三、保甲制度下的地方政治

保甲制度为传统中国之民众自卫组织，亦为控制社会之手段。清代州县城乡，十家为牌，立一牌头，十牌为甲，甲有长，十甲为保，保有正，由士民公举诚实识字者点充。户给门牌，背书家长姓名生业，附注丁男名数，出注所往，入住所来，户口迁徙登记，随时报名，换给门牌，凡遇盗贼奸宄匪人窃发事件，邻右即报之牌甲长转达保正，而上申于州县；如有隐匿，其邻右及牌甲不行首告者，俱治以连坐之罪。⁽¹⁰⁵⁾禁网之密，堪称空前。不过，清代保甲自草定以来，即告废弛，清代中叶以降，朝廷虽屡次重申保甲之义，要无实际效力可言。⁽¹⁰⁶⁾

保甲制度在历经清末民初的废弃之后，在20世纪30年代到40年代得以重新复活。其根本原因是，中国一家一户自给自足的自然经济占主体地位的经济基础历经鸦片战争以来百年的时间并没得到根本的改变，也就是说保甲制度的根基仍然牢固地存在着。同时，频繁的战乱，社会秩序的动荡，人民生活的贫困，人口教育文化素质的低下，使生存的需要压倒一切，民主对当时的中国人而言，只是可望而不可即的奢侈品。于是，停办增进幸福之自治而专办维持安宁之自卫。

国民政府为了加强对基层社会的控制，巩固其统治，早在1928年北伐告成之后，即筹议保甲制度。10月25日，中国国民党第二届中央常务委员会第179次会议通过《下级党部工作纲要案》，本着地方自治原则，倡导识字、造林、造路、合作、保甲、卫生、国货七项运动，27日通令全国施行。⁽¹⁰⁷⁾而“剿共”的迫切需要，更成为国民党推行保甲制度的直接动因。1929年9月13日，蒋介石明令各省政府限期举办保甲，批评各省认为“剿共”失败原因是由于兵力不足之故的错误心理，指出以军队“剿共”只是治标救急之策，而举办保甲清查户口才是“正本清源、长治久安，清除共产党的根本”，严令各省政府责成各县一律举办保甲，清查户口，并视为第一要政，要求切实执行，否则以纵匪治罪。1929年9月14日，立法院第49次会议议决修正通过区自治施行法。1931年11月9日，蒋介石于中国国民党第三届中央执行委员会临时全会报告，并通过《增进地方自治案》。1933年1月27日，蒋介石复电湖北省主席夏斗寅（1886—1951）强调：“编组保甲为基本要政，不能依限之各县，原因为何，应切实查明。若展期后，再有未完成之县，其县长应依情节严加议处。”⁽¹⁰⁸⁾1月31日，蒋介石在南昌召开“剿共”军事会议，以筑公路、建碉堡、设保甲、编民团，先行肃清各地零星共军，并由江西、福建、广东三省驻军扼守各要隘，实行封锁。然后逐步推进，缩小包围，为第四次围剿计划。⁽¹⁰⁹⁾

虽然1928—1929年间，国民党即大力鼓吹办理保甲，但并没有真正实施，正如1932年8月豫鄂皖三省剿匪总司令部施行保甲训令中所言：“比年以来，中央暨各省政府亦迭颁布条例规程，限期举办。而各省之能依照法规切实者可谓寥寥无几，故虽颁行数载，法令仍等具文。”⁽¹¹⁰⁾保甲制度的实际推行始于1931年，国民政府在江西修水等43县试行保甲，认为通过编组保甲，以严密民众组织，方能收“围剿”之效。

保甲制在战前的重建，初行于鄂豫皖赣等剿匪省份。1932年8月，豫鄂皖三省剿匪总司令部以剿匪省份匪势猖獗，社会动荡，“非先充实民众自卫力量，不能收肃清之功：非即行严密民众之组织，不能充实自卫之能力”，乃明令颁布剿匪区内各省编查保甲户口条例40条，停止自治，改办保甲。⁽¹¹¹⁾

