从新加坡看中国国家治理方式的变革
李路曲(1)
一、新加坡与中国治理方式比较的方法论意义
以往以中国为坐标进行的国家治理方式的比较研究，主要有两条学术理路，一条是把中国渐进式治理方式的改革与一些国家激进式的改革或民主化路径进行比较，另一条是与一些国家渐进式治理方式的变革进行比较，这也包括与同一国家的不同发展阶段的不同发展模式即渐进式改革或激进式改革的比较。与激进式的改革路径进行比较的学术理路主要是与近几十年来发生民主转型的国家的比较，包括苏联—俄罗斯、东欧、东亚、拉美转型国家的比较，(2)这种比较阐明了激进式转型造成的政治失序和中国的渐进式改革保持了经济和社会的较快发展，因而增加了对中国模式的自信。但是这种建立在相异案例比较基础上的研究所得出的结论过于宽泛而缺乏量性和可操作性，即我们只得出了在特定时期尤其是当代的转型中渐进式改革更为可行的认识，但缺乏其可行或渐进程度的比较性度量。
与渐进式改革国家治理方式进行比较的学术理路主要包括两个方面，一是与一些正在发生渐进式转型的国家进行比较，例如新加坡、马来西亚和越南等，二是与发生过激进式转型但政局已经稳定并推进渐进式改革的国家进行比较，这类国家较多，甚至包括与西方国家在某一领域进行的治理方式的改革进行比较。但后者由于相关干预变量的差异较大，因此，可以把它看成一种介于渐进式转型与激进式转型之间的治理方式，正是因为如此，这类国家的经验容易被忽视。(3)一般来说，在渐进式治理方式之间进行比较，即相似案例之间的比较，更易于离析出两者发生不同变化的原因，尤其是更易获得量性变革即可操作性的经验，从而对改革的程度有更精确的认识。目前在这方面缺乏系统性或深入的比较成果，大多数比较局限于经验学习和试错的层次。
从中国国家治理方式渐进式变革的现实来看，更需要与进行渐进式变革又比我国的治理水平更为现代化的国家进行比较。在这方面过去我们是以经验学习的方式进行比较的，尽管这是一种有一定可操作性和比较稳健的比较方式，也给我们提供了一些有益的借鉴，但是由于这种比较只是潜在性的，没有直接而明确的比较，无法纳入所有重要的相关干预变量进行充分的证实与证伪，这就在很大程度上无法确定比较对象即相关案例及经验之间的真实或完整的相似性或差异性程度，使我们无法全面及深刻认识相似的治理方式及其经验为什么会有不同的效果。例如，我国企图学习新加坡管理国有企业的方式，实行了股份制和由国资委来管理国有企业，但这更多是形式上的，并没有把影响企业制度的政府与国有企业的关系和市场化程度以及意识形态等干预性变量放进去进行系统的比较研究，因而这种学习或改革的效果有限。
已有的以我国为中心的关于国家治理方式的比较研究，不仅比较的方法和程度有很大不足，而且都是从当时的需要出发，也都只是部分地完成了国家治理方式比较的历史使命。尽管进一步的比较研究或者说任何一种研究都不可能终结这一领域的研究，也不可能完美，但面对已经走上国家治理体系和治理能力现代化之路的中国来说，面对已往比较研究的不足，我们需要更加系统规范的比较研究，进而，从现实出发，以比我国治理方式的现代化水平更高，并且发展路径相似和诸多主要的干预变量也相似的新加坡作为比较对象，既有利于对比较的对象即国家治理方式以及相关干预变量进行证实和证伪，也有利于阐明中国国家治理方式改革所应有的向度和程度。
我们还可以从与苏联—俄罗斯的比较来看与新加坡比较的合理性。把苏联—俄罗斯的国家治理方式作为学习或比较对象一直是我国政府和学界最重要的比较研究之一，这与两国作为社会主义大国而具有相似性是分不开的。从方法论上来看，由于这是一种相似案例间的比较，是最易借鉴和学习比较对象的治理方式的。从学习苏联的社会主义模式，学习苏联的政治经济改革，到1990年代后又研究苏联—俄罗斯的政治经济转型以及普京时代俄罗斯的改革和国家治理方式，(4)这些都是从中国的现实关怀或需要出发的。然而，在苏联发生转型的一段时期里，这一比较不再是相似案例的比较，而是相异案例的比较了，因此，这一比较不再是解决如何借鉴可操作性经验的问题，而只是解决哪一种转型及治理方式更好的问题。