二、行政诉讼司法建议的兴起成因

作为一个原本长期被边缘化的法律制度，司法建议为何在近年能够风行于行政诉讼之中呢？笔者认为，个中原因主要来自以下三个方面：

（一）能动司法观念的影响

时任最高人民法院首席大法官的王胜俊院长在2009年8月明确提出“能动司法”的主张，一度成为指导法院系统司法工作的基本理念。[1]能动司法是在尊重司法客观规律的基础上，根据“为大局服务、为人民司法”的要求，充分发挥司法的主观能动性，最大限度地发挥司法在纠纷解决、权益维护和实现社会公平正义中的功能。诚如学者所言，除了传统的争端解决功能之外，现代法院还具有控制、权力制约、参与制定公共政策等多项延伸性功能。[2]司法建议作为贯彻能动司法理念的一种重要措施，正是通过对具体行政个案或类案的剖析，积极拓展行政审判的服务功能，切实推进依法行政，适应社会发展的现实需求。可见，能动司法观念的兴起预示着行政审判政策的重大调整，进而为“激活”司法建议制度、搭建司法与行政良性互动的桥梁提供了契机。

（二）行政纠纷解决的需要

我国正处于社会矛盾高发的转型时期，目前的行政纠纷出现了两个明显的新动向：一是某些行政纠纷虽然发生于个别主体与特定行政机关之间，但纠纷背后往往隐含着某个群体与政府的对抗，如因房屋拆迁、土地征收而引发的行政纠纷就隐含着失地农民和拆迁户群体与政府的对抗。这些纠纷如果不能得到及时、有效化解，极可能诱发群体性事件，造成更大范围内的纷争。二是大量行政案件都涉及基本民生保障，如果不能妥善化解，不仅会加剧处于弱势地位的行政相对人的困境，而且还会形成新的影响社会稳定的因素。[3]作为一种刚性的司法处理方式，行政判决虽然能够起到“定分”作用，但未必就能够实现“止争”，更无法保障“案结事了”。在很多情况下，对于行政相对人而言，不仅要讨个“说法”，更要得到“实惠”。因此，判决绝不是行政纠纷唯一的处理手段，甚至也不是首选的手段。正是在行政纠纷多元化、复杂化的背景之下，司法建议这种柔性处理方式的优点才得以充分展现。司法建议的灵活运用，不仅能够弥补行政判决方式的不足，而且还能够引导纠纷双方在相互谅解的基础上达成共识，协调结案。

（三）行政审判处境的回应

诚如学者陈端洪所言：“行政诉讼的实践证明中国人改变了关于权力的思维，对权力的最好控制办法是以权制权，司法权与行政权通过对峙而合作完成社会的整体目的。”[4]事实上，《行政诉讼法》的颁行本身就包含了立法者希冀通过有限司法审查方式实现以司法权制约、抗衡行政权的美好憧憬。尽管这种“封闭对抗型”的行政诉讼制度在初期也曾有过短暂的辉煌，但“强行政、弱司法”的宪制格局几乎注定了这种“单兵突进式”制度变革的受挫。于是，行政审判愈发陷入尴尬的处境之中：政府官员批评法官不能为大局服务；民众指责法官不能为其合法权益提供保障；法官自身也抱怨行政审判缺乏良好的外部司法环境。近些年来，为了正面回应来自社会各个方面的非议，最高人民法院相继下发了一系列司法文件，频频使用“善于利用现行体制提供的各种资源”“建立司法与行政良性互动机制”“积极争取当地党委和政府的支持”“建立健全民意沟通表达机制”等措辞，暗含着司法高层在现行体制的夹缝中谋求行政审判发展空间的良苦用心和对开放合作型司法的热切期望。鉴于行政案件的绝对数量远远低于民事和刑事案件，因而法官有充分的时间和精力发出各种司法建议。这些功能各异的司法建议，或为政府部门加强管理、堵塞漏洞献计献策，或为民众权益保障提供间接司法帮扶，或为案件协调解决穿针引线，或为未来可能出现的纠纷提供防范警示，从而使行政审判活动更加积极地贴近中国的现实，真正回应民众的利益诉求。

[1] 参见王胜俊：《坚持能动司法，切实服务大局》，2009年8月28日在江苏省高级人民法院调研座谈会上的讲话。

[2] 参见左卫民、周长军：《变迁与改革——法院制度现代化研究》，法律出版社2000年版，第95—105页。

[3] 最高人民法院《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》（法发〔2008〕125号）明确指出：“行政审判与保障民生关系最为紧密、最为直接。行政审判工作搞得好不好，直接关系民生的保障和改善程度。各级人民法院要把保障和改善民生贯彻到行政审判和非诉行政案件执行的每一个环节，以积极的态度救济民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审理解除民忧，以公正的裁判保障民利，以有力的执行实现民愿，切实维护好、实现好、发展好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。”

[4] 陈端洪：《对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路》，载《中外法学》1995年第4期。