二、孙中山的地方自治理论

孙中山（1866—1925）的三民主义是一体的，如果把民族、民权、民生三大主义切割开来，不易理解其革命建国的理念。个别地就各个主义而言，也是整体的。以民权主义为例，从发展的顺序来看，建立民国之前提要件乃是以军事手段推翻清王朝，继而施行训政、宪政。建立民国之后，立即于各县实施地方自治，其理论基础则为权能区分及直接民权，当全国有过半数之县达到自治，则实施宪政，此即在五权宪法下中央五权政府，中央与地方关系为“均权制”。而当全国民众都能参与到政治时，即为全民政治。从民权主义上来看，地方自治可以说是整个民权主义的基础。由此可知，地方自治在孙中山政治主张中的地位。

孙中山讨论地方自治的概念、内容、制度，在其论说中所占比例并不多，但除了一些观念式的提法，如1912年5月5日在潮州旅省同乡会欢迎会发表演讲《地方自治》⁽⁵¹⁾，其他的论述，相当具体。以下从地方自治的内容及方法、地方自治的制度与地方自治的自主性等三方面整理其论点。

（一）地方自治的内容及方法

孙中山谈论地方自治的内容及实行方法，主要以1920年3月1日在上海出版的《建设》杂志第2卷第2期中题为《地方自治开始实行法》，以及1922年为《上海新闻报》三十周年纪念所撰写的《中华民国建设之基础》乙文为主。

《地方自治开始实行法》提到六项地方自治事项，可以说是孙中山所主张的“自治事项”的内容，它们是：清户口、立机关、定地价、修道路、垦荒地、设学校。但孙中山所谈及的自治事项并不仅止于此，他说：“以上自治开始之六事，如办有成效，当逐渐推广，及于他事。此后之要事，为地方自治团体所应办者，则农业合作、工业合作、交易合作、银行合作、保险合作等事。此外，更有对于自治区域以外之运输、交易，当由自治机关设专局以经营之。此即自治机关职务之大概也。”⁽⁵²⁾

当然，孙中山论地方自治事项，其与中央之事权，究如何划分，并没有定论。在《中华民国建设之基础》乙文中，阅其论述，当可得证：“权之分配，不当以中央或地方为对象，而当以权之性质为对象。权之宜属于中央者，属之中央可也；权之宜属于地方者，属之地方可也。例如军事外交，宜统一不宜分歧，此权之宜属中央者也。教育、卫生，随地方情况而异，此权之宜属于地方者也。更分析以言，同一军事也，国防固宜属之中央，然警备队之设施，岂中央所能代劳，是又宜属之地方矣。同一教育也，濒海之区，宜侧重水产，山谷之地，宜侧重矿业或林业，是固宜予地方以措置之自由。然学制及义务教育年限，中央不能不为之画一范围，是中央亦不能不过问教育事业矣。是则同一事实，犹当于某程度以上属之中央，某程度以下属之地方。”⁽⁵³⁾

孙中山所谓的“某程度”究竟如何划分，徒然留下中央与地方权限划分的模糊。当然，也益发证明中央与地方权限划分的困难。

（二）地方自治的制度

孙中山论述有关地方自治的制度最多的，是1916年7月17日他在上海尚贤堂对两院议员演讲《自治制度为建设之础石》。孙中山特举美国最新之自治机关图为例。⁽⁵⁴⁾

孙中山所推举的美国自治机关，由人民选举县议会，以一70万人的县城为例，选出26名县议员；另外则选出县长1人。而人民对于县议员及县长皆有罢免权。议会行使“立法权”，但人民有直接的创制及复决权。县长对于议会所通过之“法令”有“否认权”（即“复议权”）。

不过，孙中山所举美国自治机关，有一项是颇值得吾人注意的，即地方自治团体所支配的六个局：“执法局，掌依法捕人，及提起公诉等事。公务局，综理庶务。公益局，掌地方公益之不以利益收入为目的者。（如道路、教育、收养、医院等是。）财政局，掌收支一切。公安局，司警察、卫生等项。公用局，则掌地方公业之有利益收入者。（如电车、电灯、煤气、自来水公司等是。）”⁽⁵⁵⁾

