案例五 上海外滩踩踏事件

一、事件概况

2014年12月31日23时35分许，正值跨年夜活动，因很多游客市民聚集在上海外滩迎接新年，上海市黄浦区外滩陈毅广场进入和退出的人流对冲，致使有人摔倒，发生踩踏事件。造成36人死亡49人受伤。2015年1月21日，上海市公布12·31外滩拥挤踩踏事件调查报告，认定这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。调查报告建议，对包括黄浦区主要领导在内的11名党政干部进行处分。

二、舆情传播态势及舆论关注焦点

由于上海踩踏事故发生在午夜，自媒体平台再次彰显信息发布的优势。从事件的传播路径来看，微博平台成为事件重要的传播源。2014年12月31日23时30分，网民“Direction”发微博称“外滩发生踩踏事故了，太恐怖了”，成为此事件最早的曝光源之一。2015年1月1日零时31分，@警民直通车-上海（上海市公安局官方微博）发布微博：“小编刚才在市公安局指挥中心看到，有游客摔倒后，执勤民警立即赶到围成环岛，引导客流绕行。”这则微博成为新浪、搜狐、网易等商业门户网站新闻传播点，2015年1月1日1时26分，搜狐发布新闻《网传上海外滩发生踩踏事故警方回复》，成为此次事件的第一条报道，拉开此事件传播的大幕。随后，@上海发布（上海市政府新闻办公室官方微博）和@警民直通车-上海成为信息发布的主要通道，随着@人民日报、@央视新闻等媒体微博积极介入事件传播，推升事件微博关注度。截至2015年1月8日23时，相关微博超过15万余条。

传统媒体方面，前期报道主要集中于对事件本身的惊讶痛心、对逝者表示哀悼以及对事件发生原因的探究。随着细节的不断披露，舆情焦点开始转向对事件的反思上来，各方对事件发生原因的追问也开始呈现爆发之势。2015年1月8日23时，相关报道有1.23万余篇。

踩踏事故舆情传播情况如图1-1所示。

（一）舆论关注焦点

1．踩踏事件一发生立刻引起舆情急速升温

突发事件具有轰动性，能引起社会各界以及各类媒体关注，踩踏事件一发生立刻引起舆论井喷。2015年1月1日，新浪微博“#上海外滩踩踏事故#”这一话题参与讨论量超10万人次。媒体报道量为7680篇，达到峰值。媒体报道主要集中于踩踏事件本身，死亡人数等，深度还原了事发现场情况。“新华网”文章《上海外滩发生踩踏事故致35人死亡》有194家媒体进行了转载；“中新网”的《上海踩踏事故伤者多数是学生》有92家媒体进行了转载。

2．“抛洒美金”“又是35人死亡”等谣言引发舆论争议

踩踏事件发生后，陆续有网民、媒体等称，有目击者称“外滩18号大楼有人抛洒‘美金’，很多‘美金’随风飘到了观景平台，小孩和年轻人去捡拾时引发混乱，发生了踩踏”。之后，有微博网民“人肉”出疑似“撒钱”者并展开激烈攻击。与此同时，“几个持刀的大叔推搡导致踩踏”“怎么又是碰巧35人死亡”等传闻也不断发酵。

3．舆论探寻事故根源，警力不足引强烈质疑

2015年1月2日，新华社发表评论《三问上海外滩踩踏事件：管理部门难辞其咎》，以“风险预防策略是否充分”“安全管理手段是否到位”“应急控制措施是否及时”三问率先向有关部门“发难”。随后，《新京报》评论《十问上海外滩踩踏事故：因何发生、怎样善后、如何追责》也提出灯光秀转场是否及时通知、交通为何没有管制、应急控制措施是否及时、外滩警力配置是否得当、此次踩踏事故如何追责等疑问。据新华社相关报道，黄浦警方称“最先只安排了700多名警力”。另据媒体梳理，这样的警力配备远远低于“2014跨年夜6000名警力”的标准，引发舆论强烈质疑。有关报道还称，截止到2014年12月31日20时30分，外滩的人流量已接近2014跨年灯光秀的30万人规模，而@上海公安于2014年12月31日晚23时48分发微博称，“外滩情况良好，游客较多，难免拥挤，有序行进”，指出警方对人流监控判断失误，未能及时采取预警举措致事态失控。2015年1月8日，《南方周末》报道，跨年灯光秀停办早在2014年10月中旬就已成定局，但直到2014年12月25日才有上海本地媒体第一次对外公布。报道还称，“2014年元旦外滩跨年前，黄浦警方提前数月制定外滩人流疏导预案，市公安局领导要到外滩指导工作，但2015年元旦之前这些都没有发生。”这一阶段，媒体多以深度报道的方式不断挖掘事件发生的原因，信息公布不及时、警力部署不足、应急系统失灵等成为舆论矛头所指。

