第三节 意见、函

一、意见

（一）意见的概念

适用于对重要问题提出见解和处理办法的公文就是意见。“意见”列为公文的文种，始于2001年1月1日起实施的《国家行政机关公文处理办法》。此中，删除了“指示”，增加了“意见”为新的文种。此前，“意见”一般作为规章制度的一种而列入事务类文书。

（二）意见的功能

1．提出见解，明确态度

所谓见解，就是对相关问题谈出自己的认识、看法，表示自己赞成或反对的意愿。这种“拿主意”突出了意见的特征，具有积极意义。不管是什么见解，都要及时表态，态度鲜明，使意见尽快发挥作用。

2．立足处理，注重效果

立足处理，注重效果，是意见必备的要素。谈出自己的看法、见解，是为了尽快从中发现好的办法来解决问题，进行及时有效的处理。处理必然看重效果。是否是好的意见、是否真正用好了意见，都要在实际效果中来检验。

（三）意见的特点

1．真实性

真实性是意见的灵魂。真实性必须贯穿于意见提出的见解、看法、观点、措施、处理的全过程。没有真实性，意见将失去支撑而难以发挥作用。没有真实性，意见的执行结果必然与自己的愿望背道而驰。

2．见解性

见解性是衡量意见质量的标杆，见解质量的高低，会直接影响到意见的制定和落实的质量。见解好，可为意见奠定可行性基础，使意见的行文有根有据，在实际操作中更为顺利，由此保证意见的可靠性，达到意见的最佳效果。

3．及时性

意见的行文是为了尽快解决问题，要达到准确、快捷、高效，就必然要注重及时性的基本要求。意见的及时性体现必须要采纳及时、撰写及时、处理及时和不误落实、不误效果。

4．预见性

意见的看法、见解等都是提出来尚未实现的事实，需要实践来证明其正确性和有效性。这些没有实现的见解带有的预见性，可以在推举中预测实效，在假设中考虑步骤。对不同看法、见解、处理手段等，都可以通过预见性来保证其实施和成功率。

5．指导性

意见进入实施阶段，“我们只能这样而不能那样”一旦成为共识，人们就能顺理成章，按意见处理办法进行相关工作，使之有根有据，取得实效。意见还可以作为制定新意见的参考，仍具有指导性作用，如《国务院办公厅关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》等。

6．针对性

意见总针对某一重要的问题提出见解或处理意见，有特定的执行和处理对象，有较强的约束力，下级机关要有针对性地严格遵照执行，如国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》等。

（四）意见的类型

1．意见按内容分类

意见按内容分类为制定法规、政策的意见，审视重点项目的意见，重要人事变动的意见等。

2．意见按范围分类

意见按范围分类为工作性意见、生活性意见、学习性意见等。

3．意见按对象分类

意见按对象分类为人民代表大会的意见、国家行政机关的意见、各级行政机关的意见等。

4．意见按类别分类

意见按类别分类为规划性意见、实施意见、具体工作意见、一般性意见、专门性意见、特定性意见、突发性处理意见等。

值得一提的是，不少意见在使用中的类别划分比较灵活，应引起我们的注意。

（五）意见的结构

意见的结构一般由标题、正文、执行要求三部分组成。

1．标题

标题一般有两种形式：一种由意见发布机关、事由和文种构成，如《国家基本建设委员会关于基本建设推行合同制的意见》等；另一种由事由、文种构成，如《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》等。

2．正文

正文就是意见的条文部分，这是意见的主体，要把对重要问题的见解或处理办法一一写明。正文要注意区分两种情况：第一，内容繁多的规划性意见，可分层次、分步骤列出小标题，小标题下再分条表述，如《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》一文，主体就分为指导思想、基本原则等五部分，每一部分标题下列出相关条文。第二，内容比较单一集中的，可以在主体部分直接列条，不设小标题，如《关于继续做好公路养路费征收工作的意见》的主体部分就直接分为五条。

