高校内部审计转型升级研究

吕先锫 温宇迪 郭蓉

（西南财经大学 四川成都611130）

摘要：内部审计作为高校治理与发展的重要机构经历了被动监督、主动监督和功能扩展三个阶段。随着高校内外部环境的变化，高校内部审计机构的设置和功能也在随之改革和扩展。文章分析了高校外部环境和内部条件的具体变化对高校内部审计转型的影响，并提出了“坚持一个核心理念，明确二种定位，履行三项功能”的“123”转型升级模式，为高校内部审计制度未来发展方向提供参考。

关键词：高校内部审计；转型模式；功能

一、高校内部审计发展现状

我国高校内部审计是随着国家审计制度的建立而建立起来的。1985年2月26日，教育部发出了《关于转发〈国务院批转审计署关于开展审计工作几个问题的请示的通知〉和组建机构、开展审计的通知》，拉开了教育审计的序幕。根据审计功能的不断发展，我国高校内部审计大致经历了三个阶段：

第一阶段（1985—1993年）：被动监督阶段。监督功能是审计原始的基本功能。高校内部审计作为我国内部审计的一部分，以“经济卫士”的身份发挥着查错防弊的监督功能，其主要以防弊为主，开展以教育经费和建设资金使用为主的财务收支审计，即通过检查单位财务状况和经营成果，履行监督功能，维护单位经济活动的合法性。这一阶段，我国高校内部审计的监督功能是在政府的直接推动下逐渐建立和发展起来的。

1986年，针对教育部门和单位的教育经费收支和管理违规违纪情况，国家教委审计室向直属高校发出《关于审计一九八六年财务决算的通知》。从此，直属高校审计机构开始每年对校财务决算进行定期审计。为贯彻落实李鹏关于“切实加强对教育经费使用的管理和审计监督，杜绝挪用、浪费现象”的指示和国务院发布的《审计条例》，1990年，由驻国家教委审计局制定并由李铁映签发的国家教委第9号令《教育系统内部审计工作规定》，对教育审计的地位和作用、机构设置和人员的配备、审计的范围和权限、审计工作的程序以及法律责任等作了明确的具体规定，这是教育系统内审工作第一部比较完备的行政法规，是我国教育审计发展历程中的一个重要里程碑。

第二阶段（1994—2003年）：主动监督阶段。1994年8月颁布的《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第二十九条规定：“国务院各部门和地方人民政府部门、国有的金融机构和企业、事业单位组织，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度”。同年10月，根据《审计法》的规定，国家教委印发了《关于进一步建立健全教育内审制度的通知》。1995年，审计署颁布第1号令《审计署关于内部审计工作的规定》，取代了1989年的规定。随着《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国教育法》的实施和《审计署关于内部审计工作的规定》的发布，1995年，各地教育主管部门、高等学校和一些教育企事业单位制发了一系列教育审计工作的规章制度、具体规定及有关审计业务规范，使教育审计工作在法制化、制度化、规范化方面不断加强，高校内部教育审计的职责扩大为对整个部门、单位的经济效益、经济责任进行审计，注重提出改进管理建议，提高单位的经济效益。教育审计业务范围由以财务审计为主扩展为包括财务事项和非财务事项在内的业务审计。在财务事项方面，首先，以管好用好教育经费、提高资金使用效益为中心，从资金使用、投向、经营管理、成本费用等方面开展查证，并针对审计中发现的问题，分析原因，提出改进意见和建议，加强被审计单位管理，提高经济效益。其次，针对高校基建和修缮等专项资金开展专项资金的审计和审计调查，确保高校教育资金使用的合理合法，发挥最大的经济效益。在非财务事项方面，审计工作主要是经济责任审计。首先，对大专院校的校办厂厂长、经理按照先审计后承包、先审计后离任、先审计后兑现的原则，进行了经营承包审计或离任审计。其次，为加强教育内审工作，教育部于2000年发布《关于切实做好责任审计工作的通知》，要求各教育行政部门、各高校结合本单位实际，制定任期经济责任审计制度，使经济责任审计工作制度化、规范化，高校内部审计以防弊兴利的监督功能服务于高校的发展。

