一、行政诉讼司法建议的地位变迁

行政诉讼中的司法建议是指人民法院对在行政审判活动中发现的、与案件有关但不宜由法院直接处理的问题，向有关国家行政机关提出建议要求其予以处理的活动。与旨在解决诉讼本体问题的行政审判权所不同的是，行政诉讼中的司法建议权所要解决的则是诉讼外问题。就诉讼性质而言，行政诉讼因涉及官民矛盾的妥善处理而最直接地影响到社会稳定与社会和谐，客观上更需要法院积极延伸审判服务功能；就受案数量而言，行政案件远少于刑事案件和民事案件，法院“案多人少”的窘境在行政审判中并不常见，行政法官客观上具有更多的时间和精力发出司法建议。通过对行政诉讼中司法建议文本变迁的追溯和实践运作的观察，可以看出原本处于边缘化地位的司法建议制度已经上升为行政审判的中心制度，而司法建议则成为与行政判决、裁定及决定并驾齐驱的第四类重要的行政诉讼法律文书。

（一）行政诉讼司法建议的文本变迁

行政诉讼中的司法建议最早出现在《行政诉讼法》中。根据该法第65条第3款的规定，行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议；接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。鉴于该条规定是放置于第八章“执行”中的，因而司法建议可以被视为敦促行政机关履行生效裁判的一种执行措施。不过，上述规定本身却严格限制了司法建议在行政诉讼中的适用。首先，法院是“可以”而非“应该”或“必须”提出司法建议，是否提出完全取决于法院的裁量；其次，法院的司法建议是针对“上一级行政机关或者监察、人事机关”而非“拒绝履行生效裁判的行政机关”提出的，主要意图在于借助有纪律处分权机关的介入敦促行政机关履行裁判义务；再次，司法建议的提出以行政机关“拒绝履行裁判”为前提，不完全履行或者形式履行但实质上不履行裁判的并未包括在内；最后，接受司法建议的机关如果没有进行处理或者没有将处理结果告知法院，是否应当承担相应责任亦无任何规定。正如有的学者所言：“司法建议的法律地位不明确，接受建议的机关若未按司法建议以人事监察手段要求被执行人，或被执行人对司法建议置之不理，相应责任由谁承担在法律上没有规定，法院对司法建议的执行监督不力也使得这一方式难免流于形式。”[1]

司法建议在行政诉讼文本中的第二次出现则是《若干解释》。根据《若干解释》第59条的规定，判决撤销违法的被诉具体行政行为将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时可以向被告和有关机关提出司法建议。与《行政诉讼法》有关司法建议的规定相比，《若干解释》的规定具有两方面的明显进步：一是将司法建议的发送对象扩大到被告，建立了司法与行政之间更为直接有效的对话与沟通平台；二是将司法建议的发送时间提前到判决的同时，拓展了司法建议的适用范围。

司法建议制度真正获得官方的正式认同始于2007年《通知》的下发。《通知》不仅充分肯定了司法建议作为化解社会矛盾、提高社会管理水平的司法服务手段在建设法治社会与和谐社会中的重要作用，而且还提出要从程序、内容、格式及落实的规范性等方面保障司法建议的质量和效果。此后，在最高人民法院相继发布的行政诉讼司法解释和司法文件中，司法建议的地位更加突出。[2]首先，《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（法释〔2008〕2号，以下简称《撤诉规定》）第1条规定：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。”这一规定不仅使得司法建议的作出时间进一步提前到了行政判决或裁定之前，而且还进一步拓展了司法建议的功能。其次，《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（法发〔2009〕38号）第4条规定：“要高度重视司法建议工作。对于个案审理中发现的行政执法方面存在的问题，及时向有关行政机关提出改进意见和建议。对于政府决策和行政管理活动中出现的共性问题，书面报送当地党委、人大和政府，为领导决策和改进工作提供参考。”这一规定区分了个案司法建议和综合司法建议，凸显出司法建议活动的主动性和服务性。最后，《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发〔2009〕54号）第6条规定：“要建议政府和有关部门正确理解和评价行政诉讼败诉现象，修改和完善相关考评制度，防止和消除由此产生的负面影响。”这一规定已经将发送司法建议上升为营造行政审判良好外部环境的重要一环，进一步体现了司法高层对司法建议制度的功能期待。

