三、公共政策的政府主体

政府是公共政策的重要主体，公共政策是政府实现其职能的工具。社会结构转型必然要求公共政策体制转轨，同时也提出了作为公共政策重要主体的政府转型的任务。公共政策体制改革和完善的主要目的是推动政府更好地履行自己的职能，通过公共政策的制定和实施，为社会公众提供更优质的公共产品和公共服务。作为公共政策重要主体的政府其转型的根本任务，就是建设服务型政府。服务型政府是为公民提供优质高效服务的政府。公民本位和社会本位构成了服务型政府的基本理念，实践这一理念必须以公共利益为核心选择自身的价值取向。以多元体制供给公共产品、以广泛的公众参与运作公共权力、以公平正义为核心弘扬公共精神、以社会本位为基础助推公共领域，构成了服务型政府的主要行为方式。民主秩序、法定程序、公民意志的有机结合，形成了建设服务型政府的内在机制。

1. 公共政策政府主体与公民本位

关于服务型政府，学术界的研究很多，不同的学者从不同的视角对服务型政府的概念进行了表述，其中比较有代表性的界定是：服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政府是在社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的^[1]。这一界定在一定意义上揭示了服务型政府的基本理念、行为方式和构建机制。用公民本位和社会本位取代政府本位的理念，以形成服务型政府的基本理念，这是构建服务型政府的根本前提。过去的政府体制改革只是从政府自身的立场出发做文章，没有冲破政府本位的藩篱。

“服务型政府是指按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务，以回应公民和社会的需要为政府职能定位，强调对公共服务的提供是按照公民的意愿提供的，追求的根本目标是公民满意。”^[2]也就是说，服务型政府应该是具备现代服务理念和服务能力，能够向社会提供优质的公共产品和公共服务以满足社会公共需求的政府。坚持以人为本的理念和为人民服务的宗旨是服务型政府的显著特征。

珍妮特·V.登哈特和罗伯特·B.登哈特的新公共服务理论，为服务型政府注入了学理性的内容。他们提出的新公共服务的基本理念，对服务型政府建设具有重要的借鉴意义。这个新公共服务的基本理念就是：服务于公民，而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务，而不是掌舵；重视人而不是重视生产率^[3]。他们认为，政府公共管理具有服务的根本性质，政府的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会；认为服务型政府应以公民为服务对象，以尊重公民权、实现公共利益为目标。服务型政府的典型特征是以公众服务为核心，以民主参与为手段，以是否实现公众利益为评价标准。所以，该理论更多地强调政府的服务对象是公民，注重公民参与公共政策制定，注重私人和社会团体参与政府公共服务的供给。

重塑公共政策主体，把建设服务型政府作为政府改革和发展的基本方向，这就决定了政府的公共政策要以发展社会事业和解决民生问题为重点，关注人民群众的基本需求，建构良好的公共服务体系。建设服务型政府直接涉及政府的转型问题。可以毫不夸张地说，政府不可避免地要经历一场深刻的变革。之所以说是一场深刻的变革，关键在于政府要革自己的命，没有壮士断腕的决心和勇气是难以奏效的。而且仅仅靠政府自身也是难以推动的，需要广大社会公众发挥助推作用。从一定意义上说，这场变革的真正动力还是来自于广大社会公众。从目前政府行为的基本特点来看，离建成服务型政府还相距甚远。

毫无疑问，改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制的逐步转轨，政府职能发生了重大转变，并通过公共政策在公共服务中发挥了积极的作用。但是，在政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，错位、越位、缺位的现象还在一定程度上存在着，某些方面甚至还非常严重。正因为如此，政府转型的任务才极为迫切地提到了政府改革的议事日程。