第三阶段（2004年至今）：功能拓展阶段。2004年发布的《教育系统内部审计工作规定》（以下简称《规定》）第三条指出，“教育系统内部审计是教育系统内部审计机构、审计人员对财务收支、经济活动的真实、合法和效益进行独立监督、评价的行为”，规定中明确提出了高校内部审计的评价功能。根据《规定》，直属高校积极制定或修订了内部审计制度，促进高校加强对管理和经济活动过程的控制，完善内部控制系统，从而减少对资源利用不当和低效使用的情况而造成的浪费。高校内部审计发挥评价功能的作用，一方面可以评价学校制度建设是否健全，制定的规章制度是否符合国家相关政策法规的要求；另一方面，可以评价高校各部门执行内控制度的过程和结果的合理性和有效性。2008年，刘家义在中国审计学会五届三次理事会上首次提出审计“免疫系统论”。“免疫系统论”的提出标志着我国高校内部审计功能开始由监督向监督、评价与咨询多功能综合运用转变。教财〔2015〕 2号《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》，进一步强化高校内审的规范权力运行、强化过程监管、提高资源绩效的功能，明确高校内审是完善高校内部治理和健全权力约束机制的重要措施。

时至今日，伴随着高校制度环境以及社会技术环境的改革与进步，高校内部审计也趋向于功能多元化、技术信息化的发展，预算管理审计、内部控制审计、经济责任审计等功能的深化都进一步加强了高校内部的风险防控与治理。高校环境的变迁驱动内审功能的进一步发展，各项政策的出台也为高校内审的发展做出了合理的指引，为了满足环境与功能需求的变化，内部审计应当创新审计模式，加快功能转型。

二、高校内审转型之需

（一）高校内审转型之内部需要

1．资源有效利用之需

2002年我国高等教育毛入学率仅为15%，至2018年毛入学率已经达到48.1%，按照西方高等教育大众化理论的重要代表马丁·特罗教授的分类标准，我国高等教育正处在大众化教育阶段，但目前的毛入学率水平已经十分接近普及教育阶段。目前，我国高等教育资源紧张，现有资源利用效率低，浪费严重；高校毕业生结构性失业；高校之间攀比趋同缺乏特色等问题也逐渐凸显。随着“双一流”高校建设的逐步推进，根据世界发达国家高等教育的发展规律和我国科教兴国、人才强国、可持续发展战略的新要求，高等教育必须切实把重点放在提高质量上，走以内涵式发展为主的道路，着力提升大学软实力，增强大学自主竞争力，发展高校内部机构风险咨询和抵御风险的能力。

提高教学质量，改进内部管理，最基本的是制度建设的问题。良好的制度保障可以有效地、前置地发挥风险咨询职能并减少各类风险的发生。高校内部审计目前的审计方法最为常用的仍然是事后审计，管理审计和内部控制制度的设立以及对其相关咨询工作的开展也不尽如人意。审计业务和审计方法的局限来自于高校内部审计部门在制度上的职权问题，因而导致其对自身功能定位认识的不足，工作理念的定位不合理。因此，面对更加多变、复杂、高层次的工作任务，高校内部审计部门应当在构建合理的内部审计制度基础上，确立更加准确的功能定位和更加科学合理的内部审计工作理念，采用更加广泛的审计方式和手段，开展更加综合性的业务，为高校的发展提供更多更好的信息和服务。

2．现代大学制度之需

随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的计划进入尾声，最新颁布的《中国教育现代化2035》再次强调了要积极推行改革，促进高校教育现代化，要充分发挥基层特别是各级各类学校的积极性和创造性，鼓励大胆探索、积极改革创新，形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于高质量发展的教育体制机制。高校内部审计是高校约束机制的重要组成部分，是高校经济监督的重要力量。在高校体制改革的大环境下，内部审计机构应当根据环境变化及时调整机构的功能定位和发展目标等。高校内审机构和工作人员应当密切关注改革的方向和核心，紧跟改革的步伐，以实际行动积极投身于体制改革，拓展传统的审计业务，开展新的业务，创新审计方式方法。