4．领导被曝吃豪华餐，引发舆情反弹

2015年1月12日，《华商报》报道《上海踩踏事件当晚官员吃大餐》促使舆情反弹。该报道称，踩踏事件当晚23时许，“黄浦区部分领导曾在外滩源附近一家高档日本菜餐厅用餐”，这一报道迅速引爆舆情，风头甚至“盖过”了踩踏事件本身。2015年1月14日，上海市纪委市监察局新闻发言人回应称，“已在调查核实，有关情况将及时发布。”尽管“领导吃豪华餐”的细节跟外滩踩踏事件并无显性因果关联，可由于时间节点顺承，并发生在“八项规定”厉行的背景下，相关消息仍引发舆论热议。截至2015年1月18日20时，该报道的转载量已达600余次，以@头条新闻为代表的微博转发量达1.2万余次，评论1万余条。多家媒体发表评论称，区领导“事发当夜还在吃喝，属于严重的履职不到位，必须承担失职的责任”。但也有评论称，“把对整个踩踏事件的舆论愤然或问责强加在‘领导吃大餐’上，不仅不会有利于该事件后续工作的妥善处理，更不会真正起到警示作用。”

5．调查结果公布，舆论再次波动

2015年1月21日，上海市政府联合调查组公布了“12·31”外滩拥挤踩踏事件调查报告，将事件定性为“一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件”，并对包括黄浦区主要领导等共11名相关责任人给予党纪政纪处分。另据1月21日上海市纪委监察局官网通报，踩踏事件发生前几个小时，黄浦区主要领导等人在外滩源一家高档日料餐馆晚餐，消费2700余元人民币，未付费。因涉事人员“公款吃喝，违反了中央八项规定精神”，纪检监察机关依据有关规定给予涉事人员党纪政纪处分。1月21日晚21时许，黄浦区政府官微@上海黄浦称，踩踏事件救助抚慰标准为每人80万元。致使舆情再次波动，21日媒体报道量为2610篇，仅次于踩踏事故发生第三日（2015年1月2日）的报道量，舆论呼吁反思不能止于问责，重要的是如何真正汲取教训，不能好了伤疤忘了痛，更不能伤疤未好已忘痛。

（二）媒体经典评论

1．缺了它，生死只是一步之遥

《人民日报》：应当看到，城市越大、人口越多，人流越密集，公共安全其实越是脆弱，任何公共空间的一些疏忽、失序，都可能掩藏着危险，甚至造成对人员生命的伤害。也因此，对城市运行与管理而言，难度也越大，但要求也更高。

2．上海外滩踩踏事故根本原因是政府麻痹大意

《北京晨报》：中国人民公安大学安全管理资深专家张弘认为，从近些年发生的类似事故看，往往是非政府主办的、民间性的一些活动，如灯会、展览会和一些体育赛事，容易发生这样的事故。根本原因是政府麻痹大意，“心防”懈怠了，而“心防”应该是放在第一位的。对这个活动短时间内大量人员的聚集可能产生的后果预案不够。

3．专家解析上海踩踏事故4诱因：预案、台阶、信息、日常

《南方周末》：国家行政学院教授钟开斌认为从我目前了解到的情况来看，上海跨年活动的信息发布存在问题。一般大型活动举办之前，无论是通过网络还是通过其他媒体渠道，清晰完整地发布活动内容、活动范围、安全提醒等信息是十分必要的。上海这次跨年的活动，信息提示不到位，事前预警没有做好。到底在外滩要举办什么活动，有哪些内容，没有事先明确，也没有注意事项。活动举办者与市民之间的沟通存在问题。此外，在活动进行的过程中，人群已经有发生拥挤的趋势，此时可以通过必要的高音喇叭或者广播、短信、网络等任何能起到作用的媒体对人群进行疏导（但最终未能实现）。

4．上海踩踏事故：如何从“乌合之众”的盲动中走出

《南方都市报》：在今后的类似大型活动中，应该在机制上建立起完整的规范条例，然后以此为指导，让公众有更多的机会参加这样的公众活动，接受更多的集会操练，并且能够让公众自发组织起来，形成自我的有序管理，从聚集、活动过程、疏散，乃至出现问题后的危机应对和自救的整个过程，实现有效的自我组织管理。与此同时，政府也要做好提前应急预案，进行有效的情景构建，以保障偶发事件发生时能够将后果控制在最小。正如12年前的元旦，香港兰桂坊发生踩踏事件，21人遇难。事后香港政府痛定思痛，制定《集会安全规范》，以一个详尽的手册式的规范，指导公众公共活动的举行。而这十多年来，香港的各种大型公共活动不断，但从官方到民间，在此后的各种大型公共活动中，都表现出了良好的公共秩序。这样的应对思路，值得我们借鉴学习。

（三）网民观点

1．呼吁确保调查的客观公正

新浪网民“风雨过路人”称，“如此重大的群体安全事故，不能因为不属生产安全事故就可以降低调查处理的等级。只有最高领导机构问责才能引起重视。”

新浪网民“BVQ”称，“事件影响广泛且极其复杂。为确保调查的公平公正，强烈建议国务院直接调查。”

2．认为亟待完善相关预警机制，避免“人祸”再次发生

腾讯网民“javier”称，“往后再过这样的大型节日该如何的去妥善安排避免再有这样的悲剧发生呢？”

