三、北京政府时期的省制问题

北京政府时期约可再区分为袁世凯主政时期与后袁世凯时期两阶段，两阶段一贯的地方政策，是致力于强化中央政府威望及集权中央，并压抑地方势力。学者研究指出：“北洋政府时期是中国现代政制史上制度变动最混乱、最频繁、最无常的时期。体制由西方引进移植来的民主共和制初变为复辟之帝制，再变为‘变异’的‘再造’共和制，终变为执政府和军政府的独裁制；国家元首由总统到皇帝，再到总统，再到执政，再到大元帅；政府由责任内阁制变为总统制，又变为帝制，又回变为责任内阁制，终变为元首独裁制；国会成立了被解散，而后又成立，而后再被解散；总统之争、帝制之争、内阁之争、府院之争、国会之争、法统之争、约法之争、宪法之争、地盘之争、南北之争，在短短的十七年间，堂皇正大之政治演变为一幕幕闹剧。”⁽²⁴⁾此一时期的政局、制度、人事的快速变动在中国历史上洵为少见。

（一）袁世凯主政时期

在袁世凯主政下，依循南京临时政府树立中央权威的老路，积极收权中央。1912年3月18日，袁世凯便将各省咨议局改为临时参议会，并命令各省议会不得自选都督，南方独立省份的都督也都由北京政府正式任命。由此南北双方产生激烈的冲突，焦点主要集中在军民分治和省区划的问题上。⁽²⁵⁾

清末原有废省、缩省的主张，这时北京政府仍循此思路作为施政考量。1912年7月5日，袁世凯政府首度向临时参议院提出省制与省官制改革方案，两度被迫撤回，终因国民党都督们反对而寝。⁽²⁶⁾10月12日，袁世凯政府再就省制改革问题提出草案，草案分甲、乙两个方案，甲案是分全国为40乃至50余道，即“废省存道”，是为两级制；乙案主张悉如甲种办法，唯仍留省制，但省不为自治团体，故无省议会等自治机关，是为“虚三级制”。10月18日，国务会议根据乙案办法制定“虚三级制”之大纲。⁽²⁷⁾但“虚三级制”也不为地方实力派接受，袁世凯政府变更省制的企图无法达成。

（二）后袁世凯时期

1916年袁世凯死后，北京政府仍打算进行省制更张。1917年段祺瑞担任国务总理，内务部公布《划分全国行政区域意见书》与《拟划全国行政区域说明书》，征求各界讨论，实是为废省改郡、采郡县两级制投石问路。⁽²⁸⁾然因政局变化，北京政府时期最后一次的省制改革方案胎死腹中。⁽²⁹⁾此一时期地方主义在短暂沉寂之后又迅速地发展起来，其中以20年代联省自治运动兴起最为波澜壮阔，以另一种面貌呈现民国初期的省制问题。

联省自治运动的兴起有其政治改良主义与理想主义的层面，盖当时国家处于分裂状态下，人们对中央政府无法寄予厚望，转而希望在高度地方自治的基础上，以联邦制度的模式实现国家统一。其次，联省自治运动的兴起有其呼应现实政治的一面，它开始提倡时，是西南各省督军的一种攻守同盟行动。⁽³⁰⁾省宪制定是联省自治运动的重要标志，湖南省是第一个开始制定省宪法的省份。1921年12月，在湘军总司令赵恒惕的支持下，湖南省宪法草案经全民投票通过，并于1922年1月1日正式施行，此后湖南省举行省议会选举和省长选举。⁽³¹⁾湖南省之外，四川、浙江、广东、福建、江苏、江西、湖北、安徽、云南、贵州、广西等省也相继提倡省自治与立省宪的活动。⁽³²⁾一直到1926年7月14日，迎接广东国民军北伐的湘军将领唐生智宣布废除省宪、解散省议会，为时最久，历时6年的湖南自治局面正式宣告结束，喧腾一时的联省自治运动也画下休止符。⁽³³⁾

在联省自治运动中，各自治省份所推行最力的是省宪的制定，所获致的唯一成果，也是省宪的制定。⁽³⁴⁾其中湖南省的省宪产生过程最为完善，执行也最久，学者誉之为近代中国“破天荒出现的第一部被使用的宪法”。⁽³⁵⁾对于北京政府时期发生的联省自治运动，学者认为就其精神上而言，“它却是革命而非改革性的”，其因是“联省制度的提出，在中国是史无前例的一个创造”。⁽³⁶⁾学者曾总结北京政府的特点是：“民主共和旗帜掩盖下的封建军事独裁政治。”⁽³⁷⁾然而北京政府时期的中国社会与民众，无疑也上了一门既丰富又深刻的政治课。研究指出，民初国会制宪中央与地方关系论争中，增进了国人对中央与地方关系的几点认识：一是地方政权在国家统一体中的地位问题；二是中央与地方政权的权限划分问题；三是对联邦制与单一制、中央集权与地方分权进行辩论；四是对具体如何处理中央与地方关系进行一些初步的探讨。⁽³⁸⁾学者谓，各省自治运动及联省自治运动便是在北京中央失去权威的背景下产生的。⁽³⁹⁾为此，当时部分具政治理想的提倡者冀望通过实行联邦制来实现国家的统一。然而，因政局发展，国民党的北伐运动逐渐获致成果，使得温和的联省自治运动最后成为民国史上的明日黄花。