蒋介石在豫鄂皖三省剿匪总司令部施行保甲训练中分析了七个方面：第一，乡镇闾邻长不能依法选出，直接影响区乡镇公所组织的健全、清乡条例保卫团法及调查户口之实施。第二，民众未经政治训练，无法行使选举、复决、创制、罢免四权，加上时局动荡不安，居民对政治漠不关心，无以举行乡镇坊闾邻各长的选举。第三，自治与自卫的使命南辕北辙，自治组织在于发挥自由平等之精神，以公民个人为单位进行选举，以普选产生自治人员，所以自治人员须与民众结欢示好，往往宽严无度，一盘散沙，失去制裁的威力，无法应付目前严重纷乱的局面；而自卫组织则负有保安治乱的职责，多采取委任制，以各户家长为单位，需服从命令和上级组织的统驭，可沿用中国农村极发达的家族制度，以家长作为严密民众组织的基础。第四，自治与自卫目前不可能同时举办，在战祸纷乱，百业凋零，农村破产，人才经济均感困难的条件下，人心思定，如果一方面贯彻实施保卫团法、清乡条例及户口调查暂行办法等自卫事宜，另一方面又要同时举办教育、交通、农林、畜牧、卫生、防灾、慈善等自治行政，只能造成自治与自卫均告废。第五，保卫团法颁行以来，各县多未照办，即便照办之县，也是团与练不分，致使军队遍地，似是而非。根据报告，各县团丁名额少者数千，多者逾万。他们假借团房经费之名，盘剥地方，利以自肥，致使民不堪命，不仅不能防匪，反而驱民为匪，流弊之大，不可胜言。第六，根据清查户口暂行办法，各县清查户口由清乡局长督率，区乡镇闾邻长切实实行。由于区乡镇闾邻长事实上没有能选出，清查户口就始终没有切实执行之机关。在基层层级不一，人口常有变动的情况下，只能将办理保甲与清查户口连贯合一，以一家一户为单位，把户长的确认和保甲长的推定作为清查户口的始基，此后由保甲长随时查报户口的变动。保甲长的职务实际与农村警察一致。第七，此前自治法规和各式图表繁杂，不便民众了解，也不便自治自卫人员执行。

在分析了以上七个原因之后，蒋介石认为，以前举办自治没有成效确有原因，而大举“剿共”必须严密民众组织，充实民众自卫力量，方能收到肃清“匪患”之效。所以，首先，必须将自治与自卫分开，先谋自卫之完成，再谋自治之推进；其次，将团与练划而为二，保甲制度只作团一方面；再次，将编组甲与调查户口一气呵成，确定户口确数及其变迁情况，确定户长和保甲长；最后，确定区长辅助县长并作为县长的耳目就近督率保甲长。所有乡镇坊闾邻暂时不适用。总之，条例精神务求其减少，条文务求其概要。蒋介石要求各省切实执行并把办理的快慢作为考绩的标准，⁽¹¹²⁾可见国民政府当时办理保甲之急切。

豫鄂皖三省剿匪总司令部所行保甲，大体规抚清制而略加变通。其编组以户为单位，户设户长；十户为甲，甲设甲长；十甲为保，保设保长。各保系就各县辖区内原有乡镇县界址编定，或并合数乡镇以成一保，惟不得分割乡镇之一部编入他乡镇之保。保、甲长各设办公处，如一乡或一镇中住户过多，经编为二保以上者，得由各保共设保长联合办公处，互推联保主任一人。保、甲长之主要职责，在承区长之指挥监督，维持本保、本甲安宁秩序，其工作内容包括编查户口、稽查出入、警戒匪患、整修碉堡、组训壮丁等事项。⁽¹¹³⁾

在保甲推行的初期，它的目的和运用都是限于民众自卫的。南昌行营颁布的《修正剿匪区内各县编查保甲户口条例》第一条：“国民政府军事委员会委员长行营为严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作起见，特制订此条例”，便说明了这一点。其具体运用的方法，除了将保甲内18岁以上、45岁以下之男子，编成壮丁队，由保甲长督率，协助剿匪工作外，尚有联保连坐切结、保甲规约两种方式，意在增进人民自卫能力，达到剿匪清乡的目的。

