第十篇　联邦可以防止国内分裂与动乱（二） 

原载于《每日广告报》，1787年11月22日，星期四
麦迪逊

 

致纽约州人民：

一个组织良好的联邦可以带来很多好处，其中最值得加以发扬的，莫过于其制止并控制暴力分裂的倾向。只有深刻思考，支持民选政府的人们才会警觉到，民选政府的特点和命运非常容易产生这种危险的罪行。然后，他们就将成功地选择一种方案，既不违反他们所支持民选政府的原则，又可以矫正这种不良倾向。事实上，公共议会的这种不稳定、不公正和混乱状态，向来都是各个民选政府走向衰亡的致命问题；所以自由的敌人，始终都对它们情有独钟，从中发挥出大量似是而非的论点，并取得了良好的效果。美国宪法对古往今来民主政府所做出的宝贵改进，无论如何赞美都不为过；但是我们并不能保证，它可以像我们希望的一样，非常有效地避免这方面的危险。到处都可以听到，我们最体贴善良的公民，以及支持公共和个人信仰，支持公共和个人自由的人们抱怨说，我们的政府太不稳定，其中派系的冲突毫不顾忌公共利益，政府措施往往不根据公正的原则，不考虑小派系的权利，而是由那些有利益关系、占据压倒性的多数派系来决定。尽管我们热切希望这些抱怨是毫无根据的，然而其事实依据不允许我们有丝毫怀疑。确实，通过对我们处境的认真反思，我们会发现，我们所遭受的某些痛苦，曾经被错误地归咎于政府行为不当；但是同时我们也会发现，其他因素并非造成我们大量严重不幸的全部原因；特别是人民对国债的不信任普遍增长，对个人权利的担忧日益增强，这种反应甚至蔓延到了整个大陆。这些事情，即使不全是因为派系斗争污染公共管理导致的不稳定和不公正所引起的，至少也可以说主要是因此产生的。

我认为，派系，无论是多数派还是少数派，都是一些公民被某些共同的情感或利益所驱动，团结到一起，反对其他公民的权利，或者反对社会的长远利益和整体利益。

有两种方法可以化解派系斗争的危害：一是消除其根源；二是控制其影响。

消除其根源的方法也有两种：一是摧毁其赖以生存的自由环境；二是赋予所有公民同样的观念、同样的情感和同样的利益。

第一种方法比派系本身的危害还要严重，这是再正确不过的了。自由之于派系，就好比空气之于火，没有空气的地方必然无法起火。但是自由是我们政治生活不可或缺的基石，如果仅仅因为自由会滋生派系，就要放弃自由，那实在也是再愚蠢不过了，这和因为空气会赋予火破坏力，就要消灭对动物生命不可或缺的空气一样愚蠢。

第一种方法是愚蠢，而第二种方法则是不可行。因为人的理智总是会犯错误的，所以只要让他自由思考，就必然会产生不同观点。因为人的理智和其自爱之间存在联系，所以他的观念和情感之间必然会产生相互影响；而且情感将会依附于其观念。人们才能的不同，导致了财产权的产生，这种财产上的差异，是统一所有人利益的巨大障碍。保护人民各种不同的才能，是政府的首要目标。保护了这些可以获得不同财产的才能，就会直接导致不同人占有不同程度和种类的财产，从而致使人们对财产产生不同的感情和看法，继而导致社会分化为不同的利益阶层和派系。

产生派系的潜在原因来自于人性，所以在不同的社会环境中，我们到处都可以看到不同程度的派系斗争。在宗教、政府和其他很多方面，持有不同观点的激情，通过实践或者思考导致的不同见解，对追求卓越、雄心勃勃的领袖的依附，或者依附于其财产能够吸引人的人，这些因素的共同作用将人类划分为各种派系，煽动他们相互为敌，使他们倾向于欺负、压迫其他人，而不是为了共同的利益团结协作。人类这种相互之间的敌意如此严重，以至于在没有恰当时机表现的时候，最无聊、最琐碎、最稀奇的差异也足以点燃他们不友好的激情，引发最强烈的冲突。但是，造成派系斗争最普遍、最持久的原因，是拥有财产的不同，以及分配财产的不公。有产者和无产者，总会在社会中构成不同的利益阶层。债权人和债务人，也会落入同样的分化。在文明国家中，必然会产生土地利益、制造业利益、商业利益、金融利益，以及很多其他较小的利益，这些不同的利益赋予人们不同的感受和观念，将人们区分为不同的阶层。管理这些各种各样、甚至是相互冲突的利益集团，是现代立法的主要任务，同时也必然会把派系和分裂带入到政府的日常管理中去。

