四、改革与法治的关系

2014年2月，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，要确保在法治轨道上推进改革。习近平总书记的要求也是对改革和法治关系的一个深刻总结。从表面上看，改革和法治是带有矛盾的。法治的特征是稳定性，改革的特征是变动和突破。从实践情况来看，我们过去更多的是靠“试点、探索、总结、规范、立法再推广”这种改革方式，立法主要是起到巩固和保护改革成果的作用，属于立法跟进模式。十八届四中全会提出全面推进依法治国这一重大治国方略，表面看好像是对改革探索加强了制约，但实际上是开辟了改革的新形式、新天地。实际上，西方国家推进改革，主要方式是通过议会辩论，广泛反映民意，最后审议通过，法律法案一旦公布，改革就告成功。按照四中全会的精神，立法先行可能是今后改革深化的重要形式。所以，四中全会关于全面推进依法治国的决定，明确了法治是治国理政的基本方式，实际上也是改革深化的基本方式。处理好改革和法治的关系，重点要解决以下问题：一是坚持改革决策和立法决策相统一。看准的改革，可以先立法再推进。加大立法力度，加快立法进程，充分发挥立法的引导、推动、规范、保护作用。从总体来看，我国现行有效的法律共242部，当前需要全国人大修改或需要进一步立法、列入计划的有80多部，比如《电子商务法》、《信用法》、《期货法》、《房地产税法》等等。我国一共有16个税种，但真正通过法律规定的只有3种，将来应加强依法治税、依法治财，通过法律进一步加以明确。当然，并非所有改革都采取立法跟进方式。1979年的《中外企业合资经营法》，采用的是立法先行的模式，先立法，然后再推开。将来更多改革应通过立法先行的方式推进。

二是根据社会主义市场经济的内在要求，对相关法律进行全面的立、改、废、释的审查。全面审查的首要对象是现行有效的法律法规和各种政策规定。改革要冲击既得利益，冲击既成格局。过去讲既得利益，主要是行政部门或央企，实际上现行法律也是一种既得利益。比如我国《土地管理法》是维护城乡二元结构稳定的一部法律，推动农村土地管理体制改革和城镇化发展，《土地管理法》、《土地承包法》等必须进行修改。还有《证券法》、《电力法》、《价格法》、《反不正当竞争法》等，这些法律都已列入全国人大修法的日程。未来修订修改法律的任务非常繁重，我们必须树立一个观念，即需要修改的要抓紧修改，需要废止的要坚决废止。这是真正依法治国、处理好法治和改革关系的重要内容。

三是重大改革要于法有据，要通过立法解决。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序，通过立法机关授权试点的方式，为改革提供法律依据。习近平总书记强调，改革必须在法治的轨道上运行。过去改革是“摸着石头过河”，普遍开展试点探索。今后的试点工作要通过不同层级审批，如果确定试点则试点的含金量很高。因为不同层级批准的改革试点，会授予不同的改革权力。例如：经国务院批准、授权的，就有可能允许对国务院制定的700多种有效法规中的相应条款进行探索突破；经地方批准的，在地方的权限下，可能允许对8000多种地方法规中的相应条款进行探索突破；依据法定程序，经全国人大立法机关授权的，可以对全国现行有关法律进行突破。所以，立法和改革工作表面看是矛盾的，实际上是一个统一的整体。在今后的改革发展过程中，应更多地通过法律程序，以立法先行的方式有效有力地推进改革。