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弹劾的演变
随着美国在2000年迎来新千禧年，其国家宪法、政府结构、职责、权威和限制的基本轮廓已经延续了两个多世纪。宪法在适应不断变化的地理、人口、社会、经济、技术和政治环境方面的非凡能力，使得这个在18世纪末为一个规模更小、更简单的国家和政府设计的宪政制度在今天仍有很强的生命力。美国宪法通过正式修正、创造性地使用备用纲要以及对简洁的措辞进行延伸性解释，使其得以继续在制宪者的期望之外发挥重要作用。然而，让宪法保持生命力的特质也导致美国政府体系出现混乱。在新千禧年前的几十年里，宪法机制运作的一个最重要例子就是以创新而危险的方式使用弹劾工具。
弹劾，指的是在公职人员指定的任期结束前将其罢免的一项宪法程序，这项程序在美国历史上很少被采用，甚至鲜被提及。几乎没有公民了解这一程序的概念，知道其运作方式的人更是少之又少。历史学家彼德·查尔斯·霍弗（Peter Charles Hoffer）和N. E. H.赫尔（N. E. H. Hull）指出，英国在美国的殖民地偶尔会使用弹劾。[1]然而，在宪法于1789年开始施行后，除了一些早期的和普遍令人沮丧的努力外，人们很少有认真考虑弹劾联邦政府官员的时候，更不用说20世纪60年代之前了。光是提出弹劾建议就使得好几名法官辞职。由于人们极不愿意推翻由选民或通过其代表直接民主选出的公职人员，这一程序实际上很少得到真正的运作。然而，到了千禧年之交，弹劾已成为一种人尽皆知的宪法手段。从20世纪60年代起，它逐渐发展成为政治武器库中的武器，渗入到美国人的思想、语言和文化之中。
在1789年至1960年间，众议院仅正式启动了十三次弹劾程序。此外，它对另外三十一名法官和九名其他联邦官员提出了弹劾决议，但由于被控官员辞职或其他原因而未能向前推进。总体而言，这些案件只涉及在那段漫长时期内担任应遭弹劾职位的联邦官员的极小一部分。即使这十三个案件有进一步的进展，由于其中大部分都涉及法官，所以也并非总是通过参议院作出的司法意见的结论进行处理。在1960年之前，参议院只举行了十一次联邦弹劾审判，只有四次的审判结果是美国政府官员被免职。另有四人在面临弹劾时辞职，导致诉讼终止或参议院宣判无罪。[2]最著名的弹劾案要数1805年针对最高法院的塞缪尔·蔡斯（Samuel Chase）大法官以及1868年针对安德鲁·约翰逊（Andrew Johnson）总统提起的两次弹劾，这两位当事人都没有被定罪，这也使得后世对于弹劾的可行性深表怀疑。
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弹劾成功的可能性似乎微乎其微，即便是在最受争议的政治争端中，人们也几乎从不考虑这种方式。在19世纪，关于弹劾两位不受欢迎的总统——约翰·泰勒（John Tyler）和安德鲁·约翰逊（Andrew Johnson）在美国呼声高涨，但当时的情况并没有完全违背民主选择行政人员的固定条款原则。这两人在当时已经成为了副总统，他们并非通过当选而是经由继承获得了更高的职位。愤怒的辉格党人很不幸地发现，由于威廉·亨利·哈里森（William Henry Harrison）总统在上任一个月后便去世了，导致辉格党在赢得1840年大选后却失去了对白宫的有效控制。辉格党人提议弹劾他的继任者约翰·泰勒（John Tyler）。1843年，众议院以127：83票否决了对泰勒的弹劾议案。[3]而首次试图弹劾亚伯拉罕·林肯（Abraham Lincoln）的继任者安德鲁·约翰逊的努力则在表决中以更大的差幅宣告失败。
在接受弹劾审判后，约翰逊最终没有被定罪，自此之后，人们更加不愿意采用这一宪法手段了。这一模式的少数例外仅仅强调了其近乎普遍性。宾夕法尼亚州的一名叫路易斯·麦克法顿（Louis McFadden）的共和党众议员，在失去了众议院银行委员会的主席之位后，于全国陷入大萧条深渊之际提出了两项弹劾赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）总统的决议。[4]印第安纳州的参议员威廉·詹尼（William Jenner）是一个强硬的反共产主义者，他坚持认为总统哈里·杜鲁门（Harry Truman）应受到弹劾，因为其以“不服从命令”为由免除了朝鲜战争总司令道格拉斯·麦克阿瑟（Douglas MacArthur）将军的职务，但他并没有就此提交决议。詹尼的加利福尼亚同僚理查德·尼克松（Richard Nixon）赞成这一撤职理由，但他提议参议院应对杜鲁门进行谴责，并下令恢复麦克阿瑟将军的职位。[5]因为免除这些饱受诟病的重要官员的职务的提议并未得到广泛支持，所以这些沮丧的呼声并不能激起任何水花。当时也不会有人想到，在二十多年之后，尼克松会再次卷入一个以一场亚洲战争为根源的弹劾事件，更不会想到这一次人们将会以尼克松本人为目标有效地使用这一宪法手段。
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与频繁使用弹劾相比，它在20世纪60年代前鲜被使用的情况似乎更符合其设计者的期望。宪法中对于弹劾的规定并非是出于需要常常使用这一手段而制定的，相反，制宪者认为这一设计有助于限制官员行为。制宪者的结论是，必须根据政府计划的一些其他要素来进行弹劾。弹劾机制是渗透于宪法之中错综复杂的制衡结构的一个典范，用以确保在必要情况下，可以提前免除在固定任期及较大权限内行使职责的政府官员的职务。
在摆脱大英帝国殖民统治、赢得独立的十三个州中，来自十二个州的代表参加了1787年5月在费城举行的会议，此次会议是为了重新考虑对政府的宪制安排，弹劾存在于他们的考量之中，但这对于他们而言肯定不是最优选项。代表们都很清楚，英国议会在前一年开启了对东印度公司总督沃伦·黑斯廷斯（Warren Hastings）长达九年的弹劾审判。他们也知道，规定美国第一个政府框架的《邦联条例》没有规定弹劾程序。[6]由于费城会议的工作是为美国政府设计一个新的架构，而在这一架构下，主要官员将被赋予更大的权力，因此制宪者认为有必要引入弹劾程序，将其作为新宪法的一个特征。
制宪者可以回顾英国四百年来的弹劾历史，也可以探究一个半世纪以来英国为了满足在美国殖民地的需求而对这一机制所作的改动与调整。在当时很长的一段时间内，人们在反复使用弹劾中获得了经验，将这个最初定义不明确的机制转变为一个目标与要求清晰的程序。[7]
在14世纪爱德华三世（Edward III）统治初期，英国议会建立了一个制度，规定其代议立法机构下议院可以要求最高法院——上议院审理涉嫌犯有宽泛定义为“重罪或轻罪”的任何个人，不论是私人公民或公职人员，这对于政府和公众而言都构成了威胁。随后逐渐确立了一个程序，即在提出正式控告后，经审理有充足证据证明嫌疑人犯了某一特定罪后方可定罪。这一程序体现了英国越来越重视对于所有处境相似的人员平等适用各项规定，这即是法治的体现。对公共利益而非对被指控的犯罪分子的地位构成所谓的威胁的性质，使得议会在这种情况下享有司法权。[8]
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英国的弹劾制度建立在以下这个基础之上，即承认在一些案件中，主要是那些涉及涉嫌叛国或腐败的法官、英格兰国教会的牧师或君主的顾问的案件，议会比普通法院在提出指控和作出判决方面处于更有利的地位。提出指控的过程，或者说弹劾的行为，具有高度的政治性，因为其目的是处理因政府行为引发的争议。同时，这也是一个司法行为，其要求提出具体的指控并提供相应的证据，从而才能达到预期结果，这些结果可能包括罚款、没收财产、剥夺今后担任任何公职的资格、监禁，甚至是判处死刑，但不论是何种结果，被弹劾者都将被免职。
17世纪的混乱情况使得英国的弹劾制度得到了最大程度的使用和完善。当英国在查理一世（Charles I）在位期间陷入内战，及在王政复辟后寻求重建期间，议会常常会像它们在面对其他问题时一样对弹劾这一问题产生分歧。下议院重复使用“违法行为”一词的广义定义，认为私人和政府的敌人都应得到弹劾，而上议院则要求必须提供证据以证明具体且实质的罪行才可定罪。事实上，日趋专断的下议院频繁使用弹劾，仅仅是为了向批判下议院的人发出警告。在整个17世纪，在由下议院发起的案件中，很少有案件受到上议院审理，且五十七个案件中只有五个案件的当事人最终被定罪。[9]
就上议院而言，其坚持要求在弹劾进入审理程序之前，对指控和举证加以更多的限制，将不符合其不断上升的标准的案件提交至普通法院。而下议院反对缩小自身权力，称“就任何贵族成员或平民的叛国行为或任何其他罪行或轻罪向上议院提出弹劾诉讼，这是下议院固有的权利；而上议院拒绝继续此类弹劾，这是对司法的否定，也违反了宪法对议会的规定”。[10]但上议院明确表示，正如他们在宣判大法官弗朗斯·培根（Sir Frances Bacon）、乔治·维利尔斯（George Villiers）、白金汉公爵（Buckingham）和其他人有罪时所做的那样，其只根据严重和故意不法行为、过失行为或背叛公众信任的行为的证据来审理案件。