2012年《意见》的下发则进一步提升了司法建议在审判活动中的作用。《意见》对司法建议进行了新的三重定位：一是法律赋予人民法院的重要职责，是人民法院工作的重要组成部分，是充分发挥审判职能作用的重要方式；二是人民法院坚持能动司法，依法延伸审判职能的重要途径；三是提升司法能力和司法公信力的重要手段。“在《行政诉讼法》的修改过程中，司法建议制度不够引人注目，但零散的规定并没有消解司法建议本身的价值。特别是作为规范性文件审查之诉处理结果的司法建议的及时确认，事实上还发挥着裁判替代性的功能，关系到这类诉讼的实际成效。”[3]

（二）行政诉讼司法建议的现实运作

囿于司法统计制度的不健全，司法建议在我国当下行政审判过程中的整体运行情况尚难以准确查考，但局部地区的司法实践表明《行政诉讼法》及《若干解释》所规定的司法建议情形备受冷落。与此同时，一些地方的法院实际上已经创造性地扩大了司法建议在行政审判中的运用。例如，在“孙庆龙诉兴化市教育局等不履行办理入学及进编手续法定职责案”[4]中，江苏省兴化市人民法院在以请求事项不属于行政审判权限范围为由裁定驳回原告起诉的同时，针对被告兴化市教育局对原告是否存在违反计划生育行为的调查迟迟不作结论的状况发出司法建议，并将司法建议函抄送泰州市教育局和江苏省教育厅，从而使原告的中师入学问题得到了妥善处理。在“谢启川诉龙岩市国土资源局限期履行职责案”[5]中，福建省龙岩市新罗区人民法院在判决驳回原告诉讼请求的同时，为促使行政执法活动程序化、规范化、科学化，提高行政执法工作效率和质量，充分保护行政相对人的合法权益，特向龙岩市国土资源局发出司法建议，对于多次提出相同信访要求的，应严格按《信访条例》的规定作出处理，并建立和规范档案管理制度。上述两个“典型案例”分别代表了司法建议的两种常见模式：前者旨在通过司法建议的合理运用弥补行政判决的不足，间接维护当事人的正当权益；后者则是通过司法建议的运用指陈个案所反映出的行政执法疏漏，敦促行政机关完善相应的管理制度，避免今后再次出现类似纠纷。

伴随着《通知》和《撤诉规定》等司法解释和司法文件的发布，另两类新型的司法建议迅速得到了广泛运用：一是法院通过司法建议促成被告改变所作行政行为，最终实现以原告撤诉的方式结案。例如，2010年，河北省石家庄市桥西区人民法院在处理一起公路收费行政案时，发现河北省内收费规定与国家有关部门的规定相悖，于是及时向河北省高速公路收费主管部门提出司法建议，建议其采取应急措施解决原告的诉求问题。河北省交通运输厅对此高度重视，迅速改变了原有的收费规定，并下发至全省高速公路各收费站。原告对河北省交通运输厅的行为表示谅解，并自愿撤回起诉。该案从收案到协调结案仅用了11天时间，既有效促进了行政机关依法行政，又为当事人解决了实际问题，从而取得了非常好的社会效果。[6]此外，一些基层法院“处理行政纠纷司法建议先行”的做法也获得了广泛认可。[7]二是法院针对某类相同行政案件或某一时段行政案件所反映出的共性问题，以“行政审判年报”和“白皮书”等多种形式向行政机关提出司法建议，赢得了当地政府的支持。作为这一模式的典型代表，江苏省盐城市中级人民法院的实践即取得了积极成效。从2005年起，该院推行行政审判年报制度，每年从行政审判的角度对全市行政执法现状进行分析并提出建议。五年间，该院行政庭通过年报制度剖析行政执法问题23条，通报败诉案件171件，提出对策建议18条。此外，该院还于2006年专门制定了《加强行政审判司法建议工作暂行规定》，使行政审判司法建议工作步入程序化、规范化和常态化轨道。2006—2010年，共发出书面司法建议280余份，建议反馈率达90％以上，对于优化行政审判司法环境、有效化解行政争议、帮助改进行政管理和促进依法行政发挥了独特作用。[8]

