二、中国能源改革面临的挑战

逐渐开放的中国能源行业仍然面临很多挑战，例如，能源决策如何使公众有效参与，如何提高能效以使社会经济和环境共同受益，怎样的政策才能促进世界水平的可再生能源技术创新，如何改革电网来推动低碳能源的普及和分布式能源系统的发展等，下面来逐一分析这些挑战。

(1)能源决策的公众参与: 有待机制保障

中国能源政策的决策机制还没有发生根本性变化，虽然决策者开始注意到公民团体的意见，并尝试展开交流，听取意见，但决策权仍掌握在以国家发改委为首的政府部门手中。作为能源终端消费者的公民和企业（这里不包括国有大型能源企业）难以在能源政策制定过程中有效参与。例如，在电价和汽油价格制定问题上，面对政府行政指令和国有石化企业主导的模式，普通消费者没有平等、有效的平台和空间做出回应，影响结果。

面对相对封闭的中国能源决策机制，接受采访的某能源政策研究机构的专家和一些民间环保机构的工作人员都表示，政府和民间机构在能源政策研究和能源行业发展评价方面的沟通和交流是有益的，可以增强彼此的信任，但也都承认公众参与能源决策的机制并没有建立。由此来看，应该建立必要的决策参与保障机制，而不是使政府与民间机构和公众的交流变成领导接见的恳谈会。政府决策者对于公众在政策上的意见和建议，无论是反对和赞成，皆应公开回应，并解释回应背后的理由，从而使参与过程公开、透明、有效、可监督。其他利益相关人也可由此介入讨论，进而逐渐形成公共讨论的平台，对决策发生积极良性影响。

2012年5月，一些省市就拟推行的居民生活用电阶梯电价政策进行公开听证会，这是一次民间参与讨论电价的机会。听证会全程应完全公开，听证会上的讨论应基于透明的信息和理性的分析，在听取正反不同意见的基础上去考量和选择方案。为了让政策公正、合理、有效，政府颁布的任何重大能源决策须在公众舆论层面进行认真讨论和充分分析，努力降低损害公众利益、影响社会公正公平的政策出台的风险。

(2)能效提高的途径: 增加投资

为了提高能效，中国必须提高能效投资的力度和合理利用价格杠杆，并建立恰当的机制来实现能源效率的有效和合理定价。在此着重讨论能效投资。

提高能源利用效率可以减少能源需求、提高环境质量、提升经济竞争力和保障能源安全(IEA,2006)。受访者都认同能效的多重正面效应，但对中国近10年来能效未升反降的原因有不同的看法。1980—2000年，中国的一次能源消费增长了1倍，而GDP增加了5倍(EIA,2007)。2000年以来，中国的能源消费增长惊人,GDP能耗强度却不降反升。国家发改委能源所的一位研究员认为，单位GDP能耗强度居高不下的主要原因是经济结构中重工业比重在“十五”期间(2001—2005)的迅速增长。我们认为能效投资不足也是主要原因之一。中国在发电站和电网建设上的投资远远大于在能效方面的投资。2000—2006年，电站和电网投资占能源总投资的比例始终在70%~80%之间(Ni, 2009），以2006年为例，电站和电网投资达到5230亿元（中国电力企业联合会,2007)。政府在节能方面的投资占所有能源投资的份额在1 996年之后大幅下降，到2003年仅占到4%(Lin,2007)。

政府在“十一五”计划中设定了20%的能耗提升的目标，并在2008年实施的《节约能源法》中强调“节约和开发并举，把节约放在首位”的战略。近两年出台了一些价格调整的政策来降低快速增长的能源消费，例如，提高工业企业的用电价格，在城乡居民中推行阶梯电价。政府对能效的重视程度正在提高，能效投资也开始增加，但相比国家在新电站和电网建设方面的投资，能效投资所占比重仍然很少。2006—2011年，中国每年新增装机都超过9000万千瓦，电源工程建设和电网建设始终在电力行业的投资中占绝对主导地位，仅2011年，二者投资总额分别达到人民币3712亿元和3682亿元。相对来说,2006—2010年在控制单位GDP能耗目标的严格约束下，能效五年累计投资达到新高，总额达人民币8466亿元。但在这部分投资中，用于短期见效的能效项目的投资高达95%，用于技术研发、推广、机构能力建设等可持续节能能力提高项目的投资比例仅占5%（国家发改委能源所等,2011)。而这5%的投资却常常带来能效提高的长期效益。在“十二五”能效提高规划中，中央和地方政府期望投资3200亿元在能效领域，比“十一五”期间增加1 13%，从而满足全社会在2011—2015年人民币1.52万亿元的能效投资需求；而且，其中用于能效提高的技术研发、能力建设的投资比例预计要提高到1 5.4%（王尔德,2012)。这是改进中国能效投资效率的好迹象。如果未来几年的能效投资进展顺利，根据“十一五”的经验，完成“十二五”16%的节能任务将顺理成章。