四
中央与地方机构改革

叶卡捷琳娜二世在登基之初视察各地期间以及亲历亲为参加枢密院等中央机构会议时，深感旧的国家管理体制从中央到地方均是叠床架屋、冗员充斥、效率低下、腐败成风。1773年至1775年爆发了波及全俄的普加乔夫起义，农民起义军所到之处，地方政府往往镇压不利或完全瘫痪，军事和警察制度均无法应付农民起义。上述情况致使叶卡捷琳娜二世下决心实行对国家管理体制进行重大改革与调整。

改革从中央体制开始。叶卡捷琳娜二世登基不久，重臣帕宁就提议仿效18世纪30年代沙皇与显臣共商国是的模式建立御前会议，并拟提名6至8名高官参加御前会议，这是叶卡捷琳娜二世借助贵族支持夺取皇位后面临的贵族分权的实际要求。俄罗斯科学院院士、莫斯科大学著名法学教授戴斯尼茨基（С.Е.Десницкий）参加了立法委员会草案的起草工作，他建议将枢密院由最高咨议机构变成立法机构，成员扩大到600至800人。但是，叶卡捷琳娜二世坚决拒绝了上述方案。

帕宁在1763年12月15日又提出改组枢密院的方案，即把枢密院拆分为6个局（департамент），每个局的行政长官为总检察长（генерал-прокурор）。第一局负责彼得堡的国家和政府事务。第二局负责彼得堡的司法事务。第三局负责国家交通运输、医学、科学、教育和艺术事务。第四局负责陆军和海军事务。第五局负责莫斯科的国家和政府事务。第六局负责莫斯科的司法事务。枢密院虽然保留，但是其职能和权力大大降低，立法权和立法建议权中心转移到直属女皇的内阁和国务秘书，枢密院变成了国家机关和最高法庭的监督机构。女皇通过总检察长监督和处理各局和枢密院的事务。1768年，叶卡捷琳娜二世设立最高宫廷会议，作为沙皇讨论最重要的法律和国家措施的咨询机构。

1775年11月7日通过了《全俄行省管理机构》（Учреждение для управлениягубернийВсероссийскойимперии），取消原来的行省（губерния）、省（провинция）和县（уезд）三级行政区划，改设省（губерния）和县（уезд）两级行政管理，省和县的划定根据纳税人口规模的原则而定。原来的23个行省重新划分为41个省，后扩展到50个省，这个数字直到1917年二月革命前没有发生变动。每个省人口30至40万人，每个省管辖10至12个县，每个县人口2—3万人。总督由枢密院任命，他直接向皇帝汇报。省检察官（губернский прокурор）服从总督指挥。副省长领导下的省国库（казенная палата）掌管省财政。省土地局（губернский землемер）实际管理省土地资源。省府是总督（省长）权力的执行机构，监督一切机构和官员的活动，主管辖区内的公共慈善机构、学校、医院、孤儿院。每县设警察上校（Капитан исправник）为县的最高行政长官，也是当地贵族的领袖，他的职务通过选举产生，任期三年。县府是省府权力的执政机构。县国库和县土地局管辖县的财政和土地事务。贵族有权向省长直至沙皇提出自己的要求。在省长之上由沙皇任命若干总督（Генералгубернатор），管辖二至三个省。总督既是地方驻军的最高长官，又是地方的行政长官，他同时又是中央枢密院的成员。总督在辖区有充分的行政、财政、司法和军事权力。省、县设地方议会，选举省、县一般行政官员，议员均由贵族担任。省议会向相应的中央各委员会报告，而由枢密院监督协调。这项改革加速了行政部门的贵族官僚化，极大地强化了沙皇个人的独裁权力，使沙皇能够通过内阁、枢密院、省长（总督）、省议会更直接有力地控制中央和地方。

由于俄国地域广大，各地出现大量的农村移民，县的中心城市为数甚少，无法担负起行政、文化和社会中心的作用。因此，政府建立216个新城市，城市的居民被称为市民和商人。城镇的人口被称为市民和商家。