在1688年光荣革命之后，辉格党和托利党之间激烈的政治冲突导致了一系列分歧巨大的且普遍令人不满的弹劾战。然而，随着罗伯特·沃波尔（Robert Walpole）创建政府内阁制度以及议会对于其在新制度下控制甚至终结政权的能力渐获信心，弹劾在英国不再作为一种政治武器得到频繁使用，而仅在少数情况下才会发生。在1806年对梅尔维尔勋爵（Lord Melville）作出无罪判决后，英国就基本废弃了弹劾这种方式。一个日益强大的议会体系消除了下议院多数派和政府之间的不和。如果下议院多数派对政府监督自身的能力不再有信心，那么政府总会轻易地垮台，也没有必要再制定更详细的纪律处分程序。[11]
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英国在美国的殖民地注意到了斯图亚特王朝时期的发展变化，但其仍在很大程度上不受环境影响行使自治权，并在17世纪磨炼出了一套自己的弹劾程序。殖民地议会日益无视英国关于只有议会才有弹劾权的主张。相反，他们行使弹劾权力，将其作为对英国政府官员的处罚手段。第一个类似弹劾的殖民地行动发生在1635年，当时弗吉尼亚州的议会指控州长约翰·哈维（John Harvey）犯有一系列背叛公众信任的罪行，并将他送到英国进行审判。罗德岛议会在1657年做了类似的事情，并且第一次在殖民地中使用了“弹劾”一词，指控威廉·哈里斯（William Harris）犯有宗教异端罪和叛国罪。马里兰州议会则更进一步，在1669年至1683年间独立审判了三个案件。对殖民地弹劾实践的研究表明，美国殖民地采用了英国对于违反公众信任、滥用职权行为或身处权力位置的人犯重罪的弹劾标准。然而，与英国人不同的是，美国人将弹劾的使用范围限制在政府官员中，并将定罪后的处罚限于免职。弹劾体现了殖民地议会监督英国政府的行政权与司法权的一种方式。[12]
在18世纪上半叶，殖民地时期的弹劾活动数量有所下降，但发生的几个弹劾案确实都将焦点集中于把英国王室的官员从他们的领地上赶走。英国和它的殖民地议会之间日益疏远的现象可见于以下这一事实：每一次殖民地弹劾在向英国当局上诉后都未能继续。[13]在18世纪中叶之后，尽管殖民地弹劾同样没能成功地撤去得到英国支持的官员的职务，但其进一步反映了殖民地人民对英国官员的不法行为以及对议会至上的主张的不满。
后殖民地时期最著名的一次弹劾是马萨诸塞州议会在1774年起诉首席大法官彼得·奥利弗（Peter Oliver）。奥利弗由州长托马斯·哈钦森（Thomas Hutchinson）任命且两人存在姻亲关系，人们认为这是州长企图使马萨诸塞州的司法处于王室控制之下。哈钦森不仅安排了一名亲戚在法官席上，还建议司法人员的薪资从关税中支付，而不是通过立法拨款。议会担心法官们会对工薪出纳员言听计从，而对当地利益无动于衷，因此批准了自己的司法薪金，并禁止法官接受王室薪金。奥利弗拒绝宣布他是否会拒绝王室的薪水，大陪审团的陪审员们随之也表示，若奥利弗继续担任大法官，他们就拒绝任职。由于司法系统的运作遭到了威胁，议会决定最合适的做法就是弹劾首席大法官，并要求州长和议会对其进行审判。
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马萨诸塞州议会指控奥利弗大法官允许自己获得以违宪方式征收和收取的工资，因此犯下了“重罪和轻罪”。州长哈钦森在英国政府的意愿与议会可能对奥利弗定罪的情况之间徘徊不定，最终以休会作出了回应，换言之，就是终止州议会的会期。尽管州长解散了州议会，州议会和委员会赢得了重要的公共关系胜利。这一结果突出了他们的论点，即王室权力与代议制政府是完全对立的，并有力地推动了其与英国的殖民关系的瓦解。无论直接结果如何，奥利弗一案和其他在殖民地时期所作的弹劾努力都使得革命一代相信：有效的弹劾程序对于构建一个权力受到限制且尊重民意的政府是至关重要的。[14]
随着北美的英属殖民地在1776年宣告自大不列颠王国独立，每个殖民地都认为有必要制定一个新的州宪法，并在宪法框架内设定一个处理官员渎职问题的方式，并规定频繁选举公职人员是为了消除与潜在渎职相关的大多数问题。然而，十三个新的州宪法中有八个列入了弹劾的具体规定；另外三个州则在18世纪80年代增加了弹劾条款。尽管各个州宪法的规定在细节上各不相同，但它们在限制其对公职人员的适用性和将定罪处罚限于丧失职务和未来不得重新担任职务方面是一致的。英国认为，只有议会可以处理贵族或其他与君主相近的人的任何不当行为，而共和政体州不赞同这一点，其认为应由普通法院审理大多数渎职案件。只有从事公共事务的高级官员需要受到弹劾的直接约束。狭义的弹劾权力反过来又有助于抑制对该手段的过度立法性使用。因此，弹劾被看作是共和政体中一个用以防止政府官员滥用权力的工具，而非英国模式中更广泛、界定不明确的议会司法权。[15]
在1787年夏天，聚集在费城的十几名代表都通过参加立法或参与实际案件在其所在州接触到了弹劾。这些人是会上最具影响力的成员，他们分别是詹姆斯·麦迪逊（James Madison）、乔治·梅森（George Mason）、弗吉尼亚的埃德蒙·伦道夫（Edmund Randolph）、马萨诸塞州的埃尔布里奇·格里（Elbridge Gerry）和鲁弗斯·金（Rufus King）、宾夕法尼亚州的詹姆斯·威尔逊（James Wilson）和古弗尼尔·莫里斯（Gouverneur Morris）、新泽西州的威廉·帕特森（William Patterson）、纽约州的亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）、北卡罗来纳州的休·威廉姆森（Hugh Williamson）和南卡罗来纳州的查尔斯·科特斯沃斯·平尼克（Charles Cotesworth Pinckney）。他们都了解弹劾法，深知其在英国和美国的区别，并相信弹劾是切实有效的。不仅如此，他们从一开始就同意，联邦宪法的规定应当反映各州已经采取的做法：弹劾只适用于那些犯有严重渎职行为的公职人员，惩罚方式仅限于剥夺职务和未来不得重新担任职务。[16]对可引起弹劾的罪行进行定义以及制定弹劾程序这两个问题仍待解决，而这两项任务都有一定难度。
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整个费城会议期间，与会者都在讨论拟定宪法中的一个弹劾条款。[17]代表们经常基于他们最了解的各自州内的既定安排为即将创建的新政府出谋划策。对弹劾的考量从一开始就遵照这一模式。同年5月29日，伦道夫通过展示一系列他所在代表团的提案率先提出了这些考量，他们提案的内容为建立更强有力的中央政府，该政府下设有立法部门、依照固定条件选择的行政部门和根据“品行良好”服务的司法部门。这一计划包含了一项规定，该规定仿效了弗吉尼亚州特有的州体系，即由国家司法机构审理国家官员的弹劾案。[18]尽管随之引发了对弹劾条款的激烈辩论，但弗吉尼亚州和其他州对于设立这一方式的需求从一开始就是显而易见的。
在费城会议一开始的时候，与会者们就展开了关于设立总统的一系列讨论。多数代表都想当然地认为这样一个官员是会遭到弹劾的，而另一些代表则担心这是否会为有不当行为的行政官员提供足够的保护。当与会者争论弗吉尼亚计划方案中提出的行政长官的七年任期时间过长时，特拉华州的小冈宁·贝德福德（Gunning Bedford, Jr.）担心选出来的一些官员可能缺乏在选举期间选民们认为其具有的资质，或是在这样长的任期内可能会逐渐失去这样的资质。在他看来，弹劾无法成为这类问题的救济，因为其处理的仅仅是失职行为，而非不称职。[19]另外有两名代表同意贝德福德的观点，他们认为行政长官应当应州立法机关多数意见的要求被免除职位。梅森认为，“一些免除不能胜任的行政长官的模式只能证明那些选民的不可靠以及被选任者的腐败”。[20]
詹姆斯·麦迪逊和约翰·迪金森（John Dickinson）两名代表担心的是，立法机关采用简单的多数不信任表决可能会导致两种情况，即行政长官在人口数量较少却拥有多数参议院席位的小州的保护下免受伤害，或是容易受到政治阴谋的打击。大会很快就拒绝了这项通过立法机关简单免除行政长官职务的提议。相反，其同意了威廉姆森的决议，决定参照他所在州的做法，即行政长官“在因渎职或失职遭弹劾及定罪的情况下方可被免职”。[21]从而就有了弹劾应当由不当行为引起这一意见，尽管这里所说的不当行为不一定指犯罪行为，也不仅是政治上不得人心。
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帕特森在6月15日提出新泽西方案——通过立法设计和其他措施保护小州利益，他在该方案中提供了一个免除联邦官员职务的不同方法。帕特森的方案主张，根据多数州行政官员的要求以及通过立法性弹劾和联邦司法机关的审理免除联邦官员的职务。[22]一些学者认为帕特森忘记了他自己所在的州把弹劾权交给了立法机关的下院，[23]但更有可能是他故意选择通过弹劾不当行为扩大免除联邦官员职务的可能性。帕特森显然是在寻求增强小州的权力，从而控制弗吉尼亚等大州潜在的政治优势。
几天后，当汉密尔顿呈上自己对弗吉尼亚方案的替代方案时，他也提到了弹劾。他提议，只要强有力的行政官员和参议员与联邦法官“品行良好”，他们就能够继续任职，但同时他们也将因“腐败行为”而受到弹劾、被解除职务并被剥夺未来担任公职的资格。汉密尔顿的提案反映了其所在州为弹劾和错误而设立的特别法庭。他提议，由各州最高审判人员组成的法庭审判弹劾案件，这些审判人员很有可能是独立于其所在部门的，一些人将其视作共和国的终身统治者。[24]会议进行了一个月后，代表们似乎仅仅只就弹劾原则达成了共识。关于可受弹劾罪行的构成要件与如何处理可受弹劾罪行这些更为复杂的问题仍未得到解决。