腾讯网民“虎虎生威”称，“愿逝者安息，也希望政府好好处理好这一事件，但愿此类事件不要再发生了。”

搜狐网民“5595656”称，“要杜绝此类悲剧，最重要的是要提高国民素质，对人流密集的地方，管理部门和警方要有一套有效的管理办法和处理突发事件的预案，要像开世博会那样重视。”

搜狐网民“余音未散”称，“建立预警机制，也许就可以把这种危险化解于无形。”

3．认为此次事故暴露大城市公共安全面临诸多问题，要加快城镇化建设，为大城市人口分流

搜狐网民“梦成真”称，“上海踩踏事件，给我们的城市管理者和市民敲响警钟，下述几点应共同思考：城市到处拥挤为什么？大城市人口是否应适度控制？管理者如何全方位管理好城市？”

搜狐网民“浮生若梦”称，“人太多，在城市里到处都是人和车，充满喧闹和拥挤，要加强北京和上海等大城市的人口分流，发展新型城镇化，提高人民的修养，素质和文明程度。其实把社会主义新农村建设好也是挺好的，不一定都要拥到城市去。”

“新浪微博”网民“人生几多不如意”称，“限流吧，限制人口过分流动，上海已经饱和了，公共设施承受不了。”

三、政府在舆情等方面的处置情况

（一）成立工作组并公布调查处理结果

2015年1月1日，针对上海外滩踩踏事件，上海市成立工作组，统一指导善后工作。工作组由上海市政府主要领导牵头，市政府、黄浦区各委办局参加，负责统筹、信息汇总，及时了解相关信息。工作组下设四个小组：医疗小组、联合调查组、善后工作组、舆情工作组。从事故发生时间2015年12月31日晚23时35分起，@上海发布（上海市政府新闻办公室官方微博）及时地掌握了信息发布的渠道，确立了危机处理中权威发布的地位。1月21日，上海市政府联合调查组公布了事件调查报告，将事件定性为“一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件”。

（二）紧急通知

2015年1月1日，国家旅游局网站发布关于做好节日期间旅游安全工作的紧急通知。通知要求，各地要从上海外滩及以往类似事件中汲取教训，各地旅游部门负责人要亲赴第一线检查，确保各项安全措施落到实处，及时发布流量信息，引导游客合理出行。上海各区县紧急叫停一批正在开展或即将举办的大型活动。同时，各区已经启动针对各类安全隐患的全面排查行动，并明确值班机制。针对一些人流密集的地标性区域，各区也已加强安保巡查力度。

（三）信息公开

对网传“12·31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件系有人在外滩18号抛撒疑似“美金”引发一事，上海市警方立即进行调查，并及时澄清谣言。2015年1月1日，黄浦公安分局召开新闻发布会，介绍事发现场警方处置情况，并称撒“美金”和踩踏事件有无直接联系有待进一步调查。上海市公安局官微@警民直通车-上海通报称，“疑似‘美金’为外滩18号一酒吧的代金券，撒落地址距事件现场约60米，引发少数群众捡拾，未发现人群挤压，且发生在拥挤踩踏事件之后。”@江宁公安在线等政法官微也积极对“神秘的35人死亡数字”进行辟谣。上海媒体高度重视多方联动做出回应有效疏导负面情绪。对于整个事件的报道，上海当地新媒体一直坚持滚动直播，进行快速全面的报道。上海官方政务微博将彩色头像变更为肃穆的黑白色，寄托对遇难者的哀悼。上海纸媒在1月1日对于此事的处理比较“低调”，但从1月2日起用行动回应了一些读者对于“低调”处理的批评。《解放日报》《文汇报》《东方早报》等，均在1月2日出版的报纸中用多个版面回顾事件。为避免大规模自发祭奠再酿事故，上海市信息服务业行业协会特意在微信平台推出“微公祭”活动，得到市民积极响应。上海本地高校也通过微博等多种渠道做出回应。

四、对类似事件应对处置的思考

（一）充分重视舆论导向的作用，利用新媒体掌控舆论主导权

突发事件发生后，各种传闻、猜测、消息都会广为传播，容易使参与群众的思想和情绪产生波动和混乱。由于踩踏事件发生在午夜，利用传统媒体引导舆论会比较慢，因此@上海发布利用自身平台的传播优势，及时发布事件救援最新进展和政府最新通知公告，控制了舆论导向，掌握了对外报道的主动权，减少和消除了不实谣言和传闻的负面影响。尤其是舆情工作组的设立，也说明了政府部门在应对危机时，更加重视舆论舆情动向，认识到信息发布的重要性以及与公众交流的重要性。

（二）及时调整完善管理体制，重新塑造政府形象

踩踏事件发生第二天，上海取消了所有新年灯光秀活动，此后又声明取消豫园新年灯会。上海市委主要领导要求立即全面梳理全市各类大型活动、特别是人群高度聚集区大型活动的安排，该停的必须停止。同时市旅游局再发安全防范通知。这些举措及时吸取了踩踏事故的教训，重塑政府形象。