3．高校治理能力之需

《关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出面向社会提供公益服务的事业单位应当探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。各高校目前新的治理结构还在探索过程中，有待进一步的发展。《中国教育现代化2035》也进一步指出高校应当推进教育治理体系和治理能力现代化，健全教育督导体制机制，提高教育督导的权威性和实效性，提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，继续加强高等学校章程建设。各部门之间应当建立协同规划机制、健全跨部门统筹协调机制，以及教育发展监测评价机制和督导问责机制，全方位协同推进教育现代化，促进各个利益相关者支持并且主动参与教育现代化建设。

高校的治理结构决定了内部权力的制衡，而内部审计是权力约束的重要力量。无论是对于如何完善党委领导下的校长负责制，还是如何发挥高校内外部利益相关者的监督管理作用，又或者是否应当在高等学校建立理事会和董事会，内部审计人员都应当加强学习、深入思考、积极探索，为相关制度的建设提供合理化建议与意见，评价该治理结构是否适应所在院校目前的发展以及长远的战略规划，并思考如何与群众团体以及理事会、董事会合作，共同建立起高效的监督体系，咨询因权力配置不当导致的管理风险。

（二）高校内审转型之外部要求

1．高校管理放权之需

新华社发布《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（简称“指导意见”）（2012年3月23日），引起社会广泛关注。这次改革的主要思路是“政事分开、事企分开、管办分离”，作为“甩掉两头、留下中间（中坚）”的“中间”部分，高校的改革思路就是“管办分离”。所谓“管办分离”，在高等教育方面就是指监管者与办学者分离，亦即政府与高等院校分离开来，给予高校更多的自主权。从中国自改革开放以来的改革历程来看，中国政府对高等教育的管理简单来说有以下三个趋势：远距离驾驭，解除控制，鼓励自主，可以理解为当前中国政府对高等教育的管理模式已经脱离政府控制模式，但尚未达到政府监督模式，处于一个持续向后者迈进的中间阶段。事业单位改革将我国高等教育政府管理模式向政府监督模式迈出了一大步，政府控制的力量正在减弱，高校自主权不断扩大。

高等教育的运行机制是围绕政府、市场、大学三个基本要素的关系与作用展开的。在政府控制后退、高校自主向前的背后，是市场力量的逐渐凸显。同时高等教育趋于普及化也为市场力量注入高等教育提供了内在动力。在高等教育发展现阶段，大学规模持续扩张，教育经费等教育资源愈加紧缺，导致高校之间竞争加剧，市场化趋势也越来越明显。伴随着政府控制力量的逐渐退出和市场调节力量的不断介入，我国高等教育的“三角协调模式”开始走向市场一角。高等教育的市场化趋势，正在逐渐形成高校间自主竞争，自主发展的环境，高等院校生存发展的压力与风险也逐渐增大。这就对高校内部管理能力及整体抗风险能力提出了更高的要求。而当前情况下的高校内部审计工作并没有发现其职责的重要性和价值潜力，工作重心集中在外部合规性要求；尚未从原来的行政化管理的审计环境中转换思想，在工作中缺乏主动意识。因此，在高校自主权不断扩大的今天，高校内部审计部门将在一个更加要求独立自主的管理能力、充满更多风险的环境中工作，高校内部审计应当重新进行功能定位，充分挖掘其价值潜力，发挥主动性，扩大业务范围，改变业务模式，将工作重心前移，全面发挥其咨询风险、抵御风险的功能。

2．教育经费效益之需

（1）继续加大财政性教育经费支出

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》要求“把教育摆在优先发展的战略地位，保证经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要”，同时也指出目前我国教育投入不足，教育优先发展的战略地位尚未得到完全落实。早在1993年，《中国教育改革和发展纲要》就明确提出，国家财政性教育经费支出占国民生产总值即GDP的比例应在20世纪末达到4%，由图1可知这一标准在2012年才实现。近几年的统计数据显示，全国财政性教育经费支出占国内生产总值的比例已经达到了4%的标准。《中国教育现代化2035》也提出为了实现教育现代化，必须保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重不低于4%。