与实施保甲齐头并进，同以强化控制为指归者，则有改组县行政组织、收编地方团队与整顿区政等措施。1932年8月，豫鄂皖三省剿匪总司令部颁布编查保甲户口条例时，同时公布《剿匪区内各县区公所组织条例》80条，正式将区由自治单位改为县以下的行政单位，区长改由县长荐请该管行政督察专员委任，不再经过民选；区长的职权则改定为：（一）辅助县长执行职务；（二）宣达政令，调查区内各种情况；（三）监督指挥保甲人员执行其职务；（四）依保甲条例及其他法令应由区长执行之职务。

区公所改组甫竣，军事委员会委员长南昌行营鉴于“区长人选，尚取材当地，区制规模，亦未充实，以之积极辅助县政之发展，仍感不足”，遂于1934年12月制定公布《剿匪省份各县分区设署办法大纲》35条，令饬河南、湖北、安徽、江西、福建等剿匪省区遵照实行。依此办法，各县政府应就原辖行政区域，酌划为3至6区，于各区内位置适中或交通便利地点，设置区署。区署设区长1人、区员2至4人、书记1人、助理书记1人、录事2人、区丁2至3人；区长由县长就候选合格区长名册中，遴荐省府委任，但须回避本县原籍。区长任期3年，其职权在承县长之命，办理下列各项行政事务：（一）关于编查户口、训练民众、保卫地方及整理土地事项；（二）关于推进教育、卫生、合作及农田水利事项；（三）关于倡导政令及调查报告区内各种情形；（四）其他县长认为应交办之重要事项。⁽¹¹⁴⁾

实施“分区设署”，将原为自治组织的“区公所”改为官治性质的“区署”，并扩大区署组织，增加其经费，提高区长地位，使“区”正式成为国家行政组织中的一级。区署建立后，区长为国家正式公务员，薪俸支委任七级至委任四级。区长任期由过去的一年延长至三年。⁽¹¹⁵⁾这是中国历史上首次在县以下建立正式的行政层级。

值得注意的是，当蒋介石在南昌行营训令鄂豫皖赣闽5省推行“分区设署”的同时，南京国民政府立法院却通过《县自治法》，正式从法律上将县及县以下各级组织确定为地方自治性质，并宣布取消区级组织，将县以下的自治单位简化为乡（镇）→闾→邻三级。这显然与南昌行营的做法背道而驰。1935年1月，行政院根据南昌行营所颁《各县分区设署办法大纲》，令内政部通行各省参照办理。内政部奉令后，将大纲稍加变通，另订《县政府分区设署暂行通则》。当此通则尚未颁行时，立法院于1936年9月又修正通过《县自治法》，将县以下组织改为乡（镇）→保→甲。立法院与行政院各行其是。1937年6月，行政院正式通过《县政府分区设署暂行通则》，并通令各省施行。⁽¹¹⁶⁾

在地方政制方面，由于中央的法令规章多次变更，而且政出多门，令地方当局执行时倍感困难，以至各省情形多有不同而呈现出歧异、紊乱的局面。

江苏在1928年至1929年前后曾一度仿山西省举办村治，5家为1邻，25家为1闾，100家为1村，合若干村为一区，区直属于县，但在数县施行未久即告失败。随后又在部分县市试行保甲。1934年开始在全省范围内推行保甲制。⁽¹¹⁷⁾

不久“匪患”渐平后，保甲逐渐改变，以推行政令为主，举凡管、教、养、卫四大要政，莫不藉保甲组织达于民间，特别是抗战以后，一切新的工作如征兵、征工、募债、募捐、购办军粮等等，没有一件可以离开保甲组织。此时的保甲已非自卫组织，而是行政工具。

推行保甲制后，各省县以下基层组织至少呈现12种不同形态。⁽¹¹⁸⁾其中，江苏的基层组织依序为：县→区→乡（镇）→保→甲→户。相对剿匪省份推行保甲制度完全偏重自卫而放弃自治有所不同的是，江苏的保甲制与原有的自治组织相衔接，能保留着区、乡（镇）两级自治组织，从而兼顾自治与保甲，较剿匪省份的保甲组织来得妥善。⁽¹¹⁹⁾