在政府与企业和政府与市场的关系上，政府不是发挥宏观调控的职能而是直接介入微观的经济运行，不是进行市场监管而是把自己变成了市场中的利益主体，这种现象不仅在地方政府存在，而且中央政府的某些部门也不例外，甚至相当严重。政府直接管理具体的经济活动本身就是越位，更何况成为市场中的利益主体。政府过多地卷入经济活动，并成为经济活动中的利益主体，导致政府职能的严重越位。某些地方政府和政府的某些部门，为追求自身的经济利益不惜动用公共权力，结果造成市场竞争机制扭曲，侵害了企业的合法权益。当政府手中的权力与政府自身的经济利益结合在一起的时候，就会使政府行为偏离应有的轨道。政府在经济领域中越位现象的存在还有一个非常重要的原因，那就是某些政府官员运用手中掌握的公共权力通过向经济领域的渗透，谋取不正当的利益。政府官员为什么那么热衷于招商引资，为什么那么热衷于房地产？当然，有这些年干部考核唯“GDP”是从形成的“GDP”情结的作用。当然，也不否认实行分税制之后产生的对土地财政的依赖。但这只是问题的一个方面，还有一个更重要的方面，那些腐败官员从招商引资和房地产中捞取了多少不义之财。政府在经济领域中的越位是产生腐败现象的重要根源。

在政府与社会和政府与公众的关系上，政府的社会管理和公共服务职能，成为政府职能中的薄弱环节，造成了政府职能的严重缺位。传统的政府与社会高度合一的社会管理模式导致政府企图包揽一切，社会自我管理空间狭小，致使管理能力缺失。这必然走向反面，表面看来是政府社会管理职能的越位，导致的结果是社会管理职能的缺位。政府公共服务的体系和机制不健全，公共服务能力和水平存在着地区失衡、城乡失衡的现象，无法满足社会公众对公共服务的需求。政府把主要精力都放到经济活动中，它的社会管理职能和公共服务的职能必然大打折扣。不仅如此，更为严重的是，目前还出现了这样一种苗头，那就是政府取向强势群体化。这主要是指某些地方政府和政府的某些部门，受到强势群体的支配和影响，致使少数强势群体的单向度独白左右政府的公共政策。相反，弱势群体的公共政策话语权被忽视了，使某些地方政府和政府的某些部门出台的公共政策，不能很好地反映弱势群体的利益要求，导致公共政策价值取向的偏离。结果带来的是社会利益结构的扭曲和社会利益关系的失衡。在表达利益诉求方面，强势群体与弱势群体的机会处于一种不对等的状态。由于强势群体握有更多的社会资源，有政府为他们提供畅通的表达利益诉求的渠道。他们可以充分地利用这些渠道表达自己的利益诉求。强势群体集团化的趋势，更加大了强势群体对公共政策的影响力度。它们甚至可以通过各种非正式的渠道施加影响，使政府的公共政策供给更多地向强势群体进行利益倾斜。加上政府中的某些人被强势群体所俘获，成为强势群体的代言人，使公共政策的利益导向严重偏离公共利益。而弱势群体的利益表达缺少相应的制度安排和体制设计，他们掌握的社会资源又有限，组织化程度又很低，在公共政策制定中能够发出的声音是微弱的，对公共政策能够产生的影响是非常有限的。弱势群体对强势群体的依附性在增强，有可能进一步被边缘化。政府本应给弱势群体以更多的关注，但由于某些地方政府和政府的某些部门更多地忙于微观事务，宏观统筹不力，带来的是政府角色的错位。经济调控和市场监管上的越位同社会管理和公共服务上的缺位交织在一起，再加上政府角色的错位，所带来的消极影响是不言而喻的。要构建服务型政府就必须对政府职能重新定位，以实现公共治理的和谐，完善社会的公平机制，解决或化解社会上所存在的各种利益矛盾。