当然，孙中山举美国之自治机关，并不必然意味着在中国所欲实行的地方自治制度就是如此。不过，孙中山对于地方自治似乎不在于如何分权，或者制度上如何设计，例如他也主张“每县各得有国民军。于是国本立，国防固，而民权制度亦大定矣”。此外，他还主张设立地方自治学校，“各县皆选人入学，一二年学成后，归为地方任事”。一方面固然是直到他去世，也没有机会推动地方自治；另一方面，地方自治的制度设计，内容似乎不是最重要的，最重要的应该是民众是否能真正地“自治”，这就涉及何谓“自治”？自治所给予地方的自主性有多少等问题。

（三）地方自治的自主性

孙中山对于何谓自治，尤其是自治的实质内涵，早在1913年4月发表的《国民党政见宣言》中讨论较多。

在《国民党政见宣言》中讨论到的“对于政体之主张”此一部分，孙中山认为“省为自治团体有列举立法权”。此即各省除省长所掌之官治行政外，当有若干行政，必须由地方自治团体掌之，孙中山称之为“地方自治行政”。地方自治团体，对于此等行政有立法权，但不可以和中央立法相抵触。而自治行政的范围，应该是和地方关系密切的“积极行政”为限，其目的有六：地方财政、地方实业、地方工程、地方交通、地方学校和慈善公益事业。而以上种种，孙中山主张“皆明定法律，列举无遗，庶地方之权，得所保障”⁽⁵⁶⁾。

上面这一种说法，其实并不清楚，似乎地方自治行政，地方有立法权，但又不得与中央立法相抵触。可是孙中山却又要为地方明定法律，列举无疑，否则地方权限无法获得保障。

其实，在《国民党政见宣言》的“对于政策之主张”有更详细的关于“地方自治”自主性有多少的主张。以下两段话很值得参考，第一段话是：

欲划分中央与地方之行政，须先明中央与地方之区别。中央为全国行政主体，即中央政府是也。地方为一区域之行政主体而在中央下者有二：地方官治行政主体，即地方官；地方自治行政主体，即地方自治团体。如是则可知地方自治团体，与地方官治主体之区别。即划分中央行政与地方行政及中国宜采之制度，有三要义焉：一曰中央行政消极的多，地方行政积极的多也。一曰中央行政对外的多，地方行政对内的多也。一曰中央行政政务的多，地方行政业务的多也。既明乎是，则当知地方分权，本不问官治民治。今世人之所谓地方分权，皆指地方官治言，而地方分权，实与地方自治不同，吾人不重在地方分权，而重在地方自治也。本此定义，中央之行政权，宜重以政务之性质与便宜，分配于中央与地方，而中央则统括的，地方则列举的。⁽⁵⁷⁾

上述这段话有一句相当重要，那就是地方自治不是从中央分得权力，而在于“民治”，所以不是“官治”。还有，中央的权限是概括的，地方的权限则是列举的。换句话说，没有列举给地方的“剩余权”应属于中央，但明白列举给地方的，中央亦不能侵夺。孙中山对地方自治的“自主性”第二段话同样地是在《国民党政见宣言》中的“对于政策之主张”中，他说：

地方行政分二种：一曰官治行政。官治行政，以中央法令委任地方行之，其重要行政：曰民政（警察、卫生、宗教、户口、田土、行政）；曰产业行政；曰教育行政。若自治行政，地方自行立法，其重要行政：曰地方财政；曰地方实业；曰地方交通业；曰地方工程；曰地方学校；曰慈善事业；曰公益事业。⁽⁵⁸⁾

这段话中最重要的观念：一是中央委任地方来做事，这仍然是“官治行政”部分，应该是属于孙中山所说的由中央概括立法，地方虽得就委任事项进行“行政立法”，但不得与中央法律抵触；另一则是自治行政，孙中山强调“自立行法”，换句话说地方应该有完全的自主性，而地方拥有完全自主性的自治行政事项，大都以财政、实业、工程等与地方财力有关之事项，此即地方若没有能力，徒有自主性的规范，亦如空中楼阁般，并不实在。

