跨区域湖泊管理体制的实践与完善
一、引言
湖泊是生态保护的基础要素，是一方经济社会可持续发展的重要力量。跨区域湖泊在惠及周边地区的同时，也往往因为不同地区的管理重视程度、经济发展方式和防污控排力度的不同，而出现体制难统一、顽疾难根治、效果难持续的问题。构建完整有效的协作机制，在有序开发利用湖泊资源的同时，协调、高效地保护跨区域湖泊，避免因为体制机制建设的不到位而酿成“湖缩水苦”的悲剧，是当前湖泊管理界普遍关注的一大热点。
二、跨区域湖泊管理存在的难题
湖北省长湖跨越荆门、荆州、潜江三市，东西长30km，南北最宽18km，一般蓄水面积122.5km2，蓄水量2.71亿m3，泽惠人口近150万人，其中以长湖为生的渔民有近8000人。新中国成立之初，长湖作为湖北四湖（长湖、三湖、白露湖、洪湖）之一，被纳入四湖流域进行整体管理和治理。1955年，湖北成立四湖排水指挥部，在省政府直接领导下管理四湖水务。1962年，成立荆州地区四湖工程管理局，对四湖流域实行统一规划、建设、治理和开发利用。1983年、1994年，两次行政区划调整，荆门、潜江分别从荆州划出，长湖因此成为跨越三市的跨区域湖泊，管理体制也因此日趋零散。2005年，为加强协调，省政府又成立湖北省四湖流域管理委员会，负责四湖流域的防汛排涝调度和水利管理，四湖流域管理委员会办公室设在荆州四湖工程管理局。尽管三市党委、政府都非常重视长湖的保护与管理工作，涉及长湖管理的水利、水产、林业、环保等部门也相应履行了应尽的职责，但受制于不同行业、不同地域的不同政策，长湖保护与管理也面临着一系列问题。
（一）水资源难调度，防汛抗旱矛盾突出
由于分地区、分部门、分级别管理，防汛抗旱时需要同时调度多处水利设施，荆州、荆门、潜江三市和江汉油田管理局地理位置不同、保护对象不同，对洪水蓄泄方式、抗旱水量分配等存在明显不同的意见，各自从局部利益出发，不愿“牺牲”自己而造福他人，左右岸、上下游、城市与农村的供排水矛盾时常突显；防汛抗旱、水产养殖、生态用水不同功能对水位控制要求也不同，难以取得一致意见。
（二）水污染难防治，防汛控排手段薄弱
长湖近半水域围栏养殖，农业药剂和工业废水、周边居民生活污水排放等成为长湖的主要污染源。2011年环保监测数据显示，长湖上游荆门市监测点位的水质COD、氟化物、总磷、高锰酸盐指数、BOD5均超标，水质为劣Ⅳ类，为中度富营养化；下游出水口处的刘岭闸、习家口和长硝中部及大湖湖心的水质较好，在Ⅲ类水质标准以内。2012年3月沙洋县后港长湖水质监测站监测数据显示，后港段总氮、氟化物、化学需氧量超标。尽管三市环保部门都有水质监测站点，但对污染防控的管理权限和查处手段都极其有限，防控效果不佳。
（三）水开发难管理，生态保护任重道远
起始于20世纪八九十年代的大面积围栏养殖至今还有近9万亩，占长湖水面积近50%，大大超出国家和省关于大中型湖泊围栏养殖面积不得超过总面积10%的规定。过度围栏养殖造成水体富营养化和水生态环境恶化，也给渔业资源保护造成严重影响，围栏林立，湖面被严重分割，仅留不足10m狭窄航道，水生植物和珍稀水鸟几乎绝迹，渔民因养殖、捕鱼纠纷时常发生械斗。起始于20世纪80年代中期的垦湖造田，使得大小民垸建设杂乱无序，有的地方把堤防保护范围内的堤段作为耕地面积分到农户，加剧了长湖面积的萎缩。
三、跨区域湖泊难管理的主要原因
（一）经费投入不到位
经费投入不到位是造成长湖保护和管理诸多难题产生的主要原因。尽管湖北省财政对四湖流域水利工程维修养护费和大型泵站排涝费给予了定额补助，但各地财力有限，对水利工程未按成本给予足够的运行补偿，导致水管单位资金缺口大，无力足额实施工程维修养护，许多工程年久失修，老化严重，水资源调节、水质保护、水污染防治等难以为继。人头经费投入使得水管单位运转困难，职工待遇很低，高水平技术和管理人才难引进，管理设施和技术手段落后，工作效率低、运行成本高。
（二）协同管理不到位
