第二节　乡村自治理论

一、清末知识分子的地方自治主张

地方自治（local self-government）就是一个国家的施政，在一定区域以内，由人民自行制定法规，选举自治人员，组织自治团体，能因地制宜发展该地区的自治事业。⁽²⁷⁾换言之，就是人民自己选举议员，组织议会，代表人民的利益立法；同时，又自己选举行政首长，组织地方政府，代表人民利益去处理地方上的公共事务。

中国历代虽有地方制度，所司事务都是属于自治范围，但因法治不备，权限不明，又受专制政体钳制，地方自治权缺乏保障，无法在自治范围以内发展独立的事业，所以自治思想日形薄弱，不能建立永久的基础。历代“乡官”虽经“乡举里选”产生，但所谓“选举”，是由有关官员挑选、遴选，而非出于人民之选举或投票，与西方的选举完全不同。虽然在孟子时代已有民本思想，但观念上很难突破到民治。

西方地方自治观念是随着民主思想而输入中国的。首先将地方制度介绍到中国的是美国传教士高理文（Elijah C．Birdgman），他在1838年出版《美理哥国志略》⁽²⁸⁾叙述美国的政府与政治制度，指出地方各自成立议会，并由本省人民选举地方官。次年（1839）林则徐（1785—1850）在广州办理禁烟，为了了解外情，命人翻译《四洲志》⁽²⁹⁾，其中对美国各州民主议会政治有所介绍。到19世纪60年代，冯桂芬（1809—1874）首先在1861年完成的《校邠庐抗议》中，主张略取宋明乡约宗法制度，兼仿西洋地方自治之义，建议以乡族为政治基础，达到管教养卫的目的。⁽³⁰⁾

冯桂芬在《校邠庐抗议》的首篇《公黜陟》中，提出了一套由下推举官吏的办法。“责成京官，自中书以上皆岁举六部九卿一人，翰詹科道一人。外省知府以上一人，吏部交各堂官，有请升缺，用其举多者，若用举少者，则必言其故，候钦定。外官则令在籍在京在外各绅及诸生各乡正副董耆老，多举同知以下巡检以上一人，上之郡，郡核其得举最多者上之大吏，大吏博釆舆论折中之，许删不许增，造册奏闻，有缺以次保升。”

冯桂芬另在《复乡职议》一文中，主张恢复古代的乡亭制度，并且主张扩大士绅的政治权力，提倡普选的地方政府以统治地方。⁽³¹⁾自县以下地方职司，全由选举产生。“县留一丞或簿为副，驻城各图满百家公举一副董，满千家公举一正董”，并提出具体的公举办法，“里中人各以片楮书姓名保举一人，交公所汇核，择其得举最多者用之”。也就是说，得推举票最高的候选人当选之。正、副董的任期一任三年。乡董的义务包括处理民间争讼，协助官方缉捕罪嫌，劝导百姓纳税缴粮。正副董以上有一巡检，“满五千家设一巡检”，由诸生、各多正副董和耆老间接选举产生。⁽³²⁾

吕实强认为冯桂芬由下推举官吏办法，“于往古史例，决无前例可循”。冯桂芬能循复古而维新，“不仅能灵敏地觉察到所面临的变局，更能够客观而虚心地从中西比较之中，全盘地考虑到中国政治的改良，提出一套比较完整的方案”。“能真正融会中国重视民意传统，而谋求以近似西方民主制度作为改革本国政治之言论者，冯氏实为近代中国史上第一人”。⁽³³⁾

冯桂芬的这些观念，大都得自西方思想观念的启发，再融会中国注重民意的传统，而创建的近似西方民主的自治制度。⁽³⁴⁾但在19世纪60年代的当时，并未引起太多的注意，⁽³⁵⁾却直接影响了19世纪70年代、80年代和90年代改革变法论者的自治主张。

冯桂芬之后，在19世纪60年代至80年代中，先后出使或随使的知识分子，对英、美各国的议会政治都留有深刻印象，在他们的日记或杂记中，对地方自治都有所介绍。虽然他们并没有指出在中国应如何实行，但对国内的知识分子已有所启发。陈虬、汤震、陈炽等间接接受西方影响的传统士绅，一致主张将中国传统的乡官套上西洋地方自治的模式进行。

甲午战争后，一般知识分子对民主政治的向往日深，而国外留学生对西方的自由人权与议会政治的观察也较为深入，此时朝野之士都集中注意于政治改革，因此地方自治问题的讨论受到普遍的重视。何启（1858—1907）在1894年发表《中国宜改新政议论》，在《行选举与同好恶条》中，主张地方自治，认为省、府、州、县议会，议员名额各为60名，县议员由年满20岁、读书明理者从秀才中选出，省议员由举人就进士中选出。至于议员的任期“随时酌定”，遇有出缺，再选人候补。议员的职权是将民意反映到官府，并与官府共同会议一切兴革事宜。⁽³⁶⁾戊戌政变失败后，何启、胡礼垣（1847—1916）深受刺激，检讨原因，认为人民缺乏民权观念，而于1899年完成《前总序》、《劝学篇书后》，继续强调伸张民权，选举议员，并进而主张选举地方官以至“天子”。⁽³⁷⁾1900年的《后总序》，已具体指出各级自治的程序。⁽³⁸⁾