把作为公共政策主体的政府打造成服务型政府，使公共服务成为政府的主要职能，显现了现代政府的突出特征。在西方国家，政府改革的阻力主要来自国家权力机关，也就是议会。与西方国家不同，在中国，这种政府转型落后于社会转型的状况，根源在于政府自身成为政府改革的最主要的阻力。这也是政府改革推进缓慢的根本原因。政府不情愿把权力放还给市场，放还给社会。不可否认，在中国经济体制转轨的过程中，政府曾发挥了重要的积极作用。随着市场经济体制的建立和逐步完善，政府职能的转变也取得了重大的进展。政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能得到了一定程度的张扬。但是，也应该看到，同社会转型对政府提出的要求相比，政府自身还存在着很多问题。如果仍然像某些地方政府和政府的某些部门那样，继续扮演管制型政府和单一的经济建设型政府的角色，使政府的社会管理职能和公共服务职能缺位，更为严重的是运用公共权力追求自身的经济利益，那就不可避免地导致政府行为的紊乱，使政府丧失公信力，进而失去合法性。这样的结果是包括政府自身在内，谁也不愿意见到的。建设服务型政府不仅已经成为社会转型的必然要求，而且成为全面建成小康社会的关键环节，也是政府维护自身合法性的重要前提。建设服务型政府当然涉及政府职能问题，但解决政府职能的问题还是一个浅层次的问题，更深层次的问题是处理政府与社会在责、权、利等各个方面的关系问题，这就不能不涉及政府的价值定位问题。

2. 公共政策政府主体的基本理念

政府掌握并行使的是公共权力，其行为必须以公共利益为取向。这也是服务型政府的基本理念。公共政策作为政府的政治输出当然也要以公共利益为核心价值。“新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位。”^[4]新公共服务理论强调，公民的公共利益应是服务型政府的核心价值取向。“维护社会利益是行政主体的最基本的价值取向。”“行政主体的价值追求反映了行政实践的目的性，行政客体的价值期望就是行政体系的总体目标，维护社会公共利益是实现行政客体价值期望的基本准则”。^[5]这表明，构建服务型政府过程中应确立的核心价值就是公共利益。政府的行为之所以会出现错位、越位、缺位等现象，根源在于政府的价值定位偏离了公共利益的轨道。因此，以公共利益作为服务型政府的价值定位，抓住了问题的关键环节。

以公共利益作为建设服务型政府的核心价值，这不仅仅是一个理论问题，更重要的是一个实践问题。可能有人会说，政府的核心价值是公共利益，这是公共行政学早已解决了的问题。实际上，“虽然传统公共行政学一直假定公共行政的根本目的是追求和实现公共利益，但是，传统公共行政学从整体上来讲并没有认真探讨过公共利益问题。”^[6]提出一个命题是一回事，真正对一个命题进行深入的研究又是另外一回事。传统的公共行政学把公共利益假定为公共行政的根本目的，这仅仅是提出一个命题而已，并没有对其进行进一步的阐释。也许认为这已是不言而喻的了，抑或是由于某种疏忽，但事实并非如此。这可以从传统公共行政学的实证主义传统上找到原因。传统的公共行政学研究的主流方法论是实证主义方法论，企图借用自然科学的逻辑来建立一门行政科学。它把事实和价值割裂开来，并把价值排除在研究之外，而固守着价值无涉的阵地。这种状况根源于马克斯·韦伯的行政学说，后来又受到西蒙行政理论的影响。他们两个人都主张要把行政行为中的事实和价值分离开来，行政学应该建立在非价值的事实的基础上，而公共利益问题是一个地地道道的价值问题。西蒙的行政学理论在公共利益上的缺失，造成的影响导致了工具理性在公共行政领域的扩张和价值理性的被遮蔽，结果使主流的公共行政理论忽视了公共利益问题。认为传统的公共行政学早已解决了公共利益问题，似乎有些牵强。而20世纪七八十年代兴起的西方的新公共管理运动，又用其“三E”标准遮蔽了对公共利益的追求，把政府改革的取向规定为效率、效益和经济，重视的是政府的管理价值。它们秉承的是西方工具理性的传统。正如乔治·弗雷德里克森指出的：“狭义的公共行政往往只重视效率和经济等管理层面的价值。”^[7]尽管管理的价值是重要的，但不是建设服务型政府的核心价值。在建设服务型政府的过程中，对政府的核心价值进行准确的定位，并真正实现自己的价值定位，可以摆脱仅仅抓住政府职能做文章而无法摆脱的各种问题的纠缠。这也是从根本上解决政府社会管理和公共服务职能缺位的先决条件。