3．执行要求

执行要求有以下两种不同情况：一种是有些意见需要对贯彻执行提出要求，在正文的条款中已有说明，此时可以不要执行要求；另一种是可以单独在正文最后写一段简练的文字予以说明。

（六）意见与相关文种的区别

1．意见与指导意见和实施意见的区别

意见对重大问题、重要事项等提出见解或解决办法，通常弱于决定、通知等公文。意见与指导意见和实施意见同属于意见和建议，三者的区别在于：意见更趋向于宏观层面，后两者多集中于微观层面。前者是提要求，后两者是抓落实；前者是定原则，后两者是定方法。指导意见和实施意见也可以看成意见的一个部分或分支。

2．意见和决定的区别

决定属于下行文，带有很强的强制性，必须要做；而意见属于提案一类的决定，更多的是一种建议性的文种，参照性比较明显，强制性不如决定那么强。意见在某种程度上，被称为一种“潜质决定”，但两者文种不同、目的不同、表达不同，不能与决定相提并论。

（七）意见的写作要求

1．见解新颖，处理正确

写作的实践证明，意见的见解新，常常可以触类旁通，明显提升意见的质量。如何做到意见处理的正确，在执笔时应注意：从实际出发，善于利用新思维、新思路，发现好见解、好主意；利用新见解推测新规律、新方案；利用新方法进行新处理以争取最好的新结果。

2．行文有序，语言简洁

意见事项虽然比较单一，但有见解、有看法、有处理、有结果，有比较高的行文层次和顺序要求。在安排具体内容时，意见要把握好行文顺序，做到结构和层次的清晰明了。此外，意见还要注意用语简洁，精确集中，利于见解、看法、处理方式等过程系统化，使之更为有效。

3．务求实效，重在落实

意见的实效与落实的关系犹如有的放矢。有“的”才放“矢”，正是意见坚持务实、重在落实的内在表现。任何意见的制发，不能闭门造车，要搞好深入的调查研究，从实际出发，意见才能经得起实践的检验。从实际中来，又到实践中去，是意见必须要考虑的重要内容。

[范文]

二、函

（一）函的概念

适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题，请求批准和答复审批事项的公文就是函。函又被人们在习惯上称为“函件”。作为公文，函兼有事务性文书的特点，使用广泛。

（二）函的功能

1．商洽和询问作用

函最根本的作用就是商洽、询问。函用于有隶属或无隶属关系的上下级机关或各企事业单位之间，都是为某一具体事项或问题，以函件的形式，向对方提出进行询问商议，征求意见、求得解答等，很鲜明地体现了商洽和询问作用。

2．批准和答复作用

发函单位的目的很明确，就是要求得到对方或上级的答复。函的种类较多，但无论是去函或回函，大都离不开请求审批或希望有相关答复的内容。目前，在各机关之间来往的函件，仍然以审批、答复性内容为主。因此，审批和答复的作用是函的属性特征的外在表现。

（三）函的特点

1．广泛性

函件使用广泛，任何机关、平行机关或其他单位之间，凡有商洽工作、询问事项、答复问题等，都可以使用函。函不受有无隶属关系、平行关系等的影响，需要就可立即使用，其广泛性很受欢迎。

2．事务性

函主要用于解决具体事务，涉及的内容比较广泛，常常涉及一些实际的问题、情况、请求等具体内容，信息量极大，事务性特点极强。

（四）函的类型

1．函按类别分类

函按类别分类为主动发出的去函（又称致函）和针对来函进行答复的复函。

2．函按内容分类

函按内容分类为知照函、催办函、邀请函等。

3．函按用途分类

函按用途分类为商洽函、询问函、答复函等。

值得注意的是，自《国家行政机关公文处理暂行办法》发布后，函已取消了“公函”“便函”的类别划分。函的广泛使用，使其有“一函跨两类”的情况，如某一函件，既可以按内容进行划分，又可以按用途进行划分。