1932年，豫鄂皖三省剿匪总司令部制定《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，并颁行于豫鄂皖各县，经过一段时间的施行，认为确有成效，要求全国各省市仿行。1934年10月后，五次围剿的成功，军事委员会南昌行营接管剿匪区内政治军务，遂于1935年7月修正《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，改为《编查保甲户口条例》公布施行。此时国民政府内政部提出今后地方究竟是暂停自治改办保甲，还是继续推行自治，希望国民党中央作出决定，以使政令统一。遂有国民党中央政治会议第432次决议：“地方保甲工作，关系地方警卫，为地方自治之基础，应由行政院通令各省市政府提前切实办理。”根据上项决议，国民政府要求行政院通令各省市一律提前办理保甲，并训令内政部妥拟实施保甲办法呈核。国民政府内政部随即开陈调整意见四项：第一，确定保甲为地方自治基本组织，纳保甲于地方自治之中，以保甲代替闾邻，以乡镇代替联保。第二，取消县保卫团，一保甲编组壮丁队，以代替之，其警备地方之常备武力，则别代之以保安团队。第三，保甲组织应统属于民政厅、壮丁队与保安团队，一并由省保安处办理，省保安处直属于省政府。第四，暂行停止户籍法之施行，依照编查保甲户口条例，办理户籍及人事登记，但应按照户籍法将该项条例着加补充。国民政府内政部将此意见于1934年12月上呈国民党行致会议，会议制定了容纳保甲于地方自治的原则，交立法院拟定关于地方自治各项法规。

1936年5月，南昌行营撤销，保甲事宜移交国民政府内政部管辖，内政部遂于1936年11月制定保甲调查表式，并列举推进保甲应行注意各点，如保甲人员之训练，土豪劣绅之斥惩，保甲经费之筹措，公益事务之推进等事项，分别咨令各省市政府及威海卫管理公署一面核办，一面将办理情形及所附表式查填报内政部。

根据各地调查呈报，到1937年为止，全国各省除新疆、山东两省及天津、青岛两市还未举办保甲外，其余各省市及威海卫行政区均先后将本地方办理保甲情形查报到国民政府内政部。从当时全国各地办理保甲的情形来看，情况不一，办法也与政府有关规定出入甚多。当时已编组完成保甲的有江苏、浙江、安徽、江西、河南、甘肃、绥远、宁夏、广西、福建、湖北、湖南、四川、贵州、南京、北平等16省市；尚在编组中的有广东、陕西两省；青海也曾一度编组过保甲，但因经费困难，很快就停顿；而察哈尔、河北两省已将保甲章则拟定完成，即将实施编组；上海市及威海卫行政区则还未拟制保甲章则；西康省却是采取先训练保甲人员作为保甲编组的准备；山西省被批准缓办保甲，仍维持其原有之村治组织；云南则仍沿用其保卫团制度。⁽¹²⁰⁾

从实施保甲到分区设署一连串的制度变革，具体反映了20世纪30年代政府部门扩张权威，加强控制的企图，而其实际成效，仍值怀疑。保甲制度推行未久，时人对于保甲流弊已有诸多指摘，如户口调查不实、人口登记草率、壮丁训练不良、未尽治安之责等情事，均为各地保甲的通病。保甲制度不上轨道，保甲长人选不当，实为主要症结。贵州省政府的报告中即指出：“良以承历年凋敝之余，民生困苦，民智低落。一县之内，一乡之内，识字之人，恒不多见。又因土性硗瘠，生产缺乏，日用品均仰给外来，甚少有其他物品与外方交换，人民谋生之不暇，尚何有余力以从事保甲工作？因是保甲长人选，极为难得，勉强得之，亦以纯尽义务，不愿尽力供职。各省虽同感保甲长人选困难，其程度恐不如本省之甚。以故办理保甲一切事务，虽经省政府严饬各县确实实施，终不易达到预定之进度。”⁽¹²¹⁾