由于没有强有力的共同上级进行指挥调度，使得长湖管理条块分割、部门专政明显，宝贵的湖泊资源被人为地消耗和浪费。各部门管理权限不同，从部门和地区需要出发，对湖泊价值、功能的判断各执一词，使得各自管理长湖所要达到的目标不同，所采取的手段也不同，甚至互相矛盾。没有全流域统一管理机构，当不同的区域、部门、功能存在不同需求或发生矛盾时，没有单位进行组织协调，致使管理效果大打折扣。另外，缺乏社会参与机制，受益户不参与长湖管理，群众在管理中的需求和作用得不到重视，也使得长湖管理成为“部门间的游戏”，与真正“靠湖吃湖”的渔民、周边居民以及相关企业没有形成互动，服务与管理分离，民主决策、民主管理的巨大潜力没有得到必要的发挥。
（三）责任落实不到位
涉及长湖管理的潜江、荆州、荆门三市各相关部门，对湖泊水域岸线、水产养殖、生态维护、环保治污、湿地管理、交通航运等方面的管理责任，相关法律法规和规范性文件已有比较清晰的界定，长湖管理不到位的主要问题不是责任不清，而是责任不落实。尤其在跨越三市的情况下，究责体制未整合，力度不一，使得各项保护管理责任被人为地区别对待，不同地区、不同单位往往趋利避害，出现问题互相指责，对填湖造地、工业排污、围栏养殖等控制不严、查处不力，保局部而损大局。特别是没有统一的监督机制，没有完整的目标责任考核体系，使得各地各部门执行制度流于形式，查处问题畏首畏尾，许多事情被人为地“不了了之”或“搁置争议，先行开发”。
上述投入、管理和责任三方面的原因，是一个整体，其他非跨区域湖泊也或多或少存在相应问题，跨区域湖泊则表现得更加突出，其根本不在于多头管理，而在于责任落实，关键是要重视到位并投入到位，最终要统一协调机制，各负其责，各尽其职。
四、完善跨区域湖泊管理体制的几点建议
（一）管理体制上的突破
从最大限度保护长湖资源、发挥长湖功能出发，全面深入地理顺各级各部门的长湖管理体制。我国《水法》明确规定，国家对水资源管理实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。据此对分散在各地各部门的湖泊管理权限进行上收整合，于法有据，于势有需，应抓紧实施。比如长湖，与洪湖经过多年磨合，两者蓄泄兼筹，丰枯调剂，已成为一个不可分割的防洪抗旱、生态维护的系统工程。完全可以坚持流域一体管理原则，将荆州市四湖工程管理局整体上收省管，恢复并强化其流域管理职能，统一管理好四湖流域，主要负责长湖的水域、岸线保护，水资源的管理、监督，统筹协调长湖的防洪排涝、灌溉供水，水政监察和水行政执法工作。在统一主体的前提下，可以在有关市县、有关部门派驻相应的分支机构，负责专管某一区域、某一方面的长湖事务，经费和编制由省属局统一管理，接受所在地、所在部门的业务管理。
（二）管理力度上的突破
对长湖进行深入的调查研究，准确定位其湖泊功能，科学界定其保护目标和保护范围，进而提出开发利用控制规划。建立健全长湖日常巡查、监测、目标考核等制度，强化长湖保护日常监管工作。启动长湖水利综合治理工程，进一步完善防洪体系，实施水生态修复工程和退田（渔）还湖工程。大力推进湖泊湿地公园建设，修复湖滨湿地，实施生态防林、水源涵养林工程。同时，采取生物控制、放养滤食鱼类、底栖生物移植等措施修复水域生态系统。加强长湖周边城镇生活污水的收集处理，强化工业污染源监督管理，推进长湖农业面源污染防治，取缔围网养殖。
（三）功能拓展上的突破
长湖的公益性功能主要有调洪蓄涝、灌溉供水、生态环境保护等，开发性功能主要有水产养殖、交通航运、旅游观光。公益性功能是基础，其他功能也要主动拓展。要探索建立涉湖项目生态补偿机制，按一定比例征收涉湖项目的生态补偿费。恢复四湖流域统一的水利体系，发挥总干渠、西干渠、东干渠、田关河等六大干渠的水利功能，形成更加完整的防洪、排涝、灌溉工程体系。只有通过功能拓展使长湖资源运作进入新阶段，才能使投入更有意义，管理更有动力，保护更有效果。
总而言之，全国有数百个类似长湖这样的跨区域湖泊，从其跨区域的主要特点出发，切实加强对跨区域湖泊管理体制和机制的探索与实践，因湖制宜、与时俱进，最终实现跨区域湖泊的高效管理、持续利用，意义重大。
[1] 李俊辉，男，湖北省水利厅经济办副主任、湖泊工作专班负责人，水利电力专业高级工程师；华平，男，湖北省湖泊局工程师。