常用的函一般有以下几类：

（1）商洽函。商洽函就是机关之间或单位之间商量或接洽工作时使用的函，如《××省教育厅关于文档转交问题的函》等。

（2）询问函。询问函就是机关之间或单位之间询问问题、征求意见时使用的函，如《××市关于文保问题征求意见的函》等。

（3）答复函。答复函就是机关之间或单位之间回复问题时使用的函，如《国务院办公厅关于同意建立疫苗管理部际联席会议制度的函》等。

（4）请求批准函。请求批准函就是机关之间或单位之间请求帮助或配合以及向有关主管部门请求批准等使用的函。

（五）函的结构

1．标题

函的标题有三种写法：一是由发文机关、事由、文种构成，如《国务院办公厅关于广东省深圳市出租汽车更新问题的复函》等；二是由事由、文种构成，如《关于询问举办全省运动会日程的函》等；三是由发文机关、文种构成，如《国务院办公厅秘书函》等。

2．正文

函的正文一般以去函或复函来确定写法，可分为开头、主体、结尾三部分。

（1）开头。如果是去函，以简洁的语言说明发函的缘由、依据、目的；如果是复函，以对方来函的时间为依托，进行开头，表示对对方的重视与尊重，如“你单位（贵单位）×年×月×日函收悉”等。

（2）主体。主体是函的核心部分。如果是去函，具体写询问、商洽、请求审批的事项等，简明扼要地说明发函的要求或目的；如果是复函，以对方函的内容为依据，逐一答复对方提出的问题和要求，即我们通常讲的“有问则答”。

（3）结尾。去函常用“特此函达”“盼予函复”“特盼复”等惯用语进行结尾，复函常用“此复”“专此即复”等惯用语进行结尾。同时，结尾还要写明去函或复函单位的名称以及时间。

（六）函与相关文种的区别

1．函与请示的区别

一是函是平行文，请示是上行文。二是函的制发单位与受文单位是平行或不相隶属的关系，请示的制发单位和受文单位之间的关系是领导与被领导的关系。三是函主要用于平级单位之间、不相隶属单位之间以及有业务上的主管和被主管关系的单位之间的工作往来，请示则用于有隶属关系的上下级机关之间，下级向上级行文请求指示批准重要事项。

2．函与批复的区别

一是概念不同。函是用来相互商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准的，批复则是专门用来答复请示事项的。二是作用与行文关系不同。批复的作用仅限于有隶属关系或业务主管关系的上级对所管辖的机关单位行文，准与不准的态度鲜明，往往具有通知和指示的性质，属于下行文；函的答复更多为平级行文，并只是商洽性、联系与咨询的答复，一般情况都是平行文。

3．函与通知的区别

一是性质与目的不同。函不具备指导性，以平行商洽为主；通知则是上对下，具有贯彻执行等要求。二是行文关系不同。函不受上下级或平行关系影响，对象也更具有特定性；通知反之，多为下行文，存在上下级之分。三是作用效力不同。函是商讨、询问、答复，一般不具有行政约束力和法律效力；通知具有行政约束力，可上对下发布文件、做出指示等。

（七）函的写作要求

1．措辞得体，用语平和

函常有“有求于人”的意味，语言表达要注意分寸，讲究措辞；必须做到礼貌谦和、态度诚恳，尊重对方，一般不用“必须”“一定”“应该”等指示性语言；不能用套话、空话和寒暄语句；更不能以级别的高低来决定自己生硬或诚恳等用语方式。

2．直陈其事，内容简洁

函的事项单一，坚持一事一函的写法很有必要。在事项清楚明了的前提下，内容一定要简明扼要，开门见山，直陈其事，不能含糊其词，更不能事外生事，放大内容，做官样文章，显示自己的权威。

3．选好文种，正确使用

在进行写作时，写作者要注意选好文种。有些事项应当使用函的，却使用了请示、报告、通知等文种；应当使用请示、报告、通知的，却又用成了函。写作者一定要弄清关系，再进行写作。