清末民初，尤其是1905年废科举之后，知识分子群集都市，农村地方自治人才奇缺，“一县之中，县长又感觉到区长人选困难。……至一区之中，乡镇长人选亦复困难。……至闾邻长则更人选困难”⁽¹²²⁾。梁漱溟从事乡村改造运动时，“所感最困难的问题，一就是村中无人，一就是村中无钱”⁽¹²³⁾。战前有人调查苏州、无锡、常熟三县地主居住地的情形，其中苏州只有5％的“在乡地主”，常熟15％的地主为“在乡地主”，只有无锡有60％的地主为“在乡地主”。⁽¹²⁴⁾有钱人、有能力的人和“好人”相继离开乡村后，乡村人口主要由两类人组成：一类是贫弱无助的穷人；一类是游手好闲、作恶乡里的流氓地痞。其结果，乡村教育日趋退化，乡村自治日趋衰败，乡村宗教组织逐渐萎缩。末代文人乡绅衰亡后，留下的“权力真空”多由土豪恶霸来填充。传统文人乡绅尚有旧的道德秩序可守，后者则完全是一群无法无天的边缘势力。

1933年，行政院农村复兴委员会在江苏等地调查时发现，乡村政治组织的中心机关是区公所，乡镇以下无足轻重。⁽¹²⁵⁾近代区乡行政的萌芽源于19世纪中叶的“团练”。清末推行地方自治时，“区”正式成为自治组织。⁽¹²⁶⁾如前所述，南京国民政府成立后，区级组织逐渐正规化，先是假托自治的区公所，后改为官治性质的“区署”。区成为介于县政府与乡镇之间的正式单位，一切县政设施都要通过区署才能到达地方。故在战前乡村政治结构中，区长具有特殊的地位。

在区公所时期，区长是自治机构的首领，规定应由本地人担任。区长一职遂成为土豪劣绅觊觎的主要目标。由于县长必须回避本籍，加之战前县长的任期甚短，平均任期只有一年左右，⁽¹²⁷⁾因此县长对于其所任职的县来讲，几乎是局外人。有的尚未熟悉当地的大致情形，即又匆匆离任。这无疑给具有本土地缘优势的区长以坐大的机会。分区设署后，区长的身份变为正式的政府行政官员，按规定亦应回避本籍（本区），由省政府任命，并直接受省政府节制，但实际上，区长职位仍多被当地土劣势力僭取，回避本籍的规定成为一纸具文。外来的县长不仅难以节制本土的区长，有时反过来还受本土区长的牵制。部分区长不仅控制地方团队武装，而且直接受理民刑案件，集行政权、司法权和军事权于一身，在乡间为所欲为，甚至上抗县府，莫或敢缨。南京国民政府成立后，将司法从县长的职责中逐渐剥离出来，成立地方法院专理司法。按理，区长更无权干涉司法行政，但“在大多数省份，区公所差不多也就是乡村中的司法机关。有许多民间的纠纷，往往都向‘区长老爷’告状”⁽¹²⁸⁾。原本属于知县的司法权力，如今却转移到区长手中。区级政权被土豪劣绅滥用，几为各省普遍现象。

针对战前区级政权恶化的情形，蒋介石曾指出：“依现行《县组织法》，县以下之各乡，原定分划为若干区，各设区公所，以为地方自治机关，第组织既不健全，人选亦甚滥杂，经费则尤形短拙。地方民众之视区长，无异昔日之团董庄头，绝不特加尊重，于是地方士民之贤良者，多趑趄引避，不肖者则奔竟而进，结果各地区长，都为贪污土劣所把持，助行政令则不足，压迫民众则有余。”⁽¹²⁹⁾蒋介石认为，区长职位之所以被土劣篡夺，是因为区长职位低，不能吸引人才的缘故。其实，当时基层社会精英普遍“上浮”，以致合格称职的县长人选亦不易罗致，许多省份都设有区长训练所，招募青年学生入所训练，试图培养一批新的基层干部。但据当时观察，这些从训练所毕业的学生，“表面上虽然掌握了农村政治的一部分实权，其实农村中真正的势力，还依旧在一般地主豪绅的手里”⁽¹³⁰⁾。

区政权本为国家权力的延伸和加强，其结果却成为土劣藉以自雄的工具。土豪劣绅本不具传统士绅的个人魅力权威、内在道义性权威和外在法理权威，他们所赖以支配基层社会的资源基础只是强制性的武力或财力。当国民政府权力向下扩张的时候，正是给予他们僭取法理权威的绝好机会。正如时人所称：“土豪劣绅在农村社会里本来是很有势力的，但是他们的地位并没有法律上的根据。现在他们能够凭借一个与地方官府衔接的自治机关，时时向人民发号施令，加捐要钱，假自治的名义来垄断地方的事务。”⁽¹³¹⁾这样一来，土豪劣绅比以往更猖狂，也就更具压迫性。

