第四章 耕地保护

一、耕地补偿与耕作层土壤保护制度

（一）耕地补偿制度

法律条文

第三十条 国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

法律释义

本条规定了耕地补偿制度。保护耕地是我国的基本国策。为确保耕地总量不减少，实行占用耕地补偿制度是基本的保障。

根据《土地管理法实施条例》第十六条的规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。

根据《土地复垦条例》第三条的规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地（以下称历史遗留损毁土地），由县级以上人民政府负责组织复垦。自然灾害损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。

（二）耕作层土壤保护制度

法律条文

第三十一条 县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

法律释义

本条规定了耕作层土壤保护制度。耕地耕作层的土壤，对于占用耕地进行建设的意义不大，但对于农业耕种就有重大意义，为此，本条规定占用耕地的单位应将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

根据《土地复垦条例》第四条的规定，生产建设活动应当节约集约利用土地，不占或者少占耕地；对依法占用的土地应当采取有效措施，减少土地损毁面积，降低土地损毁程度。土地复垦应当坚持科学规划、因地制宜、综合治理、经济可行、合理利用的原则。复垦的土地应当优先用于农业。

二、耕地总量与永久基本农田保护制度

（一）耕地总量不减少制度

法律条文

第三十二条 省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地；耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。

个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。

法律释义

本条规定了耕地总量不减少制度。本条是2019年修改《土地管理法》时由原第三十三条修改而来。

原《土地管理法》第三十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”

根据《基本农田保护条例》第十六条的规定，经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。占用单位应当按照占多少、垦多少的原则，负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

（二）永久基本农田保护制度

法律条文

第三十三条 国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：

（一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；

（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；

（三）蔬菜生产基地；

（四）农业科研、教学试验田；

（五）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。

法律释义

本条规定了永久基本农田保护制度。本条是2019年修改《土地管理法》时由原第三十四条第一款和第二款修改而来。

原《土地管理法》第三十四条第一款和第二款规定：“国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）蔬菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。”

根据《基本农田保护条例》第十条的规定，下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理：（1）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（3）蔬菜生产基地；（4）农业科研、教学试验田。根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。

根据《基本农田保护条例》第二十六条的规定，因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理。

2009年12月2日，原国土资源部、农业部联合发布了《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号），规定了以下永久基本农田保护制度：

1．落实中央要求、实行永久保护，开创基本农田保护工作新局面

（1）坚决落实中央提出的新要求，全面提升基本农田保护工作水平。划定基本农田实行永久保护是党中央、国务院站在对历史和人民负责的高度，对基本农田保护工作提出的更新更高要求。各地要切实提高认识，增强责任感，按照“依法依规、确保数量、提升质量、落地到户”的要求，根据新一轮土地利用总体规划确定的基本农田保护目标，科学划定永久基本农田，全面提升基本农田保护水平，努力实现基本农田保护与建设并重、数量与质量并重、生产功能与生态功能并重。

（2）紧紧抓住有利时机，切实落实永久保护措施。当前，第二次全国土地调查即将完成，全国农用地分等定级、全国耕地地力调查基本完成，基本摸清了现有基本农田的位置、数量、等级及变化情况；地方各级土地利用总体规划修编工作已全面展开，为划定基本农田实行永久保护提供了有力支撑。各地要抓住有利时机，将划定基本农田实行永久保护的各项措施落到实处，切实解决一些地区基本农田零碎分散、规划调整频繁、建设占用多、补划不到位等突出问题，切实提高基本农田的区位稳定程度、集中连片程度、落地到户程度和信息化程度，将基本农田保护工作提升到全新水平。

2．合理调整、科学划定，确保基本农田落地到户

（1）严格规划编制的各项要求，切实落实基本农田保护目标。各地在新一轮土地利用总体规划修编中，要严格按照上一级规划确定的基本农田保护指标，根据《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》（国土资厅发〔2009〕51号）要求，切实做好基本农田布局调整工作。基本农田布局调整后，保护面积不得低于上一级规划下达的指标，总体质量等别应高于调整前的平均质量等别，集中连片程度应有所提高。县级土地利用总体规划应划定基本农田保护区，乡级土地利用总体规划应将县级规划划定的保护区进一步落实到保护地块。规划期内已经确定必须占用的耕地不得划为基本农田。根据《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》，各地可以多预留一定比例的基本农田，用于规划期内不易确定具体范围的建设项目占用，同时列明可在基本农田保护区安排的建设项目清单；占用规划预留的基本农田，不视为调整规划。基本农田一经划定，不得擅自调整，不得随意改变区位。