（2）教育经费来源日益多元化

高校的经费来源原是以政府投入为主，如今社会捐赠、事业收入等多渠道筹集也逐渐成为了高校经费的重要来源，为高校的发展提供了丰富的社会资源。高校应当继续调动全社会的积极性，扩大社会资源进入教育的途径，多渠道增加教育投入。经费来源的扩展有利于高校获取更多的资助，然而，一方面，多元化的资金来源使得高校资金的监管更加复杂，另一方面，社会投入是教育投入的重要组成部分，社会作为高校的主要投资者之一，其相关利益也必须得到充分的体现。事实上，目前的高校内部审计更多的是为高校的内部管理者和外部监管者服务，类似于社会捐赠的等利益相关者的利益并没有得到有效反映。这些都必然加大了高校资金的管理风险。由于高校体制改革不完善等原因，社会捐赠资金的管理一直是社会关注的重点也是财务管理的难点。

（3）高校财务管理难度显著提高

近年来，高校财务管理风险加大，经济案件时有发生。由于制度不完善、管理不严格，有的高校由于扩招时期缺乏对成本的考量，债务负担沉重甚至出现支付困难，以往高校财务管理的重点是合规性控制，而忽视了资金的运营效益管理，未能全面有效地对资金进行管理和运作，与企业相比，高校教育资金的使用效益低下，造成国有资产浪费。当前政府不断加大教育投入、教育经费来源日益复杂化，我国政府增加财政教育支出、高校发展市场化是众望所归。然而，教育支出的增加必然带来经费管理的难度，如果对经费使用或管理不当，还容易滋生腐败或造成资源浪费。高校应如何加强对预算收支的管理并提高使用效益，这无疑是摆在各高校面前的一项重要课题。

3．高校廉政建设之需

高等院校腐败的根源在于，公共权力的使用缺乏应有的制约和监督，导致公共权力寻租的后果。国家审计是一种用权力制约权力、监督权力的机制，内部审计也正是这样一种机制。高校的经济责任审计通过对高校管理当局履行受托经济责任的情况进行审计，评价管理当局履职情况，达到监督和制约的效果。2014年中央纪委机关、审计署、国务院国资委等相关机构联合印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，该细则详细规定了经济责任审计的对象、审计内容、审计评价、审计报告、审计结果运用等内容，然而事实上，高校腐败的案件仍然没有得到有效控制，内部审计的作用并没有得到良好的发挥，经济责任审计流于形式。例如当前虽然基本上所有的高校内部审计部门都开展了领导干部经济责任审计业务，但高校内部审计工作无法按照法规和计划的预期进行，主要是囿于内部审计机构设置的不合理，这样内部审计部门的独立性得不到保障，工作职权也无法施展；另外总体上采取事后审计的较多，事中和事前审计较少，在经济责任审计中即是采用离任审计的较多，任中审计则较少，这也直接导致了许多高校内部审计的监督制约效力不能发挥。加强高校廉政建设，对于权力的制约与规范需要创新内部审计机构设置，构建有效的权力机制，使得内部审计机构避免上级权力的压力，保持良好的独立性并能够切实做到以权力制约权力，强化对权力的监督。同时，还要进一步完善高校风险控制制度，实现权力的全过程监督，从根源上遏制腐败问题。

4．高校信息公开之需

2010年3月30日教育部审议通过《高等学校信息公开办法》，并于2010年9月1日起施行。这是高校管理部门在高校信息公开化制度建设过程中迈出的实质性的一步，自此高校信息公开化建设完成了从学术理论研究到制度要求的跨越发展。然而，真正实践起来却是困难重重。《中国高等教育透明度指数（2015）》是社科院对国内115所高校信息透明度的调查报告，其涵盖了教育部直属院校、“211”工程高等院校、“985”工程高等院校等。该报告通过观察和验证高校门户网站的基本情况得出透明度指数，该透明度指数涉及六项指标，包括学校基本情况、招考信息、财务信息、管理与教学信息、人事师资信息和信息公开专栏。报告指出，整体透明度指数相较于2014年有所提升，但是仍有4所高校某一项指标获得零分，更有个别高校多项指标评分为零，许多知名高校的测评成绩都未能达到及格水平。总体来看，高校在信息公开平台建设上步伐缓慢并且信息发布不及时、不充分的问题比较突出，信息公开也尚未做到规范化并且缺乏有效的信息公开平台的信息整合机制。