3. 公共政策政府主体的主要行为方式

作为公共政策主体的服务型政府其根本宗旨当然是服务，这也是作为公共政策主体的政府行为的出发点和归宿。为社会公众服务，真正体现了以人为本的精神，政府必须践行之。服务型政府要提供优质高效的服务，其行为方式的具体内容主要包括：以多元治理模式供给公共产品、以广泛的公众参与运作公共权力、以公平正义为核心弘扬公共精神、以社会本位为基础助推公共领域。

服务型政府是高质量提供公共产品的政府。提供公共产品是服务型政府的首要任务。服务型政府以多元治理模式供给公共产品，既能够提高供给效率，也能够保证社会公平。以多元治理模式供给公共产品，就是政府、私人部门和民间组织等共同负责公共产品的供给。政府、私人部门和民间组织联合起来共同完成对公共产品的供给，目的是提高公共产品供给的质量和效率。在多元治理模式下，政府、私人部门和民间组织，依据不同的原则在公共产品供给中分别发挥着不同的社会功能。多元治理模式可以覆盖公共产品的各个领域，全方位地满足公众对公共产品的需求。这恰恰体现了服务型政府的服务宗旨。

服务型政府是有限政府。以广泛的公众参与运作公共权力是服务型政府的重要特征。公共权力根源于公共利益，又是维护公共利益的重要力量。公共利益要依靠公共权力来实现，或者说，正是由于公共利益实现的需要导致了公共权力的产生，因此，公共利益构成了公共权力形成的基础。公共权力实际上是在特定的力量对比关系中，公共权力主体为了实现和维护公共利益而拥有的对公共权力客体的制约和支配能力。力量的制约关系体现了公共权力的本质。公共权力一方面要以公共利益为基础，另一方面它又是权力的特殊表现形态。在与国家相联系的公共权力产生的早期，在权力占有者的极力遏制下，其公共性被神秘的外衣所遮蔽，失去了本来面目。公共权力成为凌驾于公众之上的一种异己的力量，与公共性背道而驰。当近代的启蒙思想家们，以其深邃的洞察力拨开笼罩在公共权力之上的重重迷雾时，公共权力的公共性逐渐显露出来。由于公共权力异化而导致的自身矛盾也就展现在人们面前。为了消除这一矛盾，恢复公共权力应有的公共性，人类付出了巨大的努力。从推翻旧制度的革命到新制度基础上的改良，从权力制衡的制度设计到全方位监督体制的构建等，但这也仅仅是有了某种进步而已。以广泛的公众参与运作公共权力，是保护公共权力公共性的重要条件。服务型政府必须是能够保持公共权力公共性的政府。

服务型政府是维护社会公平正义的政府。以公平正义为核心弘扬公共精神，构成了服务型政府的灵魂。公平正义是公共精神中蕴含的政府行为的终极价值。虽然公平正义在不同的历史条件下会有不同的内涵，但基本方向是一致的。“在一个由公众承认的政治正义观念加以有效调节的秩序良好社会里，每一个人都接受相同的正义原则。”^[8]公平正义从古至今，多少仁人志士在探寻其底蕴，践行其轨迹，把它看做是政府行为的根本追求。正义是人类社会追求的美好理想。作为政府终极价值的正义其核心就是追求社会公平。政府不仅要为人们表达公平正义的渴望提供广阔的渠道，而且要为在社会生活中实现公平正义而努力。在政府面前不公正的现象应该失去其合理性和合法性。在政府价值层面，体现其价值依归的公共精神显然就是对公平的承诺和践诺，这意味着要保证所有公民身份上的平等，要保证在社会公共交往中权利与义务的对等。对正义的信仰就是对社会基本正义原则的坚持与维护。政府具有了公平正义的崇高信念，何愁其服务宗旨不能实现。维护社会的公平正义即是政府的崇高信念，也是政府的公共责任。政府应该具有的公共精神是由它所承担的公共责任规定好的。所谓公共责任，就是因所拥有的公共权力而承担的责任。公共责任通常被分为客观责任和主观责任两种形态，必须在客观责任与主观责任的统一中来把握。公共责任作为一种客观责任，首先是一种法定的责任，是由宪法、法律和行政法规所规定的各种责任，因而，履行公共责任首先就是对宪法和法律负责。公共责任也是一种政治责任，它要求政府必须对全体公民负责。当然宪法和法律所规定的责任，归根结底也来自于对公民所负的责任。“客观责任与从外部强加的可能事务相关；而主观责任则与那些我们自己认为应该为之负责的事务相关。”^[9]从主观责任的角度来看，公共责任是一种道义责任，是靠人的良心维持的。“外部强加的义务只是责任的一个方面。与此并列的是我们自己的情感和信仰的责任。客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观责任却植根于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。”^[10]政府要弘扬公共精神，既要承担外在的客观责任，更重要的还是要树立内在的主观责任感，用自己的良知来实践政府的公共责任，推进社会的公平正义。