在所谓的康涅狄格妥协协议创造出了两院制后，费城会议将关注重点从设计一个立法机构重新转向了行政长官的问题。一些代表团仍然坚持首席行政长官不可受到弹劾。正如莫里斯和平尼克在7月19日和20日所提出的，核心问题在于弹劾的威胁可能致使行政长官服从于国会。对此，梅森、威尔逊和格里则极力表示有必要对行政长官的权力进行一些制约。[25]
会议上的一位资深委员本杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）发现有一个方式能够替代弹劾，即当一位公职人员引起人们反感时，他通常逃不过被刺杀的命运。富兰克林这番戏谑的话也许把其他在座的代表们吓了一大跳，但却似乎起到了平息争议的效果。他随后又解释了弹劾与一个暴力方法相比更可取的原因，从而迅速压制了那些反对弹劾的声音。毕竟，刺杀剥夺的不仅是被害者的生命，还有刺杀者为自己辩护的机会。富兰克林指出，弹劾“因此是能够规定在宪法中的最佳方式，不论是作为当行政长官的不当行为应受惩罚时的常规惩罚，或是当其受到不公正的控告时获得无罪开释的途径”。[26]
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在对富兰克林提出的那个令人难以接受的替代方案进行深思熟虑之后，古弗尼尔·莫里斯作出了让步，承认腐败和其他一些明确列出的罪行可招致弹劾。其他一些代表表示赞同，但并非全部。麦迪逊直接表态称，“应制定相关规定以使社会大众防范行政长官能力不足、玩忽职守或背信弃义。光对其任期进行限制并不能提供充分的保障”。对贪污腐败行为进行立法的人员也许会受到立法机构其他成员的制约，但如果是行政长官腐败，“很可能对整个共和国造成巨大的危害”。[27]埃尔布里奇·格里声称弹劾是必要之举，他指出，“好长官不会惧怕弹劾。坏长官则应当对弹劾心生畏惧”。[28]在进一步的讨论之后，7月20日当天的会议以8州同意、2州反对的表决结果通过了行政长官应当通过弹劾被免除职务这一准则。[29]
在何地以及如何审理弹劾依旧是争论的焦点。根据不同委员的建议，细节委员会于7月26日获得指派，被要求提交一份宪法草案，并在审议期间对弹劾进行系统的阐释。[30]在8月6日就整个费城会议做汇报时，细节委员会具体指出行政长官“应由众议院进行弹劾，由最高法院判定叛国罪、贿赂罪或腐败罪后被免除职务”。[31]费城会议在两个多礼拜后解决了弹劾问题，并进一步补充道，“最高法院的法官在受到众议院的弹劾后应接受参议院的审判”。[32]
直到会议最终休会的前两周，关于总统选举的问题仍然没有得到解决，弹劾机制方面也没有获得任何进展。人们对于最高法院审理弹劾案的疑虑依然很明显，莫里斯在8月27日提出的反对意见也证实了这一点。[33]在8月31日受到任命去解决各种悬而未决问题的十一人委员会，在11月4日汇报称其已经解决了关于弹劾的基本难题。该委员会将选举总统的权力从参议院手中转移至总统选举团，由此消除了人们的一个疑虑，即认为一个已经选出首席行政长官的机构很难在审判弹劾案时保持公正。参议院被赋予了审判各类弹劾案件的权力，但要求达到三分之二多数方可定罪。至于其他有着长期后果、难以废除的程序，诸如批准条约和宪法修正案，制宪者探索出了一个比简单多数程度更高的合意。[34]
即使弹劾的审判权被转移到了参议院手中，制宪者也强调应指派大法官主持总统弹劾，这凸显了弹劾程序的庄严性以及不让其沦落为政治党派工具的愿望。制宪者们注意到，对于他们试图建立的立法、行政及司法职能间的模糊边界，存在一个特殊的需求。刚设立的副总统一职兼参议院议长，应在总统接受弹劾审判时接任总统，除非副总统受到总统被免职的直接影响并因此被认为有失公正。另外，在司法弹劾中，首席大法官很有可能陷入矛盾，因此在参议院处理这类案件之际，副总统不会被取代。[35]
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十一人委员会制定的弹劾理由中只包含了叛国罪和贿赂罪。[36]经过深思熟虑之后，乔治·梅森宣布仅有这两个理由是不够的，并提出增加“行政失当”。詹姆斯·麦迪逊表示反对，他认为“这个词太过含糊，（可能）相当于参议院的一个任期”。梅森意识到了他这位加利福尼亚州同僚的观点的可取之处，立即收回了“行政失当”这一表述，取而代之以“其他与国家相悖的重罪和轻罪”。[37]不久后，“国家”又被替换成“美利坚合众国”以进一步避免歧义。之后，文本委员会又删去了“与美利坚合众国相悖的”这一表述。当时没有任何代表对这一更改提出建议和意见，也许是因为大家对于“重罪和轻罪”这一古老的英国词汇的意思都有着明确的理解。然而，最终去掉这一修饰性短语却导致在定义可引起弹劾的罪行时比定义反国家的罪行范围更广。[38]
麦迪逊继续提出反对意见，他认为总统可能受到立法的不当约束，尤其是当他可能因“任何一个可能被称为不当行为的行为”受到弹劾时。但是他试图去除参议院这一程序的努力仅获得了弗吉尼亚州和宾夕法尼亚州的支持。[39]随后，大会以宾夕法尼亚州一票反对的结果通过了这个总体条款。在最后一分钟，莫里斯提议增加“所有参议员均应宣誓”这一表述，也许是为了消除大家对于参议员可能出于个人政治利益行事的担忧。在接受这最后一项修改后，弹劾条款就起草完毕了，至此代表们实际上已完成了最后一项工作，接下来就交给文本委员会将其整理成终稿。[40]
在大会的最后几天，当代表们在审查文本委员会的工作之时，来自南卡罗来纳州的约翰·拉特利奇（John Rutledge）和古弗尼尔·莫里斯提出了一个代表们在之前从未考虑过的问题：那些已遭弹劾但未获审判的掌握职权的官员应处何种地位？他们是否会构成威胁？拉特利奇和莫里斯进一步指出，“被弹劾的人应被停职，直到审判结束被宣告无罪”。麦迪逊很快发现此种停职存在危险。“总统受立法机关的影响已经太大了，”他指出，“先是由一个分支弹劾他，再由另一个分支审判他。”麦迪逊担心停职可能会进一步打破这种平衡，“中期停职将使他仅受到一个分支机构的摆布，以至于这个机构可以为了让其他对他们的意见更有利的人上台，在任何时候投票暂时免除现有官员的职务”。鲁弗斯·金同意麦迪逊的意见，较之被弹劾官员的不当行为，这两名代表显然都更担心立法机关拥有过多的权力。大会绝大多数代表都同意这一观点，除康涅狄格州、南卡罗来纳州和格鲁吉亚以外的所有代表团都拒绝了这个停职提案。[41]
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弹劾由此深深植根于宪法之中，费城会议的与会代表，除了少数代表之外，都在1787年9月17日同意通过宪法。在订立需要由联邦代表会议批准及随后需由各州认可的文件时，制宪者们打赌，其民众会因为各州自宣布从英国独立之后运作的受约束体系的不足而意识到对于一个更强有力的中央政府的需求。为尽可能减少这个赌注的风险，整份紧凑的文件中贯穿了谨慎的保证，其中很明显的是三个相互制衡的政府部门间权力的分配，每一个部门都对另两个部门进行制衡。不容易注意到的是，新的联邦政府还受到来自两方面的总体制衡：一个是修正程序，在需要时对政府结构和政府权力重新进行配置；另一个是弹劾，以大家熟知且有效的方式处置那些未能在指定边界内履行国家事务的政府官员。
在整个国家都在考量被提议的新宪法时，弹劾制度成为了其一大优势。亚历山大·汉密尔顿对《联邦党人文集》（Federalist Papers）作出了两处值得歌颂的贡献。在《联邦党人文集》第65篇中，他强调了处理那些滥用公众信任的政府官员的罪行有多么困难。在他看来，这些罪行“也许被称为政治罪，因为其直接对整个社会造成了危害”。他预测，对这类犯罪行为的起诉可能会引发不满情绪、导致社会分裂。他也指出，最大的危险是审判者可能会依据相关党派力量而非有罪或无罪的证据裁判案件。参议院是弹劾案的最佳审判地，因为它庄严、慎重且不受当下任何情绪的影响。“除此之外，”汉密尔顿问道，“还有哪个部门有足够的自信在自己的立场上不受影响，在被指控方以及人民的代表——对他提起控告的人之间保持中立？”[42]
汉密尔顿认为最高法院不适合审判弹劾案。他对于最高法院是否有可信度或有权让公众甘心接受一个和他们在议会的直接代表的意见相左的判决表示怀疑。一个错误的判决一方面可能会对被告人的名誉造成致命影响，另一方面，也会危害公共安宁，因此不宜将审判弹劾案的权力交由一个小部门。“弹劾审判庭必定会拥有的可怕的自由裁量权注定会让这个社会中最杰出的人物荣誉加身或身败名裂，违背对于少数人的信任的承诺。”除此之外，汉密尔顿还写道，遭到弹劾并被免职的官员还可能受到普通的法律起诉和惩罚，而那些之前已经审理和判决过一个弹劾案并让一个人的公众形象丧失殆尽的法官显然不适合就同一罪行再次审判一个案件。事先具有倾向性的法官不得主持可能剥夺被告人生命或财富的审判。汉密尔顿也以同样的方式排除了除参议院审判外的其他选择。[43]
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汉密尔顿得出了由参议院审理弹劾的结论，这对于将权责归于何处提供了一个最佳的解决方案，尽管这可能并不是完美的方案。他在《联邦党人文集》第66篇中反驳了认为这一程序违背“三权分立”的反对意见，他指出弹劾能够防止行政部门侵权，而通过对立法机构的两个部门进行分工，赋予其中一个部门控告权，另一个部门审议权，其本身也会受到约束。对于那些认为参议院手中握有太多权力的抱怨，汉密尔顿指出，众议院单独拥有提出弹劾的权力。他也反驳了另一种反对意见，即有人认为参议院可能对其任命上任的官员有所偏袒，汉密尔顿指出，参议院仅负责批准总统所作的选择，并不可能纵容不法行为。最后一种反对意见称，一旦批准缔立一项有害条约，参议院可能不愿意弹劾与这一背信行为相关的总统。他反驳道，不论是批准条约或是执行弹劾，防止腐败的关键都在于一个机构权责的分配，这一机构是由各州立法机构的集体智慧选择产生的。他总结说，谨慎挑选参议员就能够保证他们忠于职守。不论是弹劾还是其他事项，汉密尔顿始终愿意相信代议制政府，尤其是在与主流意见大相径庭时更是如此。[44]