这就能够解释为什么现在高校腐败案数量越来越多，范围越来越大，情况越来越严重。高校的公权力行使，受托责任的履行，构建现代大学制度的实施都受到更深的质疑。当下，如何避免“暗箱操作”，让权力在阳光下运行，履行公共教育受托责任，构建新型大学制度，使高校有一个健康良好的发展。首先应当真正做到的就是遵守《高等学校信息公开办法》的规定，彻底转变管理理念和工作方法，全面、分类、深层次公开高校信息，实行全过程监督，提早防范，从根源上减少腐败，降低运行风险。

在高校信息公开化建设中，高校内部审计结果公告制度的施行是重要的一步。内部审计部门作为高校管理功能的一部分，一方面自身有公开部门运行和工作信息的需要；另一方面，将内部审计产生的信息向公众公开是高校信息公开机制的一部分。目前高校内部审计的工作范围较为局限，内部审计信息发布的渠道也有限，审计结果公告不得力。而要做到全面的信息公开，内部审计首先要改变之前只为外部合规性负责的功能定位和仅对领导报告的价值概念，确定新的功能定位，充分发挥内部审计作为高校体制中的“免疫系统”功能，通过有效合理的渠道公告审计结果，提高高校运行和管理的透明度，便于各方面提早咨询和监督，改进制度设计，从根源上解决问题，降低审计风险。

三、高校内审转型升级模式

面对新的环境和机遇，高校内部审计应推行“123模式”，即坚持一个核心理念，明确两种定位，履行三项功能。在价值服务理念的指引下，内部审计的目标应定位为“为发展服务，为管理助力，为规范尽责”，与此同时，内部审计应扮演好“经济警察”“保健医生”“咨询顾问”的角色。最后，以目标为导向，以角色为依托，高校内部审计功能应定位为监督、评价和咨询三大功能。

本部分的框架图如图2所示。

（一）以高校价值服务为核心理念

国际内部审计师协会关于内部审计的最新定义指出，“内部审计是一种旨在增加组织价值和改善组织营运的独立、客观的确认和咨询活动。它通过系统化、规范化的方法来评价和改善风险管理、内部控制及治理程序的效果，以帮助实现组织目标”。

以价值管理为核心的内部审计以价值服务为核心目标，以风险为导向，以控制为基础，依赖监督、评价和咨询三大功能，不断扩展内部审计的服务范围，满足各个利益相关者的需求，进而完善高校治理结构、改善治理环境。在这一新型审计理念的指导下，高校内部审计部门的定位应是价值增值者，采取“参与性”的审计策略，把高校的领导层、管理层以及其他外部相关利益者作为服务对象，切实提高发现、分析、解决问题的效率。

就高校内部而言，一方面，内部审计有助于学校校务会、学校纪检部门、被审计部门、组织人事部及相关功能部门等的决策及管理。具体而言，高校内审通过评价学校风险管理体系、改进学校内部控制体系、降低内部审计成本、直接审减购置成本等措施，实施价值管理，帮助学校增加整体价值。另一方面，高校内审有助于提高人才培养质量，提高科研能力，降低办学成本，从而提高审计价值。就高校外部而言，内部审计也可为政府教育管理部门带来价值。

（二）目标定位：立足规范助力管理服务发展

高校内部审计的“价值”服务理念正是通过追求目标来实现的，并具体表现为“为发展服务、为管理助力、为规范尽责”。在当今高校环境与机遇分析的基础上，在价值理念的指导下，本文认为，高校内部审计的目标是“为发展服务、为管理助力、为规范尽责”。

1．为发展服务

教育要面向现代化、面向世界、面向未来，与国际接轨，就必须按照服务的理念经营学校。在教育全球化的背景下，高校作为现代教育体制下的法人，面临的竞争愈加激烈；此外，随着高等教育质量不断提高，高校对区域经济及社会发展辐射效应的影响力与日俱增。