（2）切实将基本农田落到地块和农户，真正落实保护责任。各地要在经依法批准的乡（镇）土地利用总体规划的基础上，将落实到地块的基本农田，编制基本农田保护专题图，并标示出基本农田所有权界线、地块及编号、图斑号、地类号及等级状况等基本信息。基本农田保护专题图要落到第二次全国土地调查形成的土地利用现状分布图上，作为年度土地利用变更调查的本底。各级国土资源管理部门要会同农业行政主管部门把划定的基本农田落实到承包农户，记载到土地承包经营权证，明确集体经济组织和农户的保护责任。规划预留的基本农田也必须落到地块和农户。

（3）设立和维护好基本农田统一标志，扩大社会宣传和监督效果。各地要根据《关于基本农田与土地整理标识使用及标志牌设立的规定》（国土资发〔2007〕304号）的要求，尽快设立统一规范的基本农田保护标志牌和标识，标示出基本农田的位置、面积、保护责任人、相关政策规定、示意图和监督举报电话等信息，扩大宣传效果，促进社会监督。每个基本农田保护区应设立标志牌，铁路、公路等交通沿线和城镇、村庄周边的显著位置应增设标志牌。省级国土资源管理部门要组织好标识和标志牌的设置和监督工作，并保障工作经费；市县级国土资源管理部门负责标识和标志牌的设立和维护。标识和标志牌一经设立，任何单位和个人不得擅自破坏和改变。

3．加强信息化建设、推行网络化报备制度，实现基本农田动态管理

（1）健全保护台账，夯实基本农田电子政务管理基础。地方各级国土资源管理等部门要健全台账，加强基本农田图、表、册管理。乡（镇）政府要根据基本农田保护专题图，对每一宗基本农田保护地块涉及的保护责任信息、土地承包经营信息和质量信息等进行收集、整理，建立基本农田保护信息表、册。各级农业部门要建立基本农田质量数据库。基本农田保护责任信息主要包括保护责任人的基本信息、保护责任内容、保护责任起始时间等；土地承包经营信息主要包括每一宗基本农田地块内的农户数、每一农户承包地面积、质量等级等；基本农田质量信息主要包括耕地和土壤类型、标准耕作制度、立地条件、剖面性状、土壤养分状况、耕地地力等级、污染状况等。

（2）加快建立统一的基本农田信息网络系统，构建信息化管理体系。县级以上各级国土资源管理部门按照《基本农田数据库标准》（TD/T1019-2009）要求，建立基本农田数据库，将基本农田保护图、表、册的内容，纳入数据库管理，并逐步实现省域内数据库联网互通。建立数据日常更新维护制度，图、表、册内容发生变化的，数据库相关信息要实时更新。各地要以构建国家、省、市、县、乡五级互动的基本农田信息化管理体系为目标，加快推进基本农田管理的计算机化、网络化，确保各级相关部门及时准确地掌握基本农田现状与变化情况。

（3）全面推行“五级”报备制度，实现信息共享。基本农田保护信息实行国家、省、市、县、乡五级报备制度，地方各级国土资源管理部门要将基本农田保护信息逐级备案，省级国土资源管理部门要做好备案信息的审核和监督，将经核实确认的汇总信息及时报备国土资源部。地方各级国土资源管理部门对本行政区域内备案信息的真实性、合法性、合规性负责。基本农田保护图件备案工作，应在新一轮土地利用总体规划修编完成后三个月内逐级上报省级国土资源管理部门。

4．严格占用审批、及时补划到位，确保基本农田的数量和质量

（1）加强用地审查，严格控制非农建设占用基本农田。国务院和国务院投资主管部门审批或核准的建设项目，涉及占用基本农田的，土地利用规划调整方案随同用地报批材料一并报国务院批准。各地凡涉及基本农田位置调整的土地利用总体规划修改，应报国务院批准。列入规划项目清单的建设项目占用规划预留的基本农田的，可不再补划基本农田，但必须完成补充耕地任务。各省（区、市）要对占用基本农田的征地补偿标准、耕地开垦费标准作出专门规定，提高占用基本农田的成本，不得低于当地征地补偿、耕地开垦费的最高标准。各省（区、市）制定的标准应报国土资源部备案。