在解决了这一问题后，中国与俄罗斯之间比较的现实意义越来越小了，这主要是因为俄罗斯的政治制度发生了很大的变化，这一方面表现在尽管两国现在都有中央集权的政治机制，但俄罗斯是在发生了政治转型后形成的中央集权，因而两国的各种政治变量都有很大的差异：俄罗斯有一定的选举政治，反对党都有所发展，国家与企业的关系不再是国家主导，产权结构不再是以国有企业为主，执政党和意识形态不再是社会主义的；另一方面，中国国家治理的现代化水平和经济发展也赶上或超过俄罗斯了，因此俄罗斯不再适宜作为中国比较学习的对象了。当然，这不意味着中国不能向俄罗斯学习一些具体的经验，而是说与相异性案例进行比较，不仅无法得出相似度或可操作性较高的经验，而且即使某些具体的经验看起来是相似的，但由于相关干预性变量的差异很大，因而也很难具有可比性和可操作性。
从中国提高国家治理方式现代化水平的比较要求来设计比较的对象或案例，比较的对象或国家至少应具备以下条件：后发展国家，正在进行渐进式的国家治理方式的改革，经济和社会发展水平更高，最好是强国家的治理模式。实际上，这些条件或变量就是我们这个比较框架中的重要的自变量、干预变量和因变量，而具备这些条件或因素的国家实际上是我们在一个广泛的国家群中比较选择出来的，是把这一时期东亚与东欧正在转型并在进行国家治理方式改革的各国放在一个比较框架中进行分析的结果。(5)
我们知道，自20世纪80年代以来，东亚和东欧的数十个国家都处于社会和经济的转型过程中，它们都在进行国家治理方式的现代化建设和改革，(6)这两个国家群或案例群一个是前社会主义国家，另一个是“东亚模式”国家，这两个实际对中国来说是一个案例群，因为中国既是社会主义国家，也是东亚国家，因此，这些国家的转型发展与治理方式与中国有着直接可比的重要意义。进而，我们将这一时期东亚和东欧进行转型发展和改革国家治理方式的国家或案例放在一个比较框架中进行分析，发现国家治理方式的改革越是渐进，国家治理就越是稳定；改革越是激进，国家就可能越发不稳定。同时，改革越是渐进，国家发展的动力就越小，制度变迁也越慢，甚至可能受到阻碍；反之，越是激进性的改革，改革的动力就越大，就越容易冲破对改革的阻碍。同时，过于激进的改革，由于在短时间内改变了国家和社会结构，人们难以适应，即违背了文化变迁的规律，因而威权主义回归的可能性就越大，改革的成果也难以巩固。最后，只有相对稳定和适度的转型和改革才可能推进国家治理方式的现代化建设，有效地提高国家治理能力。因此，我们需要找到在国家稳定和改革力度这两个变量中能够取得相对平衡以达到最大效益的国家为比较对象，这就是新加坡。
新加坡的比较价值就是通过以上的案例设计和比较框架的设立，及其对相关变量的排列组合进行分析而得以确立的。由此，中国与新加坡治理方式的比较可以避免相异案例比较得出的结论过于宽泛因而缺乏可操作性的问题；同时，由于新加坡与中国的治理方式相近并且发展水平更高，从比较方法和治理经验上来说，容易离析出它们发生不同变化的原因，容易离析出中国可以借鉴的经验。当然，由于构成转型发展和国家治理水平的因素是复杂而多变量的，因此，每个国家在转型方式与政治回归之间、在稳定与发展之间、在治理方式与政府效率之间的关系并不完全相同，也因此，任何一个国家或案例包括新加坡与中国治理方式的比较价值都是相对而不是绝对的，一定的比较只是在一定的时空条件下才可能具有更大的比较价值。换言之，也即阐明什么样的渐进式改革才能在保持国家的治理权威与化解阻碍改革的因素这一对矛盾中达到次优平衡状态。
具体来说，新加坡与中国一样处于渐进式转型和治理方式改革的相近位置，但发展比中国更早，现代化程度更高。从1959年人民行动党执政时的人均GDP 100美元发展到2014年的人均55000美元(7)，新加坡已经建成了发达的市场经济和法治社会，民主政治得以稳定推进，政府的治理能力位于世界前列。这主要得益于它持续有力地推动治理方式的现代化改革，在政治稳定和改革的力度之间保持一种平衡，在这一过程中它建立了领导层的制度化的更新机制，解决了党政分开和机构臃肿的问题，化解了利益集团对改革的阻碍。