1.2 制度背景：“半强制”社会保险与社保逃费

企业缴纳社保是依法履行企业的社保义务。那么为什么还有如此多的企业不参加社保，或者少报、漏报、欠缴社保？我们认为存在以下几个方面的原因：

（1）地方监管机构缺乏严格执法的激励。其根本原因在于地方监管机构缺乏严格执行社保法规的激励。社会保险是职工的基本权益保障，但同时也会增加企业的劳动力成本。不少地方政府过度追求经济增长和扩大就业，忽视了公平，甚至以社会保险费的减免、缓缴来刺激地方经济发展。有些地方政府对吸纳就业人数较多的企业在社保方面给予更多优惠政策。对于新兴的私营、民营和外资企业没有执行强制参加社保的要求，这些企业的职工有可能没有社会保险或者缴费不足。如前文所说，我国社保费征收部门有社保经办机构和地方税务机构两种。社保经办机构根据企业上报的参保人数核定缴费额，地方税务部门根据工资总额征收，通常在这个基础上再打折，但两种方式都未明确对征缴部门的约束和激励。

根据国务院1999年出台的《社会保险费征缴暂行条例》，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。2011年正式实施的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）依然没有明确规定社保费的统一征收机构。因此，此前各地社保征收分为两大模式：社保经办机构征收和税务机关征收。其中，税务机关征收又分为税务代征和税务全责征收。由社保机构负责征收的有北京、上海等地，税务代征的有河南、河北、江苏、浙江等地，两种征收方式在全国大体上各占半数。

2018年7月印发的《国税地税征管体制改革方案》明确规定：从2019年起，社会保险费交由税务部门统一征收。这一举措的最初目的是坐实社保缴费基数，规范社保征缴，维护好企业之间的公平竞争。但是由于担心税务部门征缴社保会增加大量中小企业的成本负担，随后国家税务总局紧急下发通知暂缓社会保险费征管职责移交税务部门，并强调企业职工基本养老保险和企业职工其他险种缴费，原则上暂按现行征收体制继续征收。

（2）对社保缴费的监管及惩罚。一是社保或者其他相关部门主要依靠随机抽查和职工举报两种方法监管企业的社保缴费状况。实际上，两种方法起到的效果都是有限的。随机抽查只能抽查很小部分的企业，而多数企业都有机会主义倾向。如果企业员工怀疑或者发现企业不交或者拖欠社保费，就可以通过专门的举报电话进行举报。但员工举报的办法效果不大：一方面企业职工进行举报的激励不够，因为害怕失去工作等原因根本不敢举报自己的企业；另一方面，即使企业被举报了，监管部门到企业核查，企业也可以与相关部门协商解决。二是缴费机制设计存在缺陷，缴费基数与待遇脱节。所有的社会保险缴费基数都是由职工上年平均工资决定的，并限定在社会平均工资的60%～300%，但是社会保险中的一部分待遇与缴费基数是无关的，例如，养老保险中的基础性养老金、失业保险金、医疗保险的社会统筹部分等，这样必然产生隐瞒缴费基数信息的现象。此外，目前中国社会保险基金普遍的实际操作均是把养老保险个人账户的记账利率设定为一年期银行居民存款利率，而医疗保险个人账户更是参照银行同期居民活期存款利率计息。这同样会造成保险费缴纳者隐瞒缴费基数信息的现象。尽管法律对社会保险早有强制性规定，但是由于各种原因，这种强制性在具体的实施过程中作用并不明显。虽然从中央到地方都很重视社会保险框架的搭建，但在实际工作中，社会保险又常常陷入效率与公平、就业与保障的困局，这也导致各地对社保的征缴力度不够，致使大量企业不参加社保，或者少报、漏报、欠缴社保。