服务型政府是以社会本位为基础的政府。以社会本位为基础助推公共领域的建构，对构建服务型政府具有重要意义。西方著名思想家汉娜·阿伦特认为，人的需求有两个层面，一方面人需要有私人生活空间，以隐藏一些应该隐藏起来的东西；另一方面，人又渴望互相沟通与交流，这就必须进入可以显现自己的公共领域，这是一个人得到他人承认的必要条件。哈贝马斯则进一步指出，正是在公共领域中我们能够通过公共理性互相协商达成共识，因而，它能够实现大家所共同关注的普遍利益。^[11]公共领域的社会基础是公民社会，它是指介于国家和家庭或个人之间的一个相互作用的领域。它既包括自愿性组织、社团、私人领域等结构性要素，也包括公开性、开放性、参与性等价值性要素。在中国，公民社会虽然力量还很弱小，公共领域还缺少相对的独立性，但是，随着非政府组织的发展，公民社会正在逐步发育起来，社会自我管理的能力在加强。构建和谐社会任务的提出，实际上已经将公共领域的建构提升到了战略的高度。随着公共领域的逐步成熟和完善，国家与社会的关系逐步明晰，政府的权力边界逐渐收缩，把社会的治理权归还给社会。形成国家与社会的良性互动，以提升政府的服务能力。

4. 公共政策政府主体与政策网络

作为公共政策主体的服务型政府其构建机制，是以民主为途径、以法制为规范、以公民意志为根据，使民主、法制、公民意志有机地结合起来，共同为构建服务型政府发挥应有作用的机制。这种运行机制的载体就是高度开放的政策网络。完善政策网络的治理模式，对于推动服务型政府的建设具有重要意义。

