民法院、杭州市人民政府法制办公室于2017年7月24日联合发布2016年度行政复议“白皮书”及行政审判“白皮书”，进一步构建了司法审判与行政执法的良性互动机制。参见黄洪连：《2016年度杭州行政复议及行政审判“白皮书”发布》，载《杭州日报》2017年7月25日。又如，湖南省长沙市天心区人民法院率先推行法院院长向区长郑重递交行政审判白皮书的做法。参见何淼玲：《天心区法院院长向区长递交〈行政审判白皮书〉》，http://xinhuanet.com/local/2017-04/14/c_129534197.htm，2019年1月25日访问。

[12] 臧震：《江必新：统一巡回区司法裁判尺度以一流审判业绩迎接党的十九大胜利召开》，载《人民法院报》2017年6月25日。