没有任何人可以获准审理他自己的案件，因为他的利益必然会使他的判断产生偏差，而且还可能会败坏他的人品。基于同样的理由，不，是更充分的理由，一伙人不适合同时担任法官和当事人；但是许多重要的立法案件，许多司法判决，虽然不直接关系到某个个人的利益，却关系到一大群人的利益。而那些形形色色的立法者，难道不是他们所决定事情的当事者和辩护人吗？有人提出过关于私人债务的法律吗？这个问题，债权人和债务人显然会站在不同的立场。法官应该在他们之间寻求平衡。然而在政府的派系中，他们自己就是法官；而人数最多的派系，换句话说，最有力量的派系，最有希望获胜。比如，我们应该以何种程度来限制外国制造业，从而鼓励国内制造业呢？对于这个问题，土地拥有者和制造业阶层会做出不同的答案，而对于社会福利和公益，他们又可能都不关心。制定对各种财产征税方式的法案，看起来需要非常公正的态度才行；但事实上，或许没有哪部法案比它更有诱惑，更能为政府中的多数派提供机会，来让他们践踏正义的原则了。他们让少数派阶层多负担的每一个先令，都会对应在他们的钱包里节省一个先令。

有人说开明的政治家能够协调这些相互冲突的利益，使它们完全服从于公共利益，这种说法完全是虚无缥缈的。领导不见得总是开明的政治家。在很多情况下，如果不进行间接思考，谋划长远，这样的协调完全是不可能的，而那些派系往往毫不顾及其他派系或者全体人民的利益，所以长远考虑很少会战胜他们的眼前利益。

因此我们得出推论，导致派系斗争的根源是不可能消除的，想要化解其弊端，只能依靠控制其影响。

如果参与派系的人不是主流，那么可以通过共和原则来化解它，只需要进行正规的投票，其他多数人就可以击败他们的阴谋。派系可能会妨碍行政管理，或许会震撼整个社会；但是它不能戴着宪法的面具来进行。另一方面，当多数人都参与到一个派系的时候，民选政府的形式，可以让他们把公益和其他公民的权利，当作是占据主导地位的感情或利益，并愿意为他们做出牺牲。因此，我们要讨论的主要目标就是，如何在保全民选政府精神与形式的同时，保护公共福利和私人权利不受派系斗争的危害。我还要补充一下，这个问题的答案，可以帮助民选政府摆脱长期以来遭受的指责，使其能够得到人民的尊重和采纳。

通过什么样的手段，才能达到这个目标呢？显然也只能从两种方法中选择一种。要么，必须防止多数人同时拥有相同的情感或利益，要么，就要使具有相同情感或利益的人们，由于人数或者地方形势的因素，无法共同采取压迫其他人的阴谋。我们知道，如果他们恰好同时具备压迫别人的动机和机会，无论是道德还是宗教，都不足以去抑制这种压迫。在个人的偏见和暴力行为中，道德和宗教的约束并不明显，而且随着共同参与的人数增加，需要更强约束的时候，它们的约束效果反而还会降低。

从问题的这个角度来看，可以得出结论：即使一个纯粹的民主政体由少量公民组成，每个人都亲自参与政府的组织与管理，也无法避免派系斗争的危害。几乎在任何情况下，这个社会中的大部分人都会感受到一种共同的情感或利益；这也是这种政府形式本身所导致的，人们相互交流、协同的结果；在这种社会中，没有任何事物，可以阻止人们牺牲弱势群体或者招人厌恶个体的倾向。因此，在历史上，这种民主政府呈现出了一种动荡不安的争议场面；它和保护个人安全及财产权利是相冲突的；而且往往会随着剧烈的暴动而快速灭亡。支持这种政府制度的政治理论家们，错误地认为，只要在政治权利上使人们回归绝对平等，就可以同时实现人们在财产、感情和观念上的完全平等。

而我所说的共和政体，使用代议制方式代替全民直接参政，却打开了另一道风景，为我们提供了一种求之不得的化解方法。让我们来探讨一下，它和纯粹的民主制有何区别，然后我们就会理解，这种化解的本质，以及它必将在联邦中取得的效果。