（2）严格执行规定，切实做好补划工作。经国务院批准修改土地利用总体规划调整基本农田布局的，要保证规划确定的基本农田面积不减少、质量有提高，并落到基本农田保护图件上。经依法批准建设占用基本农田的，原则上要在本市县域范围内完成补划任务。因耕地后备资源匮乏、确实难以在本市县内补划的，必须由省级国土资源管理部门统筹安排补划基本农田并保证数量和质量。补划的基本农田数量和质量应由省级国土资源管理部门和农业行政主管部门验收确认。补划的基本农田要建立标识、落实到地块和农户、及时变更和备案。

5．实行年度变更调查、强化督察考核，提升基本农田监管水平

（1）依法开展基本农田年度变更调查工作，准确掌握变化情况。地方各级国土资源管理部门要根据《土地调查条例实施办法》（国土资源部令第45号）规定，将基本农田状况调查、监测、统计、分析作为土地调查的重要内容，将基本农田位置、数量等变化情况列入年度土地变更调查。县级国土资源管理部门要做好年度基本农田变化情况的调查和统计，编制基本农田变化图件，及时汇交上一级国土资源管理部门汇总。地方各级农业行政主管部门要建立基本农田质量年度监测制度，并将基本农田质量变化情况反馈给同级国土资源管理部门。年度变更信息要按照基本农田“五级”信息报备的要求，及时变更和备案。

（2）强化日常监管和督察，发挥共同监督作用。国家土地督察机构要切实担负起基本农田保护的督查职责。乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作，基层国土所要切实担负起基本农田保护的第一线责任。各级国土资源管理部门要加大对基层国土所的建设力度，强化动态巡查，切实发挥其日常监管作用。要充分发挥全社会共同监督作用，建立基本农田保护网络公开查询系统和畅通的信访、12336举报电话等群众监管渠道，方便公众查询和监管。要充分运用遥感监测等先进技术手段，加强对基本农田保护重点区域的监控。

（3）加大目标责任考核和奖惩力度，切实落实保护责任。各级国土资源管理部门要将土地利用总体规划确定的基本农田保护指标和任务层层分解落实，作为对下一级地方政府耕地保护责任目标考核的重要内容。各有关部门要加大对基本农田保护责任目标考核的力度，督促下一级地方政府主要领导人层层签订责任书，落实领导责任。国土资源管理部门要将考核结果作为下达土地利用年度计划指标的重要依据，及时兑现奖惩。农业行政主管部门要将考核结果作为安排耕地质量建设有关项目的依据，并予以适当倾斜。进一步落实基本农田保护共同责任机制，配合组织、审计等部门将耕地保护纳入地方党政领导班子绩效分析评价和领导干部耕地保护离任审计，进一步完善考核措施。

6．加大投入、创新机制，强化基本农田保护和建设

（1）加大建设投入力度，提高基本农田质量。各级国土资源管理部门要将新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让收入用于农业开发部分等土地整治专项资金向基本农田保护区倾斜；聚合相关部门资金和引导社会资金共同参与基本农田建设。农村土地整治增加的耕地要划为基本农田实行永久保护。要加快国家级基本农田保护示范区的建设，有条件的地方要建立省级示范区，发挥典型示范作用。国土资源、农业部门进一步采取措施，提高基本农田质量，共同做好补划基本农田质量评定工作。积极探索基本农田整备区建设，形成连片、高标准的粮棉油生产基地。

（2）探索经济补偿机制，激发各地保护工作积极性。各地要积极探索建立基本农田保护补偿机制，鼓励有条件的地区建立基本农田保护基金，对农民和农村集体管护、利用基本农田给予补贴。对基本农田保护先进单位和个人要进行表彰和奖励。国土资源管理等部门要积极配合财政部门加大对基本农田保护任务较重地区的财政转移支持力度。国家将进一步总结提炼各地经验，适时出台有关政策。

（三）划定永久基本农田的实施部门

法律条文

第三十四条 永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。

乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。

法律释义

本条规定了永久基本农田保护制度。本条是2019年修改《土地管理法》时由原第三十四条第三款修改而来。

原《土地管理法》第三十四条第三款规定：“基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。”

根据《基本农田保护条例》第三十一条的规定，违反该条例规定，应当将耕地划入基本农田保护区而不划入的，由上一级人民政府责令限期改正；拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分。

（四）永久基本农田的特殊保护制度

法律条文

第三十五条 永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。

禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。

法律释义

本条规定了永久基本农田的特殊保护制度。本条是2019年修改《土地管理法》时新增加的一条。

永久基本农田经依法划定后，原则上不允许改变用途，也不允许制度规避。特殊情况下，必须经国务院批准才允许将农用地转用或者土地征收。

（五）土地质量保护制度

法律条文

第三十六条 各级人民政府应当采取措施，引导因地制宜轮作休耕，改良土壤，提高地力，维护排灌工程设施，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土壤污染。