《联邦党人文集》的其他篇章中很少有与弹劾相关的内容。汉密尔顿在第79篇中提到，宪法中关于法官品行良好任职的规定并不会影响司法独立，它仅意味着法官若品行良好，即可终身任职。汉密尔顿没有说明他或者大会对于品行良好的理解除避免因叛国、受贿或其他重罪和轻罪而受弹劾外是否涉及其他内容。他确实在《联邦党人文集》第81篇中主张，由于众议院和参议院在弹劾一项上的权责分配，司法机构“完全可以避免”国会对于法院判决结果的不满。汉密尔顿的评论或许能打消读者们的疑虑，但却难以回答人们本可以提出的关于弹劾权的范围以及执行弹劾权的方式的所有问题。我们可以用不止一个方式解读制宪者的初衷。举例而言，“品行良好”的界限是什么？制宪者们是否主张那些可以“在品行良好期间”任职的法官会因弹劾规定的罪行范围以外的罪行而被免职，还是说，只要避开了弹劾规定的罪因，他们即可继续任职？
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各个州都举行了大会以商讨批准新宪法的问题，讨论弹劾条款占用的时间非常少，这一次又一次地证明了人们对于弹劾条款的偏爱。费城大会上出现的一些反对声音也同样出现在了州宪法批准大会上。首先是宾夕法尼亚，其次是弗吉尼亚，之后是北卡罗来纳，这三个州都有代表对参议院作为弹劾案的裁判者这一点表达了担忧。参议院是否集合了过多的权力？参议院是否会对经由其批准任命的官员网开一面？参议院会不会过多地受到一位任性的总统的影响？与此同时，上述这些州的代表们和马萨诸塞州的代表，提出了费城会议没有触碰的一个问题：国会是否应该弹劾并裁判自己的成员？国会是否乐意惩罚其内部的不法之徒？这个问题得不到回答，但弗吉尼亚州和北卡罗来纳州都将其列入到了新宪法的修正清单上，就像其要求国会提出《权利法案》一样。[45]
在所有宪法批准大会中，没有一个是因新宪法的弹劾机制而拒绝新宪法的，也许是因为多数州已经体验过自己的州所施行的不完善的弹劾制度。甚至没有人提出弹劾可能会成为党派之争的工具这一风险，尽管这在实例中可能很快会成为一个需要考虑的因素。随着各州相继就宪法展开辩论，人们把担心的焦点放在了其他事项上，尤其是缺少《权利法案》这一问题。相比之下，弹劾条款轻而易举就被大家接受了。当《宪法》于1789年初获得批准并生效之时，人们对其中定义仍旧宽泛的弹劾条款没有丝毫争议，并准备将其投入使用。[46]
在新的联邦共和国早期，弹劾是一个被频繁使用的宪法规定。在新罕布什尔、马萨诸塞、宾夕法尼亚、肯塔基、南卡罗来纳和乔治亚这六个州，官员们都根据大体上遵循联邦模式的州宪法条款遭到弹劾并被免职。[47]在有凝聚力且稳定的政党出现之前的时代，弹劾就已经得到了广泛使用。一开始人们将弹劾视为一个以非党派方式免除不可靠官员职务的途径。到了18世纪，至少在理论上，弹劾为有组织的党派治理政府提供了一种选择。尽管紧密团结的政党迅速出现，但弹劾在很长一段时间内仍旧是免除反对派职务的一种有吸引力的手段。然而没过多久就出现了一个用于实现并维持对政府的控制权的更具吸引力且有效的方式，那就是在竞选中获得并维持多数票从而将反对派全盘淘汰。不到15年，弹劾基本被废弃，60多年后，当一个执政党发现若不使用弹劾其可能会遭到打击时，弹劾才得以开始了短暂的复兴。[48]在那之后，弹劾这一机制又重新沉寂了一个世纪。
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首个严重的联邦弹劾案涉及的官员是来自田纳西州的参议员威廉·布朗特（William Blount），这位政客终生都在自我吹嘘，在搬往美国西部前，他曾代表北卡罗来纳州参加了1787年制宪会议。在托马斯·杰斐逊开始创建民主共和党时，党派内部出现了关于因与英国签订《杰伊条约》而要弹劾约翰·杰伊（John Jay）甚至乔治·华盛顿（George Washington）的传言。这些提议最后都无疾而终，但布朗特一案却不仅仅是单纯的政策分歧或党派纷争，它还引起了对严重不端行为的指控。参议员布朗特与英国密谋，策划组织了一支由印第安人与边境居民组成的远征队，在英国舰队的支持下，攻击正在与英国交战的西班牙在佛罗里达半岛的领土。在通过布朗特寄给一个临阵退缩的共谋者的信中得知这一失败的阴谋后，参议院迅速在1797年7月作出了开除这位田纳西州参议员职务的决议。众议院不满足于此，还对这位曾经的参议员发起了弹劾，以求剥夺其在未来担任官职的资格。一年后，在听取了众议院的一系列主张后，参议院拒绝审判此案。事实上，参议员们不希望通过将弹劾的适用范围扩张至现已下台的人员而使弹劾成为一种普遍性手段。显然，他们也不乐意看到对自己人中的一员进行弹劾审判，而且由于布朗特已被参议院开除，也没有必要再进行弹劾，因此参议院拒绝继续这个程序。[49]
布朗特案的结果留下了许多关于弹劾悬而未决的问题，包括立法者在美国是否属于有资格被弹劾的“公职人员”之列。但布朗特被参议院开除一事的确为后世提供了一个可借鉴的先例：国会已经行使了决定自己成员任职资格、未经任何诉讼程序拒绝为其提供席位以及在其就职后开除他们的权力。由于在准司法程序起作用之前，国会可以以更快的速度且在受限更少的情况下采取行动——开除，而不是弹劾，就成为了将立法者从公共信任的职位上除名的方法。
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在布朗特案发生五年后，弹劾权的再一次使用则变得简单了很多。随着杰斐逊及其共和党支持者牢牢控制了联邦政府的非司法分支，联邦党人占压倒性优势的联邦司法机构，尤其是约翰·亚当斯（John Adams）在紧要关头的任命，受到了严格的审查。自1795年起担任新罕布什尔州的联邦地方法官约翰·皮克林（John Pickering）就遭到了打击。约翰·皮克林天赋异禀，受过良好教育，在收到联邦法院的任命前，曾前后担任过新罕布什尔州的众议员、首席检察官和首席法官。但令人遗憾的是，他也有长期的心理问题，由于对水上旅途的恐惧，他在当选为代表后却未能参加大陆会议。尽管他日渐衰老，且据报道称他常在醉酒后主持庭审，但他拒绝从审判席退休。在知悉这一情况后，众议院迅速对他进行了弹劾。皮克林逐步恶化的精神状态使他未能参加庭审，也无法进行有效辩护，虽然他的问题源自精神失常而非实质性的重罪或轻罪，参议院的共和党多数意见在发现没有其他方式可以开除一个显然无法胜任的法官后，选择继续对他定罪，并在1804年3月免除了他的职务。[50]运用弹劾权的首次轻而易举的成功鼓励人们相信，弹劾也可以用来对抗法官们。
当参议院还在处理皮克林一案时，众议院开始准备弹劾最高法院的一个名叫塞缪尔·蔡斯（Samuel Chase）的大法官。共和党占绝对多数的众议院指控蔡斯犯有一系列罪行，理由说到底只有一个，因为蔡斯是一位坚定不移且性情暴躁的联邦主义者。蔡斯代表马里兰州参加了大陆会议并签署了《独立宣言》，他于1791年上任成为州最高法院的大法官，并于1796年获乔治·华盛顿任命到最高法院任职。他在法官席上坚决且草率地拥护了《关于处置外侨和煽动叛乱的法令》（The Alien and Sedition Acts）。他还在1800年公开支持了约翰·亚当斯的竞选活动，这进一步激怒了共和党人。1800年在费城、特拉华州纽卡斯尔和弗吉尼亚州里士满巡回审判，以及1803年在马里兰州巴尔的摩巡回审判时，蔡斯多次以在共和党人看来具有冒犯性的方式进行了审判，尽管多数后代的法律权威人士，包括首席大法官威廉·伦奎斯特在内，在提到蔡斯弹劾案时并不这么认为。[51]
蔡斯的司法行为惹怒了共和党人，也使他成为了一场去除最高法院中联邦党人多数的持久战的主要目标。蔡斯以在多次审判中出现公然司法不端行为为由遭到弹劾，他在为自己辩护时指出，尽管他可能在审判时犯错，但他肯定没有犯“叛国罪、贿赂罪或其他任何重罪或轻罪”中的任何一项能够被弹劾的罪行。马里兰州的终身首席检察官马丁·路德——其也作为代表参加了1787年制宪会议——在为蔡斯辩护时指出：蔡斯能够说服共和党多数派的某些成员，他的行为无疑偏袒了某个党派但不涉嫌刑事罪名，因此不可对其弹劾。所以，尽管参议院多数投票决定对蔡斯定罪，但远远没有达到可将其免职的三分之二的数量要求。讽刺的是，蔡斯逃过定罪多亏了部分共和党派参议员在党派分歧中的犹豫不决，而非因为缺乏重罪或轻罪的证据而没有达到弹劾的宪法标准。[52]
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免除蔡斯职务的失败，标志着将弹劾作为党派工具的时代结束了。民主党人、共和党人和联邦党人都不认为这是一个好用的方法。来自田纳西州的一名共和党参议员威廉·库克（William Cooke）在参议院审判后告诉约翰·昆西·亚当斯，尽管他被迫投票让蔡斯下台，他仍为对蔡斯提起的指控感到抱歉，也很高兴看到蔡斯最终被宣告无罪。亚当斯也在自己的日记中谴责了其间涉及的党派纷争，并写道：裁决结果“证明议员们的正义感足以压制派系纷争”。[53]若蔡斯被定罪并从最高法院中除名，则美国政府随后的历史进程很有可能大不相同。参议院需要三分之二多数票才能将受弹劾者定罪的规定以及至少几名参议员弱化各个派系对可受弹劾罪行的宪法定义的倾向，共同造就了另一种结果。