综观何、胡两氏的主张，不但具体地提出公民资格与公民参政的要求，而且主张府州县村乡市镇都实行自治，以伸张民权。可以说，他们是中国近代政治运动主张普遍参与的先驱，其影响京师官绅，及全国知识分子自不在话下。

严复（1854—1921）在天津《直报》发表《论世变之亟》、《原强》、《救亡决论》、《辟韩》⁽³⁹⁾等文，指出西洋文明的命脉在于崇“科学”尚“民主”，而且强调自由民主观念，主张中国应行民主政治，在京师设立“议院”，而且令“天下郡县各公举其守宰”，实行地方自治，使民力足、民智开、民德新。严复认为基层自治是刻不容缓的，他的足民力、开民智、新民德的观念，对梁启超之鼓吹自治亦多所影响。

黄遵宪（1848—1905）提出从封建、郡县到自治是一个自然发展的趋势。剖析封建制的缺点是世袭，优点是不专制；郡县制的优点是设官的办法公道，缺点是官权独揽，又有不相习、不久任之弊。他认为要“保民生”、“后民气”非实行地方自治不可，乡民必须能“自治其身，自治其乡”，由一府一县推之一省，由一省推之天下，可以“追共和之郢治，臻大同之盛轨”，这样才能“得封建世家之利，而去郡县专政之弊”，实现顾炎武所说“以天下之权，寄天下之人”的理想。⁽⁴⁰⁾这是个关键的思路。因为，再完善的地方自治，也不能自动地向上发展，反而很容易连本身的自治也被上一级政府扼杀或扭曲。要解决这个问题，唯有将地方自治层层向上发展，以达民主共和之境。

黄遵宪要人民“作新民”，以“新吾国”，主张采取中国的“族制相维相系之情”，会党“相友相助之法”，再参与西方的群学、伦理学、生计学、政治学，训练人民独立自治的精神，然后才能授给人民政权。

张謇著《变法评议》一书，主张成立地方议会，以开民智，并提出地方自治主张，其办法为仿日本设立府县议会。

康有为与严复、黄遵宪的看法一致，认为中国民智未开，不能骤立议院，必须从地方自治着手。他的自治主张，在1903年完成的《官制议》一书中，有《公民自治》、《析疆增吏》两文，讨论至详。强调变法应当立公民，让公民为“公益而谋”。⁽⁴¹⁾在中国凡是“居住经年”，年20以上，家世清白，没犯罪记录，每年纳税10元者，都具有公民资格，有选举及被选举任地方议会议员与乡官的资格。⁽⁴²⁾公民有“为公益而谋”的权力，即应实行地方自治以革除地方一切弊政。

至于地方自治的实行，究竟应采取何国制度？康有为分析的结果，主张参考各国制度的异同，再斟酌传统的乡官制，而规拟出一套中国可行的制度，但主要是仿自日本的为多。

1898年，梁启超在《论湖南应办之事》一文中，强调伸张民权，重乡权，通上下之情，⁽⁴³⁾而要伸民权，必须先开绅智，养成地方自治干部。⁽⁴⁴⁾在戊戌变法失败后，梁启超仍主张伸张民权，重视地方分权，以地方自治为国计民生必然之理。⁽⁴⁵⁾地方自治为“民权之第一基础”，⁽⁴⁶⁾也是立宪的基础。⁽⁴⁷⁾梁启超受黄遵宪的影响，1903年以后，在其所主办的《时务报》、《清议报》、《新民丛报》、《政论》等刊物中，标举以开民智、兴民德、兴民力，以培养人民自治能力为宗旨。⁽⁴⁸⁾

由于何启、胡礼垣、严复、黄遵宪、康有为、梁启超等的提倡，地方自治的思想已臻成熟，一致认为自治是中国求富图强之策，也是开设议院的基础。在立宪运动期间，由于各方要求立宪的呼声日高，地方自治观念已成一股澎湃思潮，不仅留日学界提出主张，国内舆论界也是喧天价响。尤其是出使法国的大臣孙宝琦（1867—1931）、刑部侍郎沈家本（1840—1913）等人的上书。

清季地方自治的试办，在地方自治基本法尚未颁布前，⁽⁴⁹⁾已有许多地方开始实验，最早是戊戌变法时的湖南。日俄战争前后，南北各地纷纷试办。由于财产与学历的限制，一般民众并没有参政的机会。因此萌芽时期的自治，只限于士绅层次，而选举只选议员，不包括地方首长在内，自治的形态仍旧是官绅合治，但有议会的多数议决，较诸传统的官绅合治已有进步。

在清末，地方自治理论获得朝野的一致支持和赞扬，朝廷派出国考察的大臣，建议立宪和施行地方自治“万不可缓”。袁世凯都能上奏提出“民智虽甚幼稚，然不引其端，则亦终无大开之日。不行投票公举，则何以别于向来之村正、副。不限制投票权与被投票权，何以屏从前把持武断之习”⁽⁵⁰⁾如此动人的语句。中国似乎即将进入一个大张民权、自治的新世纪。但是清末和民国时期多次推动的地方自治运动都不见成功。