不难看出，仅从微观角度开展审计工作远远不能满足当今高校的发展，高校内部审计视角应由微观向宏观方面转变，更好地为高校发展服务；其次，为实现优化审计资源配置、提高审计效率、促进高校可持续发展等目标，高校内审通过开展战略规划带来审计价值的需求日益迫切，内部审计机构也更加注重为高校的可持续发展服务；与此同时，作为高校内部的重要功能部门之一，内部审计在完善现代大学治理结构、促进领导科学决策等众多方面带来日益显著的价值，高校内部审计应从整体出发，树立全局观念。

2．为管理助力

高校内外环境的变化，客观上对内部审计的目标提出了新的要求。一方面，当今高校的发展方式已从以扩招和扩建为标志的外延式发展演变为提高办学质量、注重人才培养的内涵式发展，这对高校的内部管理提出了更高的要求；另一方面，高校内部管理部门对审计信息产品的需求日益增加，这就要求内部审计要为学校管理提供多元化的审计服务，管理审计应运而生。在这种背景下，只有找准定位、及时转型，内部审计在高校中才大有可为。

为管理助力，体现了内部审计更加注重提高高校的管理活动质量，通过评价管理组织是否合理，管理机构是否健全，对管理活动持续、全过程监督等达到规范管理、提高管理效率的目的，以带来价值的增加。首先，高校内部审计不仅仅要发现问题，更重要的是要解决问题，从而更好地发挥应有的作用；其次，在审计工作过程中，要不断规范工作流程、创新工作思路，实现制度化管理；最后，为更好地咨询及应对客观风险，高校内部审计更需要为管理助力。

3．为规范尽责

为规范尽责，体现了内部审计对合规性的监督，这是高校内部审计最基本的功能，也是其功能定位的根本出发点。只有实现了对合规性的监管，才能更好地为发展服务和为管理助力。审计质量是审计工作的核心。在高校内部审计中，坚持“为规范尽责”，能够保证信息质量，从而带来审计价值。传统意义上，“为规范尽责”主要是为了满足外部监管的要求；新形势下，高校内部审计功能应遵循内部规章制度，从而不断满足高校内部的需求。

（三）角色定位：从警察到医生与顾问并重

长期以来，我国高校把内部审计放在“经济警察”的位置上，形成被审计部门不配合、审计意见难实施、审计建议难采纳的局面。为更好地实现目标，更好地适应动态环境，高校审计应实现角色转变，在继续扮演好“经济警察”角色的同时，积极向“保健医生”“咨询顾问”转变。

1.“经济警察”

高校内部审计“经济警察”的角色是与生俱来的，其产生的动因就是基于委托人对受托人履行受托责任的监督需要。高校内部审计作为经济警察，主要功能是发现并解决问题，但解决问题更为重要。具体来说，主要是对学校财务活动、内部控制、管理制度等各个层次进行监督，在监督中发现问题并提出解决方案。只有扮演好经济警察的角色，才能更好地发挥高校内部审计的监督功能、有效防范经济损失、促进高校领导廉洁自律，最终体现审计部门自身的价值。

2.“保健医生”

刘家义在2007年全国审计工作会议中首次提到审计是国家经济社会健康运行的“免疫系统”。从本质上讲，审计具有咨询和解决经济社会运行中的障碍和风险的“免疫系统”功能。

近年来，高等教育快速发展，教育投入不断增加；高校业务活动复杂多变使得高校内部存在的风险与日俱增；同时，高校间的竞争也在加剧。这使得高校受托责任的内容由公共资金使用的合规性拓展至经济性、效果性、效率性等。为更好的适应这一转变，高校内部审计只扮演“经济警察”这一角色是远远不够的，更应扮演好“保健医生”这一角色，通过对高校计划、预决算方案、投资可行性、内部控制制度、管理责任制度等方面进行评价，提出改进措施，从而发挥其咨询、揭示和抵御风险的“免疫系统”功能，促进高校的良性运转。

3.“咨询顾问”

