三、中美网络舆情监控立法主体

中美两国网络舆情监控立法主体存在一定的差异，这既是由两国政治体制的差异决定的，更是由两国对待网络舆情监控立法工作的重视程度决定的。从政治体制的差异来看，美国立法由参众两院主导，行政部门和行政领导也占有重要的地位。根据美国宪法规定，所有的法案由国会自行提出。因此，在形式上只有参众两院的议员才有权提出法案。一项法案成为正式法律的道路是漫长的，尤其是那些容易引起争论的提案，可能会遇到更多的麻烦。一项法案的反对者，只要在审议法案的任何一个阶段加以阻止，都可能取得成功。每两年一届的国会，有2万多件法案提出。这些法案小到只与某些个人的利益有关，大到关系国家政策的重大问题，但能获得有关委员会通过的则不到1000件，而最终在参众两院均通过，成为正式法律的，往往只有六七百件。现代议会立法往往只能提供一个原则性框架，具体细节需要通过行政规则（rule）或规章（regulation）进一步细化才能有效实施。1946年美国的《联邦行政程序法》规定了三种制规程序，包括解释性规则、通告和评议规则和基于记录的正式规则，这些都构成行政法规的来源。制规的内部过程有4种模式：“小组”（Team）模式，其基本决策单元是由机构内部的各部门代表组成；“等级”模式，一般由一个办公室负责几乎全部的制规事宜；“顾问”模式，由一个办公室主要负责，但它可以根据需要征求机构内其他部门的建议；“对抗”（adversarial）模式，机构内持不同看法的不同部门在对抗程序中挑战对方。尽管不同模式都获得一定程度的采用，“小组”模式相比而言最为常用。

据Strauss等人的总结，美国法律体系由如下5部分组成：一部人民批准的宪法；上百项民选议会通过的立法；上千项由政治上负责的行政首长采纳的条例；上万项行政机构发布的解释和其他指导性文件；无数条行政官员所写的建议及新闻发布信息和其他说明。这还不包括联邦法院、州法院的各种裁决判例。

张千帆认为，美国行政程序法的规章和规则大致对应着中国国务院的法规、部门规章及其他具有法律约束力的规范性文件。

从网络舆情监控法案的视角来看，美国的立法部门、行政部门和安全部门都参与相关法律、规则和条例的起草和制定工作。各个部门关注的利益和视角存在差异，形成政出多门、法律条文繁杂的局面。加之修正案、法院判例的不断累加，使法律文献的复杂程度进一步上升。

中国的法律体系根据位次由高到低依次为宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章，其中：全国性法律归属全国人民代表大会及其常务委员会；行政法规由国务院根据宪法和法律制定，由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责，由总理签署国务院令公布执行；地方性法规由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。将中美两国法律体系的责任主体进行比较，如表2-1所示：

表2-1 中美法律体系责任主体比较

从表2-1可知，在中国具有成文法律意义的法律规范分为宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章5个层次，在美国则被分为宪法、法律和规章3个层次；在法律规范的解释和指导性文件，以及关于法律规范的建议、发布信息和说明等非成文法的层面上，美国的行政机构更为活跃，绕开了法律制定的漫长过程，而用解释和指导性文件代替，但并不影响其行政约束力。这个层面的文件和中国行政部门中单位内部的红头文件性质比较接近。比较而言，美国行政部门的解释和指导性文件更为开放和透明，中国行政部门的红头文件通常以单位秘密为由，设定密级，而不让单位以外的人知晓，甚至不让单位内部层级偏低的人知晓。

从中美两国法律体制的顶层来看，还存在两个重要的区别：一是宪法的活跃性。中美两国的宪法在被制定出来后，都经历过一些修订，但总体上保持稳定性。中国的宪法作为国家根本大法，很少卷入民事、刑事诉讼，也几乎没有引证宪法条文来获取诉讼利益，中国的法院在裁判中几乎不引用宪法作为裁判的依据。美国宪法则常常在民事和刑事诉讼中被引用，尤其是美国宪法第一修正案和第四修正案关于个人权利和自由的保护，常常在民事和刑事诉讼中成为决定裁判的最终因素。而这一点在网络舆情监控中也成为具有重要影响的因素，因为网络舆情监控涉及公民的隐私权、自由权，宪法对本国公民的保护在一定程度上成为不能逾越的鸿沟。在中国的网络舆情监控中，宪法虽有关于公民权的保护条款，但由于其在法律制度中对于民众的不可及性，既不会被网络舆情的监控对象引用以捍卫自己的利益，也不被执法机构引用以实施或约束自身的行为。

二是美国国会与中国全国人民代表大会及其常务委员会的效率和活跃性。美国国会一年会期长达200多天，而且在有特别需要的时候，还会被临时召集起来开会，这使美国国会能够保持活跃性和有效性，能够及时解决立法、人事和政策问题。虽然在开会时，美国国会给人以拖延、冗长的印象，但它保证了意见的充分表达，不同利益诉求的博弈，以及立法的严谨。中国全国人民代表大会每年开会一次，会期一般10天左右，会期中能够通过在之前充分酝酿的已经比较成熟的法案，表现出高效的特征，但由于会期过短，许多议案无法得到充分的讨论，不同的利益诉求难以得到充分表达。全国人大常委会虽然是常设机构，能够终年受理和审核立法需求，但由于人大常委会人数过少，难免给人以精英立法的印象。美国国会虽然设有40多个委员会，但它们只负责法律的论证和制定，讨论和表决则由国会全体表决完成，表现了代表的多样性和利益诉求的多元化。

从网络舆情监控立法规制主体来看，中美两国表现出一定的相似性，差异也非常明显。

中美两国都没有一部专门的网络舆情监控法律，而是由宪法、法律、行政法规、规章及政策等相关部分编织起网络舆情监控的法律网络。正如前文所述，宪法在中美两国网络舆情监控中所起的作用有很大的差异。在美国，宪法对执法机构表现出较强的约束力，为网络舆情监控树起了一堵墙，使公民权利得到一定的保护；但是，“9·11”事件以来，在严峻的安全形势下，宪法对公民权的保护能力受到削弱。在中国，宪法对于普通民众的不可及性，在网络舆情监控中基本上处于虚置的状态。从法律的角度来看，美国的相关法律规范强调对非美国公民的监视，对美国公民采取擦边球的方式，纳入监控范围内，即当本国公民与非美国公民有来往时，美国公民将成为合法的被监控对象。中国由于在法律的制定上周期漫长，常常采取条例的方式，绕过立法阶段，对网络舆情实施监控，监控对象的身份则被有意忽略。从宪法、法律、规章和条例在网络舆情监控中所占位置来看，美国网络舆情监控立法层级更高，宪法和法律发挥了重要作用，中国的相关立法层级更低，偏向于条例级别。这使美国网络舆情监控的立法主体集中于国会，中国的网络舆情监控立法主体集中于国务院下属各部委。法律规范位次的高低与网络舆情监控的合法性水平呈正比关系，法律规范位次越高，网络舆情监控的合法性越高；反之，越低。