对国民政府而言，土豪劣绅对地方资源的垄断和对国家权力的侵越，无疑有碍于国家政权的向下扩张。1933年8月，国民政府军事委员会南昌行营重拾北伐旧绪，颁发《惩治土豪劣绅条例》⁽¹³²⁾，规定凡“武断乡曲、虐待平民”、“恃势怙豪，蒙蔽官厅”、“变乱是非，胁迫官吏”、“逞强恃众，阻挠政令”、“假借名义派捐派费”者，均应严加惩处。⁽¹³³⁾《惩治土豪劣绅条例》颁布后，少数省份动真惩处个别土豪劣绅。但两个月后，蒋介石训令不得妄自将惩治条例援引于“公正士绅”。如此一来，惩治土豪劣绅运动也就不了了之。

与区长职位相较，战前乡镇长职位的吸引力要小得多。据1933年的调查，江苏省区以下的组织是“乡辖闾，闾辖邻，乡闾邻长由农民公选，当选以人格、知识和做事能力为标准，而且全为义务职，很多人都不愿干”⁽¹³⁴⁾。由于乡镇长有职责而无报酬，甚至乡镇公所的笔墨、纸张、茶水等费用，亦需乡镇长私人贴补。乡镇长任务繁杂，如全脱产投入，势必影响本身的职业和生计，因此“乡镇长不愿就职者多，甚至有借口出外经营商业，无力兼顾乡务为辞”，辞职不干。⁽¹³⁵⁾有人这样形容乡镇长的尴尬地位：“有权有势者不屑为；有才有学者不肯为；有德有品者不忍为；忠实笃厚者不敢为。”⁽¹³⁶⁾

虽然如此，战前江苏的乡镇长大多由富有田产的地主担任。1933年，在江苏无锡调查的104个乡长中，地亩最多的几及千亩，最少的也有二三十亩，平均一百多亩。乡镇长职位虽然是义务职，但职务本身能带来相当可观的经济利益。基层行政人员薪饷微薄，甚至完全没有薪饷，实际上意味着政府默许这些行政人员在与农民打交道中浮收摊派以维生。据时人的观察，“江浙各地的乡镇长的办公费，也有向县府或区公所领来的，但为数非常微细，他们较多的收入，倒是由地方的土地买卖的中费或其他非正式的方法得来的”。⁽¹³⁷⁾政府的一切税捐或摊派的征收，大部分必须由乡镇长经手，他们得以从中自肥。

论及基层政权的弊端，必称“保甲长”如何作恶，而其讨论重心应是保长，而非甲长。保长之文化水平大多低下，出身比较庞杂，大多是“介乎农民和绅士之间的人物：可以是比较清正的小学老师，也可以是专爱打听是非、脱离农作的闲人，也可以是作小本买卖的行脚商人”⁽¹³⁸⁾。一般说来，保长在乡村中大都具有中等经济地位，小地主和富农居多，兼或有穷人担任者。1933年，在河南农村调查的21个保长中，田产在30—40亩的有8人，50亩以上的有9人，不到10亩的有4人，“保长的经济情形比较还是殷实的，是中多数是富农”⁽¹³⁹⁾。当保长的人当中，一些比较能说善道，有一定的活动能力和办事能力，有的是流氓地痞。有相当文化和社会地位的人士是不屑当的。即使在“新县制”下，国民政府正式承认保长也是公务员，但实际上保长永无上进的机会，相反常受上官凌虐辱骂，甚至性命堪虞。

保长虽然地位低微，但国家的一切政令多要通过保甲这一层才能到达底层民众。地方官吏常以保长为“征役承差的头目，事事务务，皆诿在他的身上”。⁽¹⁴⁰⁾保甲制度初建时，“防治奸宄”是保甲长的唯一职责，但其后各级地方官吏视保甲为万能，将一切政令均付之保甲长去实施与推行，漫无限制地滥用保甲，“无论保甲能不能担负，应不应办理，总是要找保长，骂保长”⁽¹⁴¹⁾。保甲长苦于法令繁杂、工作繁重、有义务无权利、地位卑微。⁽¹⁴²⁾在战前，保甲长为义务职。保长每月只有一两元的办公津贴，自嘲“管、教、养、卫四件事，衣、食、住、行一元钱”。时人认为，除非别有企图，一般人是不愿担任保长的。