副总统亚伦·伯尔（Aaron Burr）在参议院主持了皮克林和蔡斯这两个审判，为众人对弹劾的理解作出了看似不可能却很重要的贡献。1804年7月，从皮克林案的审判在三月收尾到蔡斯案的审判从二月开始的这一短暂期间，伯尔在1804年的决斗中战胜了亚历山大·汉密尔顿。他很快就受到了新泽西州（决斗地所在州）和纽约州（两人的出生地以及伯尔发出决斗挑战且汉密尔顿接受挑战的地方）的谋杀罪指控。这位时任副总统逃离了这两个州，最终免于被逮捕、引渡和传讯，更不要说受到审判了。当伯尔主持蔡斯案时，时人发现在多数法院，都是由法官传讯谋杀犯，而在此案中，却是由谋杀犯传讯法官。[54]
可以想见，伯尔本可能因谋杀汉密尔顿而遭到弹劾。在1800年的总统选举团中出计取代杰弗逊获得总统提名后，这位时任副总统就遭到了国会中多数民主共和党人的排挤。然而，面对接下来几个月的大选，民主共和党人显然不愿意再与其同一党派的副总统作对，尽管这位副总统是他们不愿为其保留选票的极具争议性的人士。无论政治考量如何，民主共和党派的立场肯定了制宪者对于个人的普通罪行与联邦官员以其官方身份所犯的、危害整个社会的“重罪和轻罪”的区分。除此之外，根据新泽西州和纽约州对伯尔的指控显示，至少在某些方面，弹劾无法使一位官员免受刑事指控。伯尔谋杀案并没有得到解决，但对伯尔的指控以及没有弹劾这两点在170年后出现类似宪法问题时将成为相关先例。
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布朗特案、皮克林案和蔡斯案都发生在6年内，但距离另一个通过众议院投票并受到参议院审判的弹劾案，中间相隔了整整25年。密苏里州的首个联邦地方法官詹姆斯·H.佩克（James H. Peck）案和过去的先例都大相径庭。在佩克就一个涉及西班牙土地权争议的重要案件作出判决后，那位拥有很多类似未决案件的败诉方律师在给圣路易时报的一封信中抨击了佩克的判决。但在这封信公开发表后，佩克反过来引用了这位律师蔑视法庭的言论并暂停他的执业资格18个月。这位拥有非常具有讽刺意味的名字——卢克·劳利斯（Luke Lawless）（英文意指目无法纪的）——的律师与一些政要保持着良好的关系且十分坚持不懈。在尝试了三次后，他终于说服众议院司法委员会相信佩克引用他的蔑视法庭的言论是“严重的不端行为”，应当受到弹劾。佩克案是唯一一个仅仅基于个人的单一控告引发的联邦弹劾案，该案能够向前推进的原因显然有一部分是因为当时民众对于联邦司法系统的普遍敌意。然而，在缺乏任何能够证明存在应受弹劾行为的有说服力的证据，或除了中止劳利斯进行法律执业可能有问题外。不存在任何不当裁决的情况下，参议院全体以及民主党压倒性多数达成了平手。佩克在1831年以明显的票数差距被宣告无罪，这再一次证实了弹劾的标准之高。[55]
30年后，不同的情况又产生了不同的结果，但也进一步确认了弹劾的中心目的。自1853年起就任田纳西州的联邦地方法官韦斯特·H.汉弗莱斯（West H. Humphreys）在没有辞去联邦职务的情况下接受了邦联的司法任命。众议院以其未开庭而犯有渎职罪、违反“正当行为”条款犯有严重渎职罪、鼓吹支持分裂国家犯有严重叛国罪为由发起弹劾。1862年6月，参议院展开了长达三小时的审判，汉弗莱斯法官不出所料没有出庭，也没有进行任何辩护。两党参议院根据弹劾的所有七项特定条款迅速认定其罪名成立，两个条款获得了一致同意，剩下几个条款中除了一个之外也都几乎得到了一致同意。参议员们不满足于仅仅免除他的职务，还一致同意剥夺汉弗莱斯未来继续担任联邦官职的资格。[56]
对总统安德鲁·约翰逊的弹劾代表了19世纪对于宪法弹劾条款界限最伟大的一次试验，更不要提后内战重建时期的戏剧性时刻了。约翰逊曾是拥护合众国的田纳西州民主党派人士，后与亚伯拉罕·林肯合作参加1864年的竞选。在上任成为副总统后仅仅一个月，他就意外地成为了遇刺身亡的林肯的继任者，而且从上任开始，他就站在了国会的对立面。约翰逊固执而又粗暴地按照自己的意愿（以及他对林肯的认知）在南方重建问题上采取宽容和温和的态度。他认为宪法赋予总统处理犯错州的权力。而同样态度坚决的共和党国会多数则认为国会对于被征服领土享有宪法权威，且有权制定相关条款，重新将前南方联盟各州纳入联邦。[57]
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若南方愿意完全承认自己的失败，并且约翰逊不那么独断于自己的意见，国会也许不会继续对总统的弹劾。约翰逊一上任，北方的情绪就倾向于南北双方友好重聚，前提是南方承认失败并且表达其对于北方所追求的那种联合统一的赞同。一些激进派认为应该严惩南方，但多数胜利者都倾向于宽大处理，只要南方发出愿意为之前的奴隶们提供体贴安置的意愿。“鉴于人们想要回到‘正常状态’的强烈意愿，”一位受人尊敬的现代学者指出，“要是那时候南方批准第十三修正案、拒绝脱离联邦并且默许黑人的公民权而非政治权，就很有可能满足北方的想法。”
而相反，在1864年组建的国会于1865年12月首次召开会议前的几个月里，南方联盟在约翰逊的支持下，仅仅重组了其熟悉的政府，废除了分裂条例，并批准废除奴隶制的第十三修正案。几个州的立法机构勉为其难地迈出了最后一步，但密西西比州断然拒绝这么做。南方联盟各州在不情愿地承认自己的失败后，又迅速制定了新的法规，给黑人贴上无表决权且仅拥有受限制的二等公民权利的标签。[58]
国会并没有准备立刻弹劾约翰逊，但的确希望他能够撤回之前的重建计划。在北方人看来，尽管接受了第十三修正案，但仍旧是功败垂成。为了确保有足够的政治能力保卫胜利，国会在其重建要求得到满足之前拒绝吸纳来自南方的众议员和参议员代表。而约翰逊则继续赦免南方联盟，拒绝要求南方改革，坚持认为联邦政府无权干预州的行为。沮丧的北方人得出结论，有必要开展直接的国会行动以及进行进一步的宪政改革。
当国会通过重建措施而总统表示反对后，一系列冲突接踵而至。国会通过了一项恢复自由人民事务管理局的法案，这一法案遭到了约翰逊的否决。之后国会又批准了1866年民权法案，将黑人定义为公民，并废止了黑人条款。约翰逊再一次投出了否决票，而这一次国会推翻了这一否决票。考虑到自己的立法行为还不够充分，国会接着又通过了宪法第十四条修正案，保证法律对所有合众国公民给予平等的保护，如一州公民的选举权遭到拒绝或受到任何方式的限制，则将对该州代表权的基础予以削减。尽管总统在宪法修正程序中不担任任何正式角色，但约翰逊建议各州不要批准拟议修正案，这一建议受到了南方的重视，但整个北方都对此置之不理。国会以《军事重建法》（Military Reconstruction Act）作为回应，忽略了总统的否决意见，决定在州大会批准第十四条修正案、给予黑人平等的选举权以及满足其他要求之前对南方各州施加军事控制。最终，国会在约翰逊又否决的基础上通过了《任期法》（Tenure of Office Act），不许总统从政府机关中罢免任何经过参议院提名和同意而被任命的联邦官员。这最后一项有违宪嫌疑的措施，显然是为了压制约翰逊，或是为了引导他犯可受弹劾的罪行。
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尽管众议院对总统越来越不满，但即便是1866年大选后共和党拥有了超过四分之三的席位，其也并没有急于弹劾他。当俄亥俄州的代表詹姆斯·阿什利（James Ashley）在1866年12月要求对总统进行弹劾调查时，众议院拒绝了这一议案。接下来的一个月，众议院司法委员会又收到了阿什利的议案，议案中指出在第39届国会任期届满前已没有足够的时间完成对总统的调查，但建议继续对其进行调查。阿什利在1867年3月第四十届国会成立之初提出了第三个议案，这次之后司法委员会终于展开了冗长的调查，并在11月份提出了正式的弹劾建议。众议院听取了少数派报告中认为约翰逊没有犯任何可遭弹劾罪行的主张，在12月坚决地拒绝了司法委员会的建议。尽管约翰逊受到的敌视越来越多，但大多数众议院议员仍然十分重视宪法的要求。
不到三个月，情况又发生了变化。为了符合《任期法》的要求，约翰逊曾试图暂停陆军部长埃德温·斯坦顿（Edwin Stanton）的职务，并将接替者尤利西斯·辛普森·格兰特（Ulysses S. Grant）将军的姓名提交至参议院批准。当参议院拒绝免除斯坦顿的职务后，格兰特离职，斯坦顿又重新恢复了职务。约翰逊大为震怒，且感觉被格兰特背叛，他在1868年2月21日正式罢免了斯坦顿。在当天晚些时候，众议院收到了一份弹劾议案，指控约翰逊因违反《任期法》规定而犯有“重罪和轻罪”。
在此之后，弹劾约翰逊的步伐开始以惊人的速度向前迈进。重建委员会花费了一天时间重拟了一份弹劾建议。众议院在听了两天谴责总统的发言后，以完全的党派划分投票结果——共和党126票同意对民主党47票反对通过议案，要求弹劾约翰逊。四天后，众议院列出了弹劾约翰逊的十一条罪状，其中九条都多多少少与撤销斯坦顿的职务相关，一条提及约翰逊对国会发表“过激的、煽动性的、中伤性的”言论，最后一条罪状则控告总统反复漠视国会的法案。五天后，参议院开始了弹劾审判。在进行完预审以及约翰逊的辩护团队被准以十天的休庭时间进行准备后，参议院的42位共和党人和12位民主党人在3月23日进入了审判程序，这距离斯坦顿被免职仅隔了三十一天。