高校内部审计的“咨询顾问”角色是指受高校管理层委托，对高校的内部控制、管理体制进行分析，找出高校存在的风险隐患，从而为管理层决策提供合理的方案。具体来说，高校内部审计通过对筹资风险、投资风险、经营风险和制度风险等的分析和评价，及时发现高校存在的风险因素，为领导决策提供预案、出谋划策。高校内部审计人员应提高站位，从促进学校发展的角度出发，为高校管理决策提供服务，积极做好“咨询顾问”。

（四）内审功能：从监督到评价与咨询并举

以价值理念为导向，高校内部审计需发挥监督、评价、咨询这三大功能。“为发展服务、为管理助力、为规范尽责”这三大目标的实现，离不开相应功能的发挥，但目标与功能之间并非一一对应的关系。

1．监督

内部审计因监督需要而产生，监督是内部审计与生俱来的功能。审计功能多元化趋势并不是否认、丢弃监督功能，离开了监督，其他功能就失去了存在的前提和基础，离开了监督功能，内部审计便是无本之木。新形势下，高校内部审计的监督功能应适应变化及发展，传统的对财务活动的监督，应拓展至对高校管理活动和领导层的监督。只有充分发挥监督功能，才能更好的促进高校健康快速发展。

2．评价

高校内部控制制度是高校进行风险防控的有力手段，内部控制制度的合理性与有效性是有效防控风险的根本，高校内部审计深入关于高校内控制度方面的业务，其评价功能的作用日益凸显。内部审计评价可定义为，“按照确定的审计目标，对被审计单位财务收支、经济活动的真实性、合法性和效益性进行分析判断，并发表审计意见的行为”。评价功能建立在监督功能的基础上，涉及高校计划、预决算方案、投资可行性、内部控制制度和管理责任制度等方面。

随着高校高等教育经费来源的多样化、经济活动规模的扩大化、办学方式的多样化以及管理层次的多级化，面对纵横交错的经济活动，日益复杂的外部环境和多样化的信息，无论是高校领导，还是学校各个管理部门，其决策能力都面临着新的挑战，高校内部治理风险也面临着更高的不确定性。内部审计对相关决策和管理制度进行一个合理地评价，能够很好的发现其中存在问题，评价并发现问题是有效避免风险的前提，这也是对高校内部审计功能拓展的必然要求。

3．咨询

咨询功能使内部审计由过去的“探雷器”向“避雷针”转变，凸显了高校内部审计主动发现问题。在监督、评价功能的基础上，更要充分发挥咨询功能，才能更好地为学校发展服务、为管理助力。通过对筹资风险、投资风险、经营风险和制度风险等的分析和评价，咨询功能可以发现主要的风险因素，提出规避风险的具体建议，从而增强高校防范风险的能力。

高校内部审计向咨询功能的转化，很大程度上是基于风险因素的考虑。一方面，现代高校面临着各种各样的风险。传统的以债务风险、资源安全风险等为代表的财务风险困扰着高校的发展；在高校发展现代化的背景下，高校战略决策风险、人才资源风险、招生就业风险、科研学术风险等为代表的经营管理风险也大量存在，风险问题的扩展使得高校必须及时建立专门的风险防控机制，有效地进行风险识别、风险评估与风险应对，降低高校风险，发挥内部审计咨询功能。

4．三大功能的辩证关系

高校内部审计的监督、评价、咨询这三个功能是相互补充、缺一不可的，应用辩证的思维来理解三者之间的关系。

首先，监督和评价是高校内部审计的基本功能，咨询功能则是由前者衍生而来的。在当前依法治校和反腐倡廉的大环境下，加强合规性监督势在必行，发现事实的监督功能仍需继续加强。只有充分发挥监督功能，才能更好地发挥评价和咨询功能。没有监督的评价和咨询是无稽之谈。

其次，传统的监督功能远不能满足高校内部审计的需求，必须拓展评价和咨询功能。在内部管理体制改革深化、教育经费投入增加、信息化建设和公开化进程加快等环境、机遇和风险的冲击下，高校内部审计功能亟需转型，需要内部审计人员以职业判断和专业能力，确认评价领导干部经济责任的履行情况（领导干部经济责任审计）、评价内部控制运行情况（内部控制审计）、评价学校资源分配和使用绩效（绩效审计），需要为学校的有效性管理提供咨询建议（管理审计）。