关于政策网络，西方比较有代表性的界定是：“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或若干群组织的联合体。”^[12]政策网络具有相互依赖、平等互动和规则制约等特点。相互依赖主要是指由于构成政策网络的不同主体各自掌握的资源都是有限的，无法通过自己掌握的资源独立实现目标，必须依赖同其他主体的资源交换已获得实现目标的条件，这就不可避免地导致不同主体之间的相互依赖。平等互动表明构成政策网络的各个主体之间，在一般情况下地位是相对平等的，其中没有任何一个主体可以从总体上，长期驾驭其他主体。它们就是在这种平等互动的过程中实现各自的目标的。规则制约就是说政策网络不同主体之间相互作用是受某种规则约束的。政策网络不同主体之间在相互作用的过程中形成各种规则。规则形成之后，反过来就要对不同主体间的相互作用产生规范和制约作用，使某种互动方式相对固定下来，形成特定的资源分配方式。当然，这种方式还可以随着新规则的形成而发生相应的变化。政策网络的上述特点，使之成为把民主、法制和公民意志有机结合起来的载体。政策网络作为一种治理模式，其实质是在政治资源分散于各种公共与私营主体的背景下，动员政府和社会各种力量的一种机制。高度开放的政策网络通过其运行机制，恰恰把服务型政府建构的民主途径、法制规范和公民意志有机地融合在一起。政策网络是一个开放和透明的治理结构，为公民广泛参与公共权力的运作提供了有效途径。政策网络是一个有规则的治理结构，可以使各主体制度化、规范化地参与公共治理。政策网络是一个资源交换和整合的治理结构，通过不同主体经过对资源的相互依赖和经常性的互动，培养出共同的价值观，形成共同的意志。正如科林奇等人总结的那样，在一个日益复杂和动态的环境中，政府单独治理的科层协调已经非常困难；由于市场失灵，解决管制也变得非常有限；治理便只有在政策网络中才显得比较可行。^[13]政策网络治理模式从根本上改变了政府的性质，加速了管制型政府向服务型政府转型的步伐。在政策网络治理模式中，“治理包括了所有有利害关系的利益主体：政党、立法机关及其分支机构、利益集团、中间人、组织、顾客、媒体、卖主等等。”^[14]“我们生活在一个权力分享的世界里，在这个世界中，政府组织、准政府组织、非盈利组织、私人组织共同参与政策的制定和政策的执行。”^[15]公共政策主体的多元化，已经成为现代公共政策体制结构的重要特征。对非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体等，政治学强调的是它的公民权利和公民参与的意义，而社会学则强调它介于政府和企业之间的中介意义。政策网络理论更关心它们的公共治理意义，更关心它们对于构建服务型政府的意义。

政策网络治理模式，对政府行为形成了全方位的约束机制和监督机制，一方面，限制政府的权力，使政府把服务作为自己的根本宗旨；另一方面，还要对政府的服务质量进行监督。对政府的制约和监督是来自政治结构的约束和监督、来自社会结构的约束和监督，以及来自市场结构的约束和监督的有机统一。这往往依赖于三个方面的制度安排，即政治制度安排、社会制度安排和市场制度安排。通过政治体制改革，形成人民代表大会、执政党和政府之间的相互制约关系。真正建立起人民代表大会和执政党对政府行为的约束和监督机制。社会结构的约束和监督机制依赖于社会的发育。社会之所以能成为监督、制约政府公共权力的重要力量，就因为它是一个具有自主能力的系统，其生成、发展和运转主要以民间方式进行，而无须国家从外部推动它。以社会权利制约和监督政府，实质就是以社会制约和监督政府。这种制约和监督机制是单个的、分散的公民个体经由公民社会中的各种团体、组织积聚成强大的力量，对政府行使公共权力形成压力。政府部分职能的市场化，通过相应的制度设计利用市场结构对政府进行制约和监督，这一点，新公共管理理论已有了足够多的阐述。由此形成了以政策网络为依托的公共政策主体的建构机制。

[1] 刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002年第7期。

[2] 孙亮：《服务型政府的目标意涵及其实现途径》，《中国行政管理》2007年第8期。

[3] 〔美〕珍妮特·V.登哈特等：《新公共服务》，丁煌译，中国人民大学出版社2004年版，第40页。

[4] 〔美〕珍妮特·V.登哈特等：《新公共服务》，丁煌译，中国人民大学出版社2004年版，第62页。

[5] 〔美〕珍妮特·V.登哈特等：《新公共服务》，丁煌译，中国人民大学出版社2004年版，第62页。

[6] 张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第23页。

[7] 〔美〕乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版，第4页。

[8] 〔美〕约翰·罗尔斯：《作为公平的正义——正义新论》，姚大志译，上海三联书店2002年版，第45页。

[9] 〔美〕特里·L.库伯：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，张秀琴译，中国人民大学出版社2001年版，第63页。

[10] 同上书，第74页。

[11] 何增科：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第120页。

[12] 朱亚鹏：《公共政策研究的政策网络视角》，《中山大学学报》（社会科学版）2006年第1期。

[13] 鄞益奋：《网络治理：公共管理的新框架》，《公共管理学报》2007第1期。

[14] 〔美〕乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版，第77页。

[15] 〔美〕盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明等译，中国人民大学出版社2001年版，第82页。