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代表众议院提出弹劾的本杰明·巴特勒（Benjamin Butler）在向参议院提交的开庭陈述中讨论了一个仍然悬而未决的问题，即何为构成一个可遭弹劾的罪行的要素。是否必须涉及一个可被起诉的罪行？就皮克林被免职一案来看，答案似乎是否定的，而蔡斯和佩克被宣告无罪似乎又给出了肯定的答案。巴特勒在此声明，弹劾“就其本质或后果而言，是对破坏政府某些根本或必要原则、或是不利于民众利益的做法提出起诉。这种做法在不触犯成文法的情况下，采用滥用自由决定权的手法，可能会构成对宪法、对法律、对就职宣誓或是对职责的侵犯”。[59]不出所料，约翰逊的辩护人反驳了巴特勒对于弹劾的观点，尽管美国和英国的先例都证实了这一点。事态的发展让这一问题难以解决。
审判的大部分时间都集中在斯坦顿被免职一事上。众议院代表巴特勒和约翰逊的辩护团队对于《任期法》是否合宪以及它是否适用于在采用《任期法》之前就得到林肯任命的斯坦顿这几个问题进行了无休止的争辩。在总统对于国会的言论攻击是否受到第一修正案中的言论自由保护这一问题上，他们也有着不同意见。对于弹劾程序的争议包括，曾对约翰逊表达敌意的参议员是否能对其进行公正的审判，若约翰逊被免职，则将成为新任总统的参议院临时议长本杰明·韦德是否应拥有表决权，以及作为主审官的萨蒙·蔡斯（Salmon Chase）大法官是否应对于程序性事项拥有决定性投票权（参议院对于这三个程序性问题的答案都是肯定的）。奇怪的是，人们几乎没有怎么花时间讨论最后一个弹劾条款，而从当时到现在都有许多人认为这个条款通过的可能性是最大的。
在证人证言和辩论环节结束后，参议院在5月16日对首个弹劾条款进行了投票表决，35名参议员（均为共和党人）表决同意定罪，而19名参议员（其中包括11名民主党人和7名共和党人）则投票反对。若少数派中有一名参议员投赞成票，约翰逊总统就会被定罪并免职。目瞪口呆的多数派们获得了十天的休庭期，希望至少能够改变一位没有和他们站在一边的同僚的想法，但无济于事。在5月26日对其他几个弹劾条款进行的表决也得出了完全相同的结果，此后参议院宣布休庭。
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约翰逊弹劾案和其审判结果给人们留下了党派行为失败的长久印象。在众议院中投票同意弹劾以及在参议院中同意定罪的皆为共和党人，而国会中的民主党人都站在对立面。尽管共和党人在两院中所占比例超过了70％，是绝对多数，但事实证明其依旧无法满足宪法规定的票数达到三分之二多数才能将总统免职的要求。常常被忽视的一点是，约翰逊侥幸全身而退是因为7名共和党人放弃了他们所在党派的多数意见，相信约翰逊并没有犯可遭弹劾之罪。这几位参议员同样也担心其激进的同僚本杰明·韦德可能会接任总统一职，他们也被说服，相信若是允许约翰逊在其剩下的10个月任期内继续任职，他不会再给重建制造进一步的麻烦。[60]迈克尔（Michael Les Benedict）的评价似乎再恰当不过了：老实人对于特定案件的价值会得出不同的结论。[61]
约翰逊弹劾案的影响扩散到了华盛顿之外，远不止是他本人成为了一个威信扫地的总统那么简单。初始的弹劾努力使得之前南方联盟中那几个拒不服从的州意识到，不论结果如何，他们都不得不遵从《重建法》的明确要求，包括批准第十四条修正案，只有这样他们的代表才能够获得在国会的席位。在看到他们在联邦政府中最强有力的支持者约翰逊的政治影响力越来越小，多数南方州都迅速依从了军事重建条款。南方各州拟议第十四条修正案可以说是弹劾的首个也是最重大的宪法性后果。
除此之外，约翰逊弹劾案似乎也强化了美国政治体系不愿意诉诸弹劾于有争议的案件中的态度。即使在国会两院中都有足够多数票的特殊情况下，一个政党仍未能赢得参议院对于由其在众议院的同僚提起的指控的定罪，这让各个党派对于将弹劾用作党派之争的工具失去了信心。这些特殊情况也导致在之后的一个世纪里只有六名联邦地方法官以及一名内阁事务官遭到弹劾。
在约翰逊案后，有两起弹劾案在丑闻缠身的格兰特总统任期内发生。马克·德拉海（Mark H. Delahay）在1863年受林肯任命担任肯萨斯州的联邦地区法官，他在上任十年后因“使他不适合担任司法职位的个人习惯”受到了众议院的弹劾。据报道称，他经常酗酒，也会醉酒开庭，甚至连宣判时也处在醉酒状态。还没等众议院列出具体罪状，德拉海就迅速辞职了，更不要说展开庭审了。然而，和皮克林法官一样，对于德拉海的弹劾再一次强调了一个原则，那就是，弹劾不需要有可起诉的罪状，只要有不当的职务行为即可引发弹劾。[62]三年后，参议院审理了陆军部长威廉·贝尔纳普（William W. Belknap）一案。他因腐败被众议院以双党表决一致通过弹劾。按照他妻子的建议，贝尔纳普将希尔堡军队营地服务商店交给某个人经营，作为给予该利润丰厚的职位的回报，他从现任营地服务商店经营者处攫取了大额款项并和妻子共享了这笔收益。尽管这位陆军部长已经辞职，参议院依旧继续进行了审判，想必是为了阻断其未来担任联邦官职的可能性。毫无疑问，议员们也希望脱离格兰特执政时期无处不在的丑闻。贝尔纳普最终侥幸获判无罪，这并不是因为参议员们认为他清白无罪，而是因为他既已辞职，参议院怀疑自己对其无司法管辖权。[63]
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此后近一个世纪，只有少数联邦法官遭到了弹劾。几近三十年后，弹劾程序才再次得到了启用。这一次弹劾的对象是北佛罗里达州的一名联邦地方法官查尔斯·斯韦恩（Charles Swayne），这位共和党人由本杰明·哈里森（Benjamin Harrison）任命，但遭到了在佛罗里达州占统治地位的民主党人的强烈反对，在佛罗里达立法机关的要求下并根据司法委员会的建议，他以198票比61票的投票结果遭到弹劾。查尔斯·斯韦恩受到指控的罪状包括虚报账目、私自使用一个破产铁路公司名下的一辆私人有轨车、未按照国会的要求住在其司法管辖区以及不当引用三位藐视法庭的人的言论。斯韦恩的律师在庭审中对所有指控进行了有利于己方的辩护，并宣称没有一项指控达到了可弹劾罪行的标准，最后参议院以绝对多数而不仅仅是简单多数宣告该法官无罪。[64]
在半个世纪都没有出现一次成功的弹劾之后，罗伯特·W.阿奇博尔德（Robert W. Archbald）于1913年被定罪，并被免除在第三巡回法院上诉法庭的职务，他在新设的美国商业法庭担任助理法官，审理对州际商业委员会裁决提起的上诉。人们普遍认为商业法庭会站在其诉讼当事人铁路公司这一边，阿奇博尔德案毫无疑问增强了这一印象。国会很快就废除了这一法庭。
一开始罗伯特·阿奇博尔德只是获威廉·麦金利（William McKinley）任命，临时担任宾夕法尼亚州斯克兰顿地方法院的法官一职。后来他被威廉·霍华德·塔夫脱（William Howard Taft）提拔到上诉法院。他在地方法院和上诉法院任职期间频繁与铁路公司和煤炭公司等诉讼当事人进行商业交易以谋取私利，完全背叛了三位总统对他的信任。若罗伯特·阿奇博尔德的身份不是法官，而是一位普通的商人，他的行为是不会招致起诉的，然而他利用自己的司法影响力来谋取私利则激起了众怒。此外，阿奇博尔德还多次向商业法庭写信，鼓励以优惠条款向那些反过来给法官回报的第三方出售或租赁不动产，这些第三方即为他们的隐秘伙伴。在一个由其法院受理的铁路公司案中，阿奇博尔德暗中和某一上诉方的律师通信，询问该律师对于此案的看法，并在之后作出了对上诉方有利的判决，这一行为完全违背了司法职业道德。在对司法部门和众议院提出的申诉进行调查之后，1912年7月，经两党表决，阿奇博尔德以223票比1票的票数遭到弹劾。
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参议院将阿奇博尔德案一直推迟到激烈的1912年大选结束才进行了审判。在12月中旬到次年1月中旬听取了证词和辩论后，众议院议员代表认为法官的行为违反了宪法中的“品行良好”的标准，而辩护人则提出因阿奇博尔德并未犯可起诉罪行也无任何证明其腐败的正式司法裁决，所以阿奇博尔德不能被认定为有罪，参议员们必须在这两者之间作出抉择。代表众议院发起弹劾的亨利·D.克莱顿（Henry D. Clayton）指出，阿奇博尔德身处法官席位，却“对于直接或通过他人与［在或可能在］其所在法院进行诉讼的铁路公司和其子公司进行交易而获利有着不正常且不符合法官身份的欲望”。两党联立的参议院再一次拒绝将弹劾的范围限制为可被起诉的行为，以多数票通过了六个涉及其在上诉法院的行为的弹劾条款中的四个，并以较小的优势通过了一个通用条款，最终宣判阿奇博尔德有罪。参议员们未能就与阿奇博尔德在地方法院的行为相关的六个罪状定罪，也没有证明这个指控是否成立，他们认为法官不得因一个他不再担任的职务而遭弹劾。参议院随后以39票比35票的简单多数表决结果作出了剥夺阿奇博尔德未来担任合众国职务的资格的判决。[65]
下一次实际意义上的弹劾发生于1926年，在这之前众议院被敦促对三个个案采取措施。1914年，哥伦比亚特区的一名法官在弹劾调查开启后迅速辞职，同样地，犹他州的一名法官也在第二年受到与法庭一位“清洁工”有不当关系的指控后立即辞职。更为著名的一个案件是，国会一名议员在1921年要求弹劾兰迪斯·卡莫萨山（Kennesaw Mountain Landis）法官，因为其在当选棒球首位专员的同时，还在继续担任联邦法官一职。第二年，兰迪斯·卡莫萨山就辞去了他在联邦法院的职务。[66]
