二、由自治到保甲

1914年初，袁世凯借口地方自治办理不良，下令暂行终止后，为掩国人耳目，复于同年12月29日，公布《地方自治试行条例》39条，实行一级自治制，将区定位为自治单位。翌年4月，又颁行《地方自治试行条例施行细则》，将自治之进行次序分为调查、整理与提倡、实行等三个阶段。然调查尚未着手，而帝制覆亡，该条例遂成陈迹。⁽⁹²⁾

及1916年之后，地方自治呼声再起，北京政府在各方压力下几经延宕，卒于1919年9月颁布《县自治法》69条，筹议自治。⁽⁹³⁾而办理地方自治，须先培养人才，乃由内务部设立地方自治模范讲习所，通令各省分道考送合格学员赴京讲习。数年之间，自治教育殆有普及之势。期间虽经军阀政权之抑制，形式犹存。

国民政府定都南京后，遵奉孙中山遗训，实施训政。其目的在于实施地方自治，用以奠定民主政治的基础。孙中山生前，于地方自治之义，再三致意，已如前述。

南京国民政府成立后，积极推动县以下基层组织建设，其动力主要缘自国家对社会控制和经济资源汲取的需求。1928年7月，国民政府法制局草拟《县组织法》，于9月15日公布，经多次讨论复议，于次年6月正式公布。其后又制定《县组织法施行条例》、《区自治施行法》、《乡镇自治施行法》、《县自治法》等二十余种自治法规，粲然大备。⁽⁹⁴⁾

1928年9月15日，国民政府公布的《县组织法》，以县为自治单位，县以下的组织为区，区以下为村里，村里以下为闾，闾以下为邻。⁽⁹⁵⁾即区→村（里）→闾→邻等四个层级。

1929年6月，国民政府又颁布新的《县组织法》，将村（里）改为乡镇，县以下仍分四级：区→乡（镇）→闾→邻。每县分4至10区，每区由10至50个乡镇组成；县内100户以上之村庄称乡，100户以上之街市地方称镇，但乡镇均不得超过千户；乡镇居民以25户为闾，5户为邻。县设参议会，由县民选举；区设区公所及区民大会，区长由区公民选举，并设监察委员会，作为监察财政及纠举区长违法失职之机关。乡镇设乡镇公所及乡镇民大会，乡镇长由乡镇公民推选，亦设监察委员会。闾有闾长，邻有邻长，分别由闾邻居民会议选举。凡区、乡、镇之国民，无论男女，年满20岁，在本区、乡、镇居住1年，或有住所达2年以上，经宣誓登记后，即为公民，有出席大会及行使选举、罢免、创制、复决之权。⁽⁹⁶⁾在此规定下，政治参与的范围大为增广。

但这只是中央政府的法定形式，各省完全依法执行者少。一些省区以中央法规较少弹性，不适于当地情形为由，自行调整与变通。例如，浙江省在1928—1934年间，区以下先是街村制，后改村里制，复改乡村制，再变为乡镇制。⁽⁹⁷⁾有的省区，省内各县亦互不相同。1930年，湖南省75县至少有31种不同名目的基层组织。⁽⁹⁸⁾

国民政府遵循孙中山遗教，规定县及县以下各级组织均为自治单位，其实与晚清地方自治如出一辙，徒托自治之名而已。按照国民政府所拟地方自治施行程序，各省应于1930年完成县组织，1934年年底以前，完成县自治。⁽⁹⁹⁾据数据显示，1931年9月，中国国民党河南省党务指导委员会“提议各省设立自治筹备委员会”；1932年6月，内政部通令各省设立自治筹备委员会，拟具组织规程，结果只有湖南、浙江、贵州、云南、福建五省，依照规程组织成立，但未久先后因故裁撤，仅余浙江自治筹备委员会。1946年3月，国民政府颁发《地方自治推进委员会组织条例》，浙江自治筹备委员会又随之取消。⁽¹⁰⁰⁾

自治制度下，区长既具合法政治地位，复为地方上有力豪绅所控制，其在农村社会中日益形成一股特殊势力，而包揽词讼、任意派款，乃至杀戮良民等不法情事，遂层出而不穷。⁽¹⁰¹⁾1932年1月，河南省政府民政厅通令严禁各区区长病民，令文中说：“各县区长，每以膺得区长职务为升官发财之机会，一遇政府派款，非居心中饱，即藉端滥收，甚或苞苴公行，以区治为藏污纳垢之所，声名狼藉，良堪痛恨。”⁽¹⁰²⁾连政府当局都有如此不堪的评语，则地方自治之下，区政之窳败之情况，亦可推之矣。

一般区政堕落如斯，至于少数之区虽在维护地方秩序上卓有成效，而其行径，却又与政府部门贯彻统治权力的初衷大相违背。独立于政府威权之外的割据态势，充其量只是传统绅权的强化与深化，与政府藉地方自治，扩大政治参与管道、动员民众，以达成政治整合的原始构想，相去何啻天壤。⁽¹⁰³⁾1933年6月，河南省主席刘峙在河南高等法院院长就职典礼上致词，公然指斥“土劣把持政治，武断乡村，致政治成为空谈，人民受其荼毒”⁽¹⁰⁴⁾。这一番话便反映出以地方自治为骨干的政治动员方式，在现实社会条件下所遭遇到的严重困境。

藉参与以扩大动员之路既壅塞不通，则其改弦易辙，在所难免。1932年底，豫鄂皖三省剿匪总司令部以训令颁发《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，改自治为保甲，晚清以来扩大地方政治参与的潮流亦于焉中断。