法律释义

本条规定了土地质量保护制度。本条是2019年修改《土地管理法》时由原第三十五条修改而来。

原《土地管理法》第三十五条规定：“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。”

根据《基本农田保护条例》第十九条的规定，国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力。

根据《基本农田保护条例》第二十五条的规定，向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。

三、非农建设用地制度与禁止耕地闲置

（一）非农建设用地制度

法律条文

第三十七条 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

法律释义

本条规定了非农建设用地制度。非农建设原则上不能占用耕地，优先利用荒地和劣地。

根据《基本农田保护条例》第十七条的规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

（二）禁止耕地闲置

法律条文

第三十八条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《城市房地产管理法》的有关规定办理。

法律释义

本条规定了禁止耕地闲置制度。本条是2019年修改《土地管理法》时由原第三十七条修改而来，删除了原条款的第三款。

原《土地管理法》第三十七条第三款规定：“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”

根据《城市房地产管理法》第二十六条的规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

根据《基本农田保护条例》第十八条的规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。经国务院批准的重点建设项目占用基本农田的，满1年不使用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅基本农田的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种，重新划入基本农田保护区。承包经营基本农田的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。

根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

四、土地开发与耕地开垦

（一）鼓励土地开发

法律条文

第三十九条 国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。

国家依法保护开发者的合法权益。

法律释义

本条规定了鼓励土地开发的制度。开发土地应按照土地利用总体规划，具备以下前提：保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化。

根据《土地复垦条例》第三十三条的规定，社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于无使用权人的国有土地的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给投资单位或者个人长期从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于农民集体所有土地或者有使用权人的国有土地的，有关国土资源主管部门应当组织投资单位或者个人与土地权利人签订土地复垦协议，明确复垦的目标任务以及复垦后的土地使用和收益分配。

（二）科学开垦耕地

法律条文

第四十条 开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

法律释义

本条规定了科学开垦土地的制度。开垦土地应尊重客观规律，采取科学方法。必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。

根据《土地管理法实施条例》第十七条的规定，禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准。开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上地方人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。

（三）垦荒者的使用权

法律条文

第四十一条 开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。

法律释义

本条规定了垦荒者的使用权。垦荒的对象是未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩，垦荒的用途为从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，获得长期使用权的前提是经县级以上人民政府依法批准。

根据《土地复垦条例》第三十四条的规定，历史遗留损毁和自然灾害损毁的国有土地的使用权人，以及历史遗留损毁和自然灾害损毁的农民集体所有土地的所有权人、使用权人，自行将损毁土地复垦为耕地的，由县级以上地方人民政府给予补贴。

五、土地整理与破坏土地的复垦

（一）鼓励土地整理

法律条文

第四十二条 国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。

法律释义

本条规定了鼓励土地整理的制度。土地整理亦称“土地整治”“土地调整”或“土地重划”，是将零碎高低不平和不规整的土地或被破坏的土地加以整理，使人类在土地利用中不断建设土地和重新配置土地的过程。土地整理是土地管理的重要内容，也是实施土地利用规划的重要手段。土地整理的主要内容包括：（1）农村建设用地的整理，包括村庄改造、乡村工矿企业破坏土地和废弃农业建设用地的整治垦复、平坟复田等；（2）城镇建设用地的整理，包括旧城改造、城镇产业用地置换以及闲置、低效用地的开发与再开发；（3）大型建设项目用地整理，包括工矿、交通、水利等建设直接破坏土地的复垦、线状工程两侧畸零土地的调整利用以及水库下游河道土地的整治开发等；（4）农田的整理，包括地块合并、农田平整、明渠改暗渠、坡地改梯田以及水冲砂压农田的复垦等。

根据《土地管理法实施条例》第十八条的规定，县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

（二）破坏土地的复垦

法律条文

第四十三条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

法律释义

本条规定了破坏土地的复垦制度。为避免土地资源的流失，破坏土地的单位和个人必须进行复垦或者缴纳土地复垦费。

根据《土地复垦条例》第十条的规定，下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦：（1）露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；（2）地下采矿等造成地表塌陷的土地；（3）堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；（4）能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。

根据《土地复垦条例》第十八条的规定，土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。确定土地复垦费的数额，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。土地复垦费的具体征收使用管理办法，由国务院财政、价格主管部门商国务院有关部门制定。土地复垦义务人缴纳的土地复垦费专项用于土地复垦。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。