四年后，众议院以306票比62票的表决结果通过了弹劾乔治·W.英格利希（George W. English）的决议案，以惩处这位伊利诺伊州东区的联邦法官的多项滥用职权的罪行。他曾为了一个假想案件要求美国联邦警官将州内的所有行政司法长官和州检察官召集起来，随后对这些人大声斥责怒吼，并且不由分说地威胁要将这些人通通赶下台。英格利希受到的另两项指控是，威胁那些对其法庭进行报道的律师和记者，以及和破产裁定人相互勾结，将资金交由他拥有股份的银行代管。在得知参议院审判预计在一周之内进行后，英格利希迅速离职，参议院也因此撤销了指控。[67]
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然而，并非每一位面临弹劾威胁的官员都会选择辞职。受卡尔文·柯立芝（Calvin Coolidge）任命担任加州北区地方法院联邦法官的哈罗德·劳德巴克（Harold Louderback）法官就进行了反击。由三名议员组成的众议院委员会在1932年收到旧金山律师公会提出的请求后，对劳德巴克展开了调查。委员会建议以法官反复任命不称职的破产接管人、允许他们收取额外费用以及对破产人的利益漠不关心为由对他进行弹劾。众议院司法委员会以17票反对和5票赞成的结果驳回了这一建议，认为即便对他的指控成立，劳德巴克的行为也没有达到可弹劾罪行的标准。众议院在审阅了来自司法委员会的多数意见和少数意见报告后，以183票比142票的表决结果通过了决议案。1933年3月3日，在72届国会的最后任职日，众议院将五条弹劾罪状呈至参议院。
1933年3月9日，参议院集合召开特别会议处理大萧条带来的全国经济危机，在这之后的两个半月内其投入了大量的时间在劳德巴克案的审判上。然而，多数参议员在迅速决定这些指控站不住脚以及众议院议长的陈述缺乏说服力之后就不再给予这个案件大量关注了。审判基本上是在没有几个人的参议院议会厅进行的。参议员们接受了劳德巴克的无罪声明，或者说至少经他提醒，参议员们意识到众议院司法委员会并没有通过弹劾议案。四个实质性弹劾罪状都没有获得多数票支持，其中一个只获得了11个赞成票。最后一个综合条款获得了45票比34票的多数票支持，但依旧没有达到定罪所需的三分之二多数的要求。劳德巴克案说到底其实是旧金山律师公会内部的矛盾或是对于20世纪30年代初期数不胜数的破产之痛的抗议。
在劳德巴克获判无罪仅仅五天之后，关于不当处理破产案的类似指控使得众议院又对霍尔斯特德·L.里特（Halsted L. Ritter）发起了调查，霍尔斯特德·里特是丹佛当地一位成功的律师，他在1925年出于对妻子健康的考虑搬到了佛罗里达，并在十年后受柯立芝任命成为了该州南区法院的联邦法官。然而，和劳德巴克不同的是，里特在1936年因在一个度假酒店破产案中收受回扣、逃避个人所得税以及担任法官后继续律师执业而被定罪并免职。所有这些被指控的不当行为最早可以追溯至里特担任法官的第一年。众议院司法附属委员会在长达三年的调查后以2票比1票的表决结果提出弹劾决议，司法委员会以10票比8票的表决结果通过正式弹劾条款并提交众议院全体投票表决，最终众议院以181票比146票的表决结果批准了弹劾条款。
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众议院在1936年3月和4月派员向参议院提交了里特一案的诉讼书，但该案并没有给人留下深刻的印象。里特振振有词地否认了这些指控，声称他涉嫌收受的不当资金只不过是他在担任法官前合伙律师清算账目时欠他的钱。据此，参议院拒绝就包含对可受弹劾行为的具体指控的六个弹劾条款中的任意一条对里特定罪。对六个弹劾条款的表决均未达到三分之二多数，且相距甚远。
尽管参议院拒绝对任何一项具体指控定罪，但参议院以56票比28票的表决结果通过了一个总结性条款，该条款集先前所有指控为一体，指控里特使其法院陷入“丑闻和坏名声，严重影响了公众对于该法院公正司法的信任”。凭借多出的一票，参议院最终对里特定罪并免除了他在联邦法院的职务。值得注意的是，来自印第安纳州的参议员谢尔曼·明顿（Sherman Minton）投票赞同就所有六项实质条款宣告里特无罪，而就综合性条款对其定罪，他在之后被富兰克林·罗斯福任命为联邦上诉法院法官并被哈里·杜鲁门提拔至最高法院任职。除了明顿这个令人费解的例外之外，那些投票赞成第七个条款的参议员们表决的依据似乎是他们发现前几个弹劾条款中有值得弹劾的内容。尽管明顿并没有发现任何举足轻重的单一指控，但想必他意识到了引起“丑闻和坏名声”的不良行为的一般模式足以在最后一次投票中证明里特有罪。[68]
随后，里特对于该免职决定提出了异议，他的理由是，对他提起的指控并没有达到宪法对于可弹劾罪行的标准，尤其是参议院在判定他在六个条款上无罪之后，无权就与前六条内容相关的第七条款判定其有罪。里特在联邦索赔法院提起了要求支付其未付薪资的诉讼，这是弹劾裁决有史以来首次受到司法异议。然而，联邦索赔法院判决宪法赋予参议院在弹劾程序中的唯一裁判权。任何法院均无权驳回参议院作出的弹劾裁决，司法审查不适用于此种情况。[69]
霍尔斯特德·里特是1960年前最后一位遭到弹劾的美国官员。随着他的联邦索赔法院一案的解决，美国弹劾法的框架似乎牢固建立了起来。弹劾仅适用于目前在联邦政府或司法部门任职的官员。弹劾涉及的行为不止是可提起公诉的犯罪行为，还包括因通过作为或不作为违反宪法、法律、正式誓言，或违反某些基本政府原则或背叛公众信任的职务行为。引起弹劾的原因也可能是故意滥用自由裁量权。定罪本身只会导致当事人丢失职位，以及可能失去未来在联邦政府任职的资格，但随后他可能还要面对相应的刑事指控和定罪。
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然而，在里特案发生前后，以弹劾为目的的调查时有发生，但弹劾出现的次数却很少，成功定罪的更为罕见。辞职为弹劾对象提供了一个逃脱弹劾的途径。国会总是作出对于那些不在任上的官员缺乏管辖权的结论，或是认为进一步的程序只会浪费时间。尽管法院已经判定国会发起和审判弹劾的行为是不受司法审查约束的，国会依旧将弹劾视为万不得已时才会使用的一种工具。
1960年前，宪法中的弹劾条款几乎沉寂了二十五载。人们常常错误地认为弹劾就算没有完全消失，也已经名存实亡，然而，它只是陷入了沉睡，等待着受到召唤，再一次觉醒并展示它的生命力。直到这时，美国弹劾机制的历史和它的英国表亲几乎并无二致。弹劾在政治动荡和政府权威不确定的时期——17世纪的英国、18世纪末期和19世纪早期的美国——重新焕发了生机，但在持久的政党带来秩序和纪律以寻求对政府的持续掌控之后，似乎很少有用武之地。弹劾是否会继续休眠或是再一次焕发生机，很大程度上取决于政治文化能否满足以惯常方式对政府控制权进行的争夺。一旦该竞争分出了胜负，胜利者是否会尊重宪法、遵守其所得权威的界限，以及失败者是否会接受选民们对于其对手的偏爱？若政治竞争以更为残忍的方式进行，或对公务行为的其他约束不够充分，便完全可以唤醒宪法中规定的弹劾条款。
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注释：
[1] Peter Charles Hoffer and N. E. H. Hull, Impeachment in America, 1635—1805.（New Haven, Conn.： Yale University Press, 1984）.
[2] U.S. Congress, House, Committee on the Judiciary, Impeachment: Selected Materials on Procedure, 93rd Cong., 2nd sess.（Washington, D.C.： GPO, 1974）.
[3] Lonnie Manes and Richard Chesteen, “The First Attempt at Presidential Impeachment： Partisan Conflict and IntraParty Conflict at Loose，” Presidential Studies Quarterly 10（Winter 1980）： 51—73； William H. Rehnquist, Grand Inquests： The Historic Impeachments of Justice Samuel Chase and President Andrew Johnson（New York： William Morrow, 1992）, 258.
[4] U.S. Congress, House, Committee on the Judiciary, Impeachment: Selected Materials on Procedure, 93rd Cong., 2nd sess.（Washington, D.C.： GPO, 1974）, 881—882.
[5] John W. Spanier, The TrumanMacArthur Controversy and the Korean War（Cambridge, Mass.： Belknap Press, 1959）, 212.