从以上的讨论可以得知，孙中山主张的地方自治，在自治行政部分，非常强调地方有完全的立法权，可以说由地方自治的立法自主权，乃是孙中山地方自治理念的核心。

孙中山认为在地方事务上，人民以地方自治及全民政治行使直接民权，彰显主权在民。同时，他还详细规划相关之实行方略，如地方自治、民权初步、革命三程序等来保证其实行。1920年3月1日，孙中山手订《地方自治开始实行法》，对地方自治开始实行有关事项，有详细说明。孙中山认为：“地方自治之范团，当以一县为充分区域。如不得一县，则联合数村，而附有纵横二三十里之田野者，亦可成为一试办区域。……以实行民权民生两主义为目的。”又谓：“地方自治团体，不止为一政治组织，亦为一经济组织。”规定“清户口”、“立机关”、“定地价”、“修道路”、“垦荒地”、“设学校”为地方自治开始试办之六事。

一、清户口：不论土著或寄居，悉以现居是地者为准，一律造册，列入自治之团体，悉尽义务，同享权利。

二、立机关：户口既清之后，便可从事于组织自治机关。凡成年之男女，悉有选举权、创制权、复决权、罢官权。而地方自治草创之始，当先施行选举权，由人民选举职员，以组织立法机关，并执行机关。执行机关之下，当设立多少专局，随地方所宜定之，初以简便为主。

三、定地价：其法以地价之百分抽一，为地方自治之经费。随地主报多报少，所报之价，永以为定。此后，凡公家收买土地，悉照此价，不得增减。原主无论何时，只能收回此项所定之价，而将来所增之价，悉归地方团体之公有。如此，则社会发达，地价愈增，则公家愈富。

四、修道路：道路者，实地方文野贫富所由关也。地价既定之后，则于自治范围之内，公家可以自由规划，以定地方之交通，而人民可以戮力从事于修筑道路。

五、垦荒地：荒地有两种：其一为无人纳税之地。此等荒地，当由公家收管开垦。其二为有人纳税而不耕之地。此种荒地，当课以值百抽十之税，至开垦完竣为止。如三年后仍不开垦，则当充公，由公家开垦。

六、设学校：凡在自治区域之少年男女，皆有受教育之权利；学费、书籍，与夫学童之衣食，常由公家供给。学校之等级，由幼儿园，而小学、中学，当陆续按级而登，以至于大学而后已。此外，地方自治团体所应办者，为农业合作、工业合作、交易合作、银行合作、保险合作等事。⁽⁵⁹⁾

1923年10月，孙中山在广州对全国青年联合会演讲，谓：“兄弟所主张的地方自治，是在兵事完结之后，把一千六百多县，都划分开。将地方上的事情，让本地方人民自己去治。”⁽⁶⁰⁾又在《制订建国大纲宣言》中说：“先以县为自治单位，于一县之内，努力除旧布新，以深植人民势力为基本。然后扩而充之，以及于省。如是则所谓自治，始为真正之人民自治。”⁽⁶¹⁾

孙中山逝世之后，蒋介石继承其遗志，实行三民主义的基础是推行地方自治。⁽⁶²⁾“依照建国大纲的规定，军政时期之后，继之以训政时期，其基本的工作为实行地方自治。而地方自治实施，又当以国父手订的地方自治开始实行法为准则。至于宪政时期的开始，又当视地方自治实施的成绩以为权衡，程序井然，无可争议。”⁽⁶³⁾1940年1月，颁行县各级组织纲要，简称新县制，以为战时推行地方自治的方案，及战后实施宪政的准备。蒋介石在《推行新县制要义》文中说：“地方自治，顾名思义，当着重在自治之‘自’字，故凡一切，均皆求之在我。”又在《告全国士绅及教育界同胞书》中，提到“今自治行将发动，必须以地方之人、地方之财，办地方之事”。⁽⁶⁴⁾