一般人不愿当保长，也与保长的边际地位有关。所谓“边际地位”乃指保长处于官系统与民系统的交接位置。一方面，保长是国家行政最下层的执行人，富有国家基层公务员的基本职责；但另一方面，保长并未享有普通公务员所享有的政治地位、晋升机会和经济待遇。而且保长毫无例外地由本地人担任，在法理上应是一保之内的政治领袖，必须办理保内各项自治事务，为保内民众谋利益。由于保长所处的边际地位，当官民利益一致或当官系统消极无为时，或许保长尚能应付裕如，比较容易扮演好自己的中介角色。然而，国民政府的权力一天天地往下伸张，而这种伸张带给老百姓的，只有没完没了的“索取”，而毫无“给予”。在这种情况下，保长仿佛是政府的一只“扒手”。“要钱问保长，要命（指抽壮丁）问保长”。⁽¹⁴³⁾保长亦自嘲“除摊派外，少会议；除催款外，无工作”。⁽¹⁴⁴⁾

由于国民政府对乡村社会资源的过度汲取，导致官民利益严重冲突，官民矛盾极端激化。在这种情况下，置身于官民两大系统之间的保长，如果存着乡梓情谊，顾及和认同地方民众利益，就不能很好地完成上级官厅交办的任务，势必遭到上峰的谴责；若完全倒向政府的怀抱，毫不顾及地方民众利益，虽然能“讨得政府好”，却“失去民众心”。1938年，安徽铜陵县城厢641名保甲长联名电国民政府，陈述他们置身官民之间的两难处境：

保甲人员系以地方人办理地方事，事繁责重，如认真办理，则招怨地方，躺从事敷衍，则废弛政务。如征兵、筹款、公役等事，多为易于招怨之尤，稍事破情，即受捏名控告……办公务人，欲敷衍从公，则不免上峰之谴责；实事求是，则又开绊地方，为好事人所诬陷，进退维谷，依据不知所从。⁽¹⁴⁵⁾

在这种进退维谷的两难处境中，保甲长面临两种选择：一是顾及和保护乡土民众利益，保持自己在村民心目中的声望和地位，拒绝充当政府的“扒手”；二是彻底投身于政府的怀抱而不顾及村民利益，并从国家对村民榨取资源的过程中徇私舞弊，揩油自肥。

在国家权力的过度压制和榨取下，比较正直而有信用的保长无法茍存，只好退位，而让给流氓光棍一类的边缘人物充任。而后者之所以乐于充任，乃可以借公职以饱私囊。越到后期，后一类人物在保长群体中所占的比例越大。

和区乡长职位不同的是，保长一职因位卑、职繁、待遇低，不为豪绅地主所看重，但豪绅们仍不免在幕后予以操纵，将保长变成他们手中的傀儡。保长受绅权操纵或畏惧绅权，在执行政策的过程中，往往劫贫纵富，征兵征粮均以无钱无势的小户为征取对象；也由于保长极力依附政府权力，以至于将官民之间的矛盾转化为自己与村民之间的对立。村民们往往将国家榨取所带来的痛苦归咎到保长身上。尽管区长、乡镇长的作恶程度可能比保长远甚，但由于保长是直接执行者，被村民看做国家政权的化身，因而保长往往比区乡长更为村民所痛恨。

在此情形之下，保甲制度显然无法有效取代原有的地方权力机关，发挥积极功能，反而造成新旧基层组织骈枝并立，徒增民众无谓之负担。费孝通便曾感慨指出：

保甲制度不但在区位上破坏了原有的小区单位，使许多民生所关的事无法进行……把基层社会逼入了政治的死角。事实上新的机构并不能有效地去接收原有的自治组织来推行公务，旧的机构却失去了合法地位，无从正式活动，基层政务就这样僵持了，表现出来的是基层行政的没有效率。⁽¹⁴⁶⁾

姑且不论费孝通是否对“自治机关”的正面作用揄扬太过，上引这段话确实揭破了保甲的真实面貌。