伴随行省改革，地方的司法和检察机构也进行重大调整。省设有等级司法机构，包括贵族最高地方法院（верхний земский суд для дворян）、审查普通公民案件的省法院（губернский магистрат）、审查农民案件的最高法院（верхная расправа）。而刑事和民事法院（уголовная и гражданская Палата）作为省的最高司法机构审理所有社会等级的案件。县也设有代表不同社会等级的行政机构：负责贵族事务的县法院（уездный суд）、负责平民事务的城市法院（городскоймагистрат）、负责国家农民事务的下等法院（нижняя расправа）。荣誉法庭（совестный суд）是根据叶卡捷琳娜二世的建议在1775年设立的，女皇从孟德斯鸠的《法意》和与百科全书派的通信中获得思想，认为应该尊重人的“自然公正”和“自由法”原则。荣誉法庭由1名法官和6名陪审员组成，陪审员来自贵族、市民和农民不同等级。历史学家克留切夫斯基评论：“一些特殊的刑事和民事案件被集中到荣誉法院。法庭认真研究那些罪犯犯罪的原因，有的是无意识的行为，有的是个人的不幸，有的是身体或精神上的缺陷，有的是因为偏见，有的是因为幻想，有的是因为迷信等。在此基础上认真判断的平民知道的事情适用于他自己的当事人。在这种情况下，就像我们所说的，荣誉法庭首先要在当事人中间扮演调解人的角色。”^[1]按照规定，俄国最高的司法机构是枢密院，省与县司法机构遇重大案件不得自行结案，须送交枢密院最后判决。

自17世纪50年代中期以后始终处在特殊地位的乌克兰左岸也在1783—1785年被强制纳入省制改革过程之中。扎波罗热哥萨克的堡垒被清除，按照俄罗斯帝国其他地区的模式将乌克兰左岸划为一个总督区，分为三个省，由俄罗斯官员统治，并且将农奴制强制推行到这一地区。

波罗的海各省的特殊地位也随之结束，俄国举办一次人口普查后，在当地实施人头税和农奴制。在1782—1783年地方行政区划改革中，波罗的海被划为：爱沙尼亚（Эстляндия）和立夫兰（Лифляндия）被划分为里加省（Рига）与列维尔省（Ревель），其余部分被划入俄国其他省的行政区划之中。原来的波罗的海的政治秩序被废止，这给当地贵族提供了比俄罗斯地主还要多的领有土地和农民的权利。

在地方行政改革和省制区划中，西伯利亚被划分为三个省：托博尔斯克（Тобольск）、科雷万斯克（Колыванск）和伊尔库茨克（Иркутск）。

至1785年，政府从中央到地方的大规模行政改革终于结束。

历史学家大多对18世纪70年代中期的中央和地方行政是持批判改革态度。苏联历史学家帕甫连科认为新的行政区划设置没有考虑居民与贸易和行政中心的联系，忽视了居民的民族构成，例如摩尔达维亚被拆分划给4个省。“改革切碎了国家的领土，就像把一个活人切碎一样。”^[2]波兰历史学家瓦利舍夫斯基认为司法改革“实际上极有争议”，“就像同时代人所说的：司法改革不过是提高了贿赂的价码，因为现在不是给一个法官行贿，而需要给几个法官行贿，因为法官的数量已经增加了好几倍”。^[3]俄国经济史学家切丘林认为省制改革导致官僚机关的预算成本大幅增加，根据枢密院的估算，省制改革导致国家总预算支出增加12％至15％。省制改革完成后不久就发生了国家赤字，并且直到1796年叶卡捷琳娜二世去世都未能平抑赤字。

[1] КлючевскийВ.О.Курсрусскойистории.ЧастьV.М.:Государственноесоциально-экономическое издательство,1937.

[2] ПавленкоН.И.ЕкатеринаВеликая.Москва,2006,с.179.

[3] КазимирВалишевский.ЕкатеринаВеликая（Романимператрицы），кн.2,ч.2,гл.2,III.