近年来，司法建议也在最高人民法院再审行政案件的处理过程中得到了运用，标志着其自身向实质性化解行政争议新机制的转型。在“再审申请人黄绍花诉辉县市人民政府提高抚恤金标准案”的再审过程中，最高人民法院在依法作出驳回再审申请的裁定之前，专门发出司法建议，“建议辉县市政府依据与当前居民收入水平和经济发展状况相适应的原则，就本案伤残抚恤金标准及相关问题统筹研究，在财政状况等条件允许的范围内，提高抚恤金发放基准，以保障和改善水利伤残人员的生活水平”[9]。这种不拘泥于个案审理，灵活运用司法建议手段促进行政争议实质性化解的做法值得推广。

司法实践除了不断拓展司法建议的适用范围、灵活运用不同类型的司法建议以外，还在完善司法建议的长效机制上进行了积极探索。以江苏为例，该省近年来不断拓展审判职能、积极服务法治建设、有效优化司法环境，已经形成了推进行政审判司法环境良性循环的“江苏模式”，其中的做法之一就是积极开展司法建议工作，注重司法建议的规范化管理。具体的经验包括四项：一是完善启动机制，杜绝“一判了之”；二是完善制作机制，力求“一建中的”；三是完善回访机制，防止“一纸空文”；四是完善规范机制，确保“一以贯之”。[10]可见，司法建议制度的现实运作已经突破了现有法律文本的规定，代表了行政审判模式改革的新动向。

[1] 马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第469页。

[2] 事实上，在《通知》下发之后最高人民法院出台的规范其他事项的司法文件中，司法建议的作用同样得到了前所未有的重视。例如，《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》（法发〔2010〕15号）第19条规定：“人民法院认为有必要对被执行人采取执行联动措施的，应当制作协助执行通知书或司法建议函等法律文书，并送达有关部门。”第20条规定：“有关部门收到协助执行通知书或司法建议函后，应当在法定职责范围内协助采取执行联动措施。有关协助执行部门不应对生效法律文书和协助执行通知书、司法建议函等进行实体审查。对人民法院请求采取的执行联动措施有异议的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当拒绝采取相应措施。”第24条规定：“有关单位不依照本意见履行职责的，人民法院可以向监察机关或其他有关机关提出相应的司法建议。”又如，《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（法发〔2010〕18号）第18条规定：“加强对经济发展方式转变中可能涉及的法律问题的分析和研判，在各级党委的领导和有关部门的配合下，及时提出为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的各项司法应对措施和司法建议。”

[3] 章志远：《让司法与行政良性对话》，载《学习时报》2015年7月23日。

[4] 参见最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选》（2004年行政·国家赔偿专辑），人民法院出版社2005年版，第188—189页。

[5] 同上书，第262页。

[6] 参见雷德亮等：《车辆通行收费引发行政官司政府部门接受建议知错则改》，载《人民法院报》2010年8月15日。

[7] 例如，福建省福安市人民法院在审理行政案件中，采取司法建议先行的方法，促使行政机关及时纠正不当的具体行政行为，原告撤诉，从而实现了法律效果和社会效果的有机统一。据统计，2007年至2009年6月，该院在作出裁判前共向被诉行政机关发出司法建议19份，协调撤诉案件32件，协调撤诉率高达66.7％。参见何晓慧：《福安处理行政纠纷司法建议先行》，载《人民法院报》2009年6月23日。

[8] 参见王成玉等：《阳光路上的排头兵——盐城法院积极践行能动司法纪实》，载《人民法院报》2010年5月5日。

[9] 最高人民法院（2017）最高法行申7073号行政裁定书。

[10] 参见江苏省高级人民法院行政庭：《拓展服务优化——推进行政审判司法环境良性循环的“江苏模式”》，载《法律适用》2008年第10期。