最后，三个功能具有内在契合性。虽然监督、评价、咨询这三大功能有所不同，但各项功能互为辅助、互相补充。一方面，在高校内部各部门，每个功能发挥的侧重点有所不同。如经费的有效运用离不开监督功能，高校管理层的科学决策需要评价功能的大力发挥，行政管理等风险管理侧重于咨询功能；另一方面，在不同的历史阶段，环境与机遇要求的相应功能也有所不同。但是，随着高校内外风险的多元化，内部审计的功能必须要以价值为导向，从高校学校发展的整体目标出发来更好的发挥价值。

综上所述，高校内部审计的价值理念、目标、角色、功能是相互联系的，不能“只见树木，不见森林”，应该用联系的、全面的观点来看待。只有这样，才能深刻理解现代高校内部审计功能转换的必要性及迫切性。

参考文献

[1]贾丽茹，郝凤林．高校内部审计的现状分析与对策研究[J]．财会研究，2009（24）.

[2]李金华．审计理论研究[M]．北京：中国审计出版社，2001: 78-80

[3]赵彦峰．审计“免疫系统”论：演进过程、作用机理与实现路径[J]．审计与经济研究，2009（3）:21-26.

[4]何俊．基于免疫系统论的高校内部审计建设研究[J]．经济研究导刊，2011（35）: 161-162.

[5]张小平，樊玲，罗坚．建立审计结果运用机制，推进领导干部经济责任审计[J].军事经济研究，2009（4）: 62-63.

[6]王彤．高校内部审计转型：目标导向与路径选择[J]．中国内部审计，2011（11）: 10-13.

[7]宋莹，杨柏冬．基于新制度经济学的高校内部审计制度研究[J]．沈阳师范大学学报（社会科学版）, 2010（5）: 36-38.

[8]李江．谈高校内部审计制度创新[J]．审计与理财，2005（S2）: 110-111.

[9]薛友丽．信息化条件下的高校内部财务审计[J]．重庆文理学院学报（自然科学版）,2008,27（6）.

[10]阎银泉．试论高等学校内部审计的目标及其实现条件[J]．武汉理工大学学报（信息与管理工程版）,2003（5）: 159-161.

[11]游雪琴．转型时期高校内部审计工作的思考[J]．武夷学院学报，2011（3）:95-98.

[12]姜猛．高校内部审计机构设置及其完善建议[J]．财会通讯，2010（7）:100-101.

[13]陈昕．内部审计职业的新视野--管理审计[J]．无线互联科技，2011（12）:75-76.

[14]王美莹，李振军．绩效审计及其实现方式刍议[J]．工业审计与会计，2011（5）: 15-18.

[15]宋常，吴少华．我国绩效审计理论研究回顾与展望[J]．审计研究，2004（2）:31-35.

[16]丁仁勇．关于石油企业内部控制制度审计的思考[J]．中国新技术新产品，2010（6）: 200-200.

[17]王泽斌．行政事业单位内部控制制度审计探究[J]．现代经济信息，2011（17）: 150-150.

[18]黄震，孙小鸿．风险管理审计及其免疫系统功能探析[J]．山东社会科学，2010（12）: 85-87.

[19]张宏禄．论高校领导干部经济责任审计存在的问题及对策[J]．科技信息（学术版）, 2006（3）: 16-18.

[20]杨敏．高校基建修缮工程审计工作的实践与思考[EB/OL].http://jijian.qjnu.edu.cn.

[21]朱锦余，史峰，李明开，赵如兰，佘晓燕，杨静．整合审计力量，深化预算执行审计[N]．中国审计报，2009-02-06.

[22]常静，余来．省属高校开展预算执行与决算审计工作的几点体会[J]．教育财会研究，2009（6）: 59-61.

[23]董飚，孙靖，谢冬青．和谐背景下高校内部审计文化建设[J]．财会通讯，2012（22）: 123-124.

[24]李红．高校内部审计的需求、供给与协调[J]．会计之友，2011（27）:79-80.