（3）社保缴费的强制性范围。1999年的《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》规定的社会保险费是指基本养老保险费、失业保险费和基本医疗保险费。工伤保险费和生育保险费的申报、缴纳可参照本办法执行。2011年11月15日，人力资源和社会保障部公布了《社会保险费申报缴纳管理规定（草案）》，拟规定强制缴纳的保险除了养老、医疗和失业保险外，还需新增工伤保险和生育保险。按该草案之前的相关规定，不管缴纳的是五险还是三险，都是合理的，关键在于企业根据自身情况，决定是否自愿为职工提供强制缴纳险种以外的社会保险。

为解决这一问题，我们分析了四川省成都市实行的“五险合一”的征缴方式，发现其能有效提高企业参加社会保险的积极性。

“五险合一”是指基本养老、城镇职工医疗、失业、工伤和生育五项社会保险实行统一登记、统一基数、统一征缴和统一稽核。目前，不少地区社会保险费的征收主体依险种而设，医疗保险费由医保经办机构负责征收，失业保险费由就业机构负责征收，有些地区还单独设有生育保险、工伤保险业务经办机构。采用“五险合一”征收管理模式，一是可以有效地解决当前征收工作中面临的参保项目不全、基数不统一等问题，同时在提高征收工作效率和服务质量等方面也有一定成效。“五险合一”征收管理模式极大地方便了参保单位和个人。五项社会保险统一由社保机构管理，单位和个人只需到社保业务大厅就可办理各项社会保险的参保、缴费、转移等手续，从而提高了单位和个人的参保积极性。二是“五险合一”降低了运行成本，提高了征缴率。“五险合一”征收管理模式的建立，统一了缴费基数、参保项目、缴费方式，解决了缴费基数不一致、参保项目不齐全、缴费手续烦琐等问题，同时也避免了管理机构的重复设置，降低了运行成本。三是“五险合一”征收管理模式建立后，单位申报参保人数、缴费基数做到了统一，为审计稽核提供了准确信息，有力地促进了扩大征缴面的工作，提高了社保稽核的工作效率。

例如，2015年9月，四川省研究制定了《关于实行社会保险费统一征收和稽核的通知》，明确社会保险费将由一个社保经办机构实行统一征收和稽核。社会保险费统一征收和稽核的范围包括职工基本养老保险（含企业职工基本养老保险、机关事业单位养老保险）、基本医疗保险（含职工基本医疗保险、补充医疗保险、公务员医疗补助）、工伤保险、失业保险、生育保险，实行统一登记申报、统一核定缴费、统一征收稽核、统一信息系统、统一目标考核的“五险合一”。统一登记申报：统一参保对象基础信息入口，避免重复登记、多头申报、选择性参保，以利于全民参保登记计划的基础数据库建设、信息比对和及时更新。统一核定缴费：明确征收机构按各项社会保险现行缴费规定，一单核定一票征收。社会保险基金仍然实行专款专用管理原则，各险种之间不得挤占、挪用。统一征收稽核：明确统一稽核内容限于社会保险费的征收稽核，发现用人单位少报、瞒报缴费基数和缴费人数违法行为的，应当责令其限期改正。统一信息系统：要求信息化机构加快建设“五险合一”信息系统步伐，开发统征应用管理软件，实现数据集中共享。统一目标考核：明确由省级征收机构汇总各社保经办机构征缴目标任务，统一下达给各市（州），对市（州）征收机构完成情况进行统一考核。

成都市社会保险自2007年1月起就已全面实行了“五险合一”的征缴方式，即基本养老、医疗、失业、工伤、生育五个险种实行一张单据统一征收；同时，要求参保人员必须同时参加全部五项社保。从1999年开始，成都市市本级和20个区（市）县就已经实现了四险统一征收，即社保经办机构统一负责统筹区域内养老保险费（含机关事业单位养老保险费）、医疗保险费、工伤保险费和生育保险费的征收。到2005年7月，成都市市本级失业保险费征缴工作由就业机构移交到社保机构；2006年4月1日，全市20个区（市）县的失业保险费征缴也全部移交社保经办机构负责。至此，成都市“五险合一”统一征收管理模式初具雏形，全市社保经办工作也实现了五个统一：管理统一、征收统一、支付统一（失业保险支付由就业局负责）、基金管理统一、审计稽核统一。