[6] See Merrill Jensen, The Articles of Confederation（Madison： University of Wisconsin Press, 1940）, esp. 263—270.
[7] This paragraph and those immediately following rely on Hoffer and Hull, Impeachment in America, chap.1. Raoul Berger, Impeachment: The Constitutional Problems（Cambridge, Mass.： Harvard University Press, 1973）, chap.1, also provides useful background.
[8] John B. Feerick, “Impeaching Federal Judges： A Study of the Constitutional Provisions，”Fordham Law Review 29（1970）： 5—8.
[9] Hoffer and Hull, Impeachment in America, 4—6.
[10] Quoted in ibid, 5.
[11] Ibid., 7—8.
[12] Ibid., 8—21.
[13] Ibid., 27—40.
[14] Ibid., 41—56.
[15] Ibid., 59—67.
[16] Ibid., 96.
[17] A good compact discussion of impeachment considerations in the 1787 Constitutional Convention can be found in Michael J. Gerhardt, The Federal Impeachment Process: A Constitutional and Historical Analysis, 2nd ed.（Chicago： University of Chicago Press, 2000）, chap.1.
[18] Max Farrand, ed., Records of the Federal Convention of 1787, 3 vols.（New Haven, Conn.： Yale University Press, 1911）： 1：20—22.
[19] Ibid., 1：68—69.
[20] Ibid., 1：85—86.
[21] Ibid., 1：86—88.
[22] Ibid., 1：244.
[23] Hoffer and Hull, Impeachment in America, 98.
[24] Farrand, Records of the Federal Convention of 1787, 1：292—293.
[25] Ibid., 2：53, 64—69.
[26] Ibid., 2：65.
[27] Ibid., 2：65—66.
[28] Ibid., 2：66.
[29] Ibid., 2：69.
[30] Ibid., 2：145, 154, 157, 159, 164, 172, 173.
[31] Ibid., 2：185—186.
[32] Ibid., 2：367.
[33] Ibid., 2：427.
[34] Ibid., 2：493, 497.
[35] Ibid., 2：495, 498.
[36] Ibid., 2：495.
[37] Ibid., 2：550—551.
[38] Ibid., 2：600.
[39] Ibid., 2：551.
[40] Ibid., 2：552—553.
[41] Ibid., 2：612—613.
[42] Federalist 65.
[43] Ibid.
[44] Federalist 66.
[45] Gerhardt, The Federal Impeachment Process, 17—20.
[46] Hoffer and Hull, Impeachment in America, 109—110. See also Robert A. Rutland, The Ordeal of the Constitution: The Antifederalists and the Ratification Struggle of 1787—1788（Norman： University of Oklahoma Press, 1965）.
[47] Hoffer and Hull, Impeachment in America, 119—145.
[48] Ibid., 109—111.
[49] Ibid., 146—163. See also Eleanor Bushnell, Crimes, Follies, and Misfortunes: The Federal Impeachment Trials（Urbana： University of Illinois Press, 1992）, 25—41, and Buckner F. Melton, Jr., The First Impeachment: The Constitution's Framers and the Case of Senator William Blount（Macon, Ga.： Mercer University Press, 1998）.
[50] Hoffer and Hull, Impeachment in America, 207—220； Bushnell, Crimes, Follies, and Misfortunes, 43—55.
[51] Rehnquist, Grand Inquests, 58—98.
[52] Hoffer and Hull, Impeachment in America, 228—254； Bushnell, Crimes, Follies, and Misfortunes, 57—88； Rehnquist, Grand Inquests. 15—118.
[53] Rehnquist, Grand Inquests, 106—107.
[54] Ibid., 17—20.
[55] Bushnell, Crimes， Follies, and Misfortunes, 91—113.
[56] Ibid., 115—124.
[57] The fullest and best modern assessment is Michael Les Benedict, The Impeachment and Trial of Andrew Johnson（New York： W. W. Norton, 1973）. Also useful are Rehnquist, Grand Inquests, 199—261, and Bushnell, Crimes, Follies, and Misfortunes, 127—162.
[58] Phillip S. Paludan, A Covenant with Death: The Constitution, Law, and Equality in the Civil War Era（Urbana： University of Illinois Press, 1975）, 214.
[59] Quoted in Benedict, Impeachment and Trial of Andrew Johnson, 144—145.
[60] As Benedict points out in Impeachment and Trial of Andrew Johnson, 126—143, Democrats were even more rigidly partisan than Republicans, voting unanimously for acquittal.
[61] Ibid., 143.
[62] Emily Field Van Tassel and Paul Finkelman, Impeachable Offenses: A Documentary History from 1787 to the Present（Washington, D.C.： Congressional Quarterly, 1999）, 119—123.
[63] Bushnell, Crimes, Follies, and Misfortunes, 165—189.
[64] Ibid., 191—214.
[65] Ibid., 217—242； Clayton quoted at 223.
[66] Van Tassel and Finkelman, Impeachable Offenses, 145—146.
[67] Ibid., 144—152.
[68] Bushnell, Crimes, Follies, and Misfortunes, 269—287.
[69] Ritter v. United States, 84 Ct. Cl. 293（1936）.