直接民主制和共和制最大的两点区别在于：第一，后者将政府委托给一小部分被选举的公民管理；第二，后者的管理可以延伸到更多的人口，更为广泛的国土。

第一个区别的效果是，一方面，通过一部分被选举出来的公民作为中介，公众的意见声音得到了提炼和放大，这些人的智慧最能认清国家的真正利益所在，他们对正义的热爱和爱国心，最不可能为了暂时的局部利益而牺牲国家的整体长远利益。在这样的情况下，有可能会发生这样的事情，人民代表发出的公共呼吁，比公众自己为此集会，发出同样目的的呼声，更加符合公共利益。另一方面，也有可能出现相反的效果。某些带有派系思想、地方主义或者图谋不轨的人，或许会通过玩弄花招、输送贿赂或者其他手段，先博得人民的选票，然后再背叛人民。结果就会产生这样的问题：对于选举公共福利的保护者来说，是小共和国好，还是大共和国好；从以下两点明显的理由可以清楚地判断出，是后者比较好。

首先要指出的是，不论一个共和国有多小，为了防止少数人策划阴谋，人民代表的数量都必须达到一定下限才行；同时，不论一个共和国有多大，为了防止混乱，人民代表的数量也不能超过一定上限。因此，在这两种情况下，人民代表的数量并不是和其人口数量成正比的，在小共和国里，人民代表占全部选民的比例会比较高。结果就是，如果大共和国里适合担任人民代表的人，比例并不比小共和国小，那么前者在选举的时候将有更大的选择余地，从而更有可能选出恰当的人选。

其次，在一个大共和国，当选人民代表所需要的选票数量，要比小共和国的多，这使得那些不合格的候选人，更难成功采取那些选举中常见的卑劣手段；同时人民的投票更加自由，选票就更有可能集中到那些才能过人、德高望重的人身上。

必须承认，和其他大多数情况一样，如果从事物的两面性去看，让一个人代表太多或者太少的选民都存在一些麻烦。如果一个人民代表所代表的选民过多，他就难免不熟悉这些选民们的地方情况和利益诉求；如果一个人民代表所代表的选民过少，他又有可能会过于关注这些选民的事情，而不能综合考虑国家的重大整体目标。新宪法草案很好地结合了这两种情况的优势，把关系到集体利益的重要事项交给联邦决定，而将地方事务和局部事务交给成员国议会处理。

第二个区别是，共和制政府可以比直接民主制政府管辖更多的人民、更广阔的疆域；这使得在共和制政府中，导致派系斗争的环境不是那么恶劣。一个社会越小，其中的不同派别和利益集团就越少；其派别和利益集团越少，大多数人都属于同一派别的可能性就越大；而且构成较大派别所需的人数越少，他们所分布的范围就越小，他们就越容易联合起来，施行他们压迫其他人的计划。如果把这个社会的范围扩大，你就会发现当中可能包括更多的不同派系和利益集团，就会发现不大可能发生多数人都有同样的动机，去侵犯其他公民的权利；或者说，即使有这样一种共同动机，他们也很难感受到这种共同点，发现他们自己的力量，进而相互联合行动。除了其他障碍之外，有一点值得强调的是，当人们意识到自己在从事不正当或者卑鄙的事情时，他们之间往往会产生不信任感，阻碍他们之间的相互交流，这种不信任感还会随着人数的增加而增加。

因此很明显，在控制派系斗争这一点上，共和制相对于直接民主制的优势，就好比大国相对于小共和国的优势，也正是联邦相对于各成员国的优势。这些优势，难道不是源自那些人民代表吗？他们的思想更加开明，道德更加高尚，能够超越地方偏见和不公正的计划。不可否认，联邦代表更有可能具备这些品行才能。这些优势，难道不是因为大社会里有更加多样化的派系吗？它们提供了一种安全保障，使任何一个派系都难以占据多数优势，压迫其他人。同样，随着联邦内派系数量的增加，这种安全保障也在不断增加。这些优势，难道不正是给那些不公正的多数派制造了更多的障碍吗？这使得他们难以协调一致，难以完成他们压迫他人牟取利益的秘密企图，而这又是联邦广阔国土带来的明显好处。

一个派系领袖，或许可以煽动他所在的成员国人民的激情，但是不可能让它蔓延到其他所有成员国。一个宗教派别有可能演变为联邦内的一支政治派别，但是不同的教派散布在整个联邦，便可以保护国会不受任何这方面的威胁。滥发纸币、废除债务、平均分配财产或者其他任何不正当或者邪恶目标的欲望，比较容易在一个成员国内传播，却不容易感染整个联邦；这就好比类似的弊病很容易在一个县或者地区泛滥，却不容易感染整个成员国。

因此，在联邦的广泛程度和适当结构内，我们认为联邦制可以作为一种方案，矫正共和政府最容易发生的弊端。既然我们是如此赞同共和政府，并为之欢喜，为之骄傲，那么就应该以同样的热忱，拥护联邦派的精神，支持联邦派的观点。

 

普布利乌斯