2.9 州的经济发展方法

尽管国家政府在制定经济发展政策方面并不是很积极，但联邦制系统给予州政府很大的权力来制定这类政策。几乎合众国的每一个州都会制定一个明晰的或者虽含蓄但明了的经济发展政策。全州范围的税收或激励计划，或是更复杂的以激励特定产业为目标的规划都在州政策的范围内。事实上，各个州政府提出的一系列政策简直令人眼花缭乱。比如，有些州通过废止某些税种来作为隐含的发展激励。一些州，如俄勒冈州，取消了州销售税；另一些州，如得克萨斯州，则取消了收入税。内华达州几乎没有针对本地居民的税收，而是将它的州预算建立在从旅游业、酒店业和赌博业取得的收入上。这一政策促使许多加利福尼亚州的耐用品公司和运输公司迁到内华达州。

大多数州都会制订州发展计划并成立州经济发展办公室。在一些州，经济发展办公室与州长办公室设在同一地点。在另外的许多州，经济发展办公室因担负着维持并创造就业的责任而成为州政府中的核心部门。从与其他州的代理处合作，到利用精良的指南手册和一系列激励政策来宣传本州，每一件事都需要州经济发展办公室。在少数对州经济发展政策和规划进行的深入研究中，其中一篇研究的作者Bradshaw和 Blakely发现，那些集中在商业维持、人力技能发展、基础设施建设等方面的政策取得了最好的整体经济发展成果（见表2.2）。

表2.2 具有创新性的州经济发展规划的特征

资料来源：Bradshaw and Blakely （1999, p.241）.

2.9.1 经济发展的各个阶段

州政府提供了越来越多的服务、激励性政策和用于促进经济发展的州政策和规划工具。总的来说，这些手段的演变延续了在州和地方层面的五次经济发展实践浪潮的风格（见Fitzgerald and Leigh,2002）。将目标从单纯的商业吸引转变为更宽泛的经济发展是这些阶段性计划的主要议题（Bradshaw and Blakely,1999;Fitzgerald and Leigh,2002），而不同阶段既是有序的，也是相互重叠的。也就是说，尽管这些阶段性计划可能发生在某一特定时间，但每个时期最主要的实践手法却不会消失。相反，州以及地方经济发展部门往往参与到多个阶段计划的实践中。

第一个经济发展阶段——产业吸引——开端于20世纪30年代。这一时期的经济发展策略注重通过减税、借贷、基础设施建设和土地开发创造良好的商业氛围。尽管这一阶段被人们认为开端于大萧条后，实际上，南方各州在南北战争结束后就积极采用这种策略吸引产业（例如，McMath,1991）。这一阶段可以从两个理论角度理解：从国际发展理论演变而来的区域和社区发展视角以及从公司行为理论演变而来的工业区位视角。两种研究视角都希望解读区域增长和发展的原因，以及地方的努力将如何改变这一进程。此外，经济发展潜力被认为可以根据地方的出口基础来预测。公共资金对私营部门区位的影响标志了后来被称为“公司福利”的政策的开端（Barlett and Steele,1998）。

二战之后，由于农业基础的衰落，南方各州非常积极地利用低工资和低工会水平的条件，以刺激政策吸引制造业工厂。这种策略为当地带来了数百万的就业机会。最终，实际上所有的州都为产业转移提供的工作机会相互竞争，所有的主要城市都成立了专业的产业转移机构，联邦出资建立的区域性工业园区为了吸引工厂入驻而提供的鼓励措施成为必要的支出。毫不奇怪，这种策略被称作“烟囱角逐”（smokestack chasing）。

在长期的经济增长的浪潮中，城市的领导者们认为这种吸引工业的概念和方法非常有效，因为那时有足够的新工厂和经济增长以支持每个社区的发展。虽然不同的区域之间也存在激烈的竞争，但人们普遍认为当时的经济非常有活力，足以容纳任何合理出价的竞标者。

但是，随着众多州参与到吸引工业的角逐中，投资者也学会了利用各个城市的竞争榨取更丰厚的鼓励措施，因此吸引一个工厂所需的支出飞速上涨。美国州长协会（National Governors Association）开始担忧各州正由于这种莽撞的行为而流失财政资金，而获得的新工作岗位却越来越少。此外，本州已有的厂商也认为，相比获得各种优惠的来自州外的竞争者，这些原有的、忠诚的当地企业处于明显不利的竞争地位。

第二个经济发展阶段开始于20世纪60年代中后期。这一阶段以对地方经济发展策略实践的政治批判为特色，并且由于制造业的衰退和市区再开发失败而愈演愈烈。经济发展研究将其研究重点从实施各种技术和策略转变为确定经济发展过程中的参与者、参与动机以及该过程的受益者。政治经济学家Molotch（1976）在其经典文章“城市就是增长机”（The City as a Growth Machine）中提出，经济发展活动是由希望使他们的财产增值的拥有土地的精英们主导的。他同时说，作为地方经济发展主要目标之一的就业机会，并未由于经济发展策略的实施而提升，只是工作机会在不同地区之间转移罢了。到了70年代后期，随着全球竞争的兴起以及世界经济的停滞，加上“烟囱角逐”引进的工厂并未如其承诺的那样带来财富和就业机会，有些地区抛弃了这种产业吸引策略。城市和州的利益与企业利益并不是共同的：城市和州寻求稳定的就业和税收基础，而公司寻求转移到低成本、高利润的地区的灵活性。第二阶段保留了商业吸引这一部分，但也增加了维持并扩张现存企业和孵化新企业的战略。在第二阶段中使用的手段包括：向失去竞争优势的企业提供激励政策，对有望开拓出区域性或全球性新市场的公司——如新技术产业——提供更多的贷款和许可，以及建立小企业部门来帮助小企业组建和发展。

为了应对前两个传统策略的失败，另外两个策略被引入到了第三阶段的地方经济发展中。首先，创业策略代表着从吸引供给方到创造新的产业（特别是高科技领域）的转变。其他的创业策略包括促进国际贸易、风险投资基金以及小企业的发展计划（Eisinger,1995）。近期的创意阶层吸引和发展计划（Florida,2002）可以被看做是这一战略的延伸。其次，70年代末和80年代初出现的平等策略是为了应对日益增长的不平等现象。该策略主张地方化策略，着重于解决平等和再分配问题。它也将地方经济发展决策制定的参与者的范围扩展到了邻里组织、公民团体和工会；同时，这种策略也引进了新途径以研究原有的问题（例如，确认种族和性别的含义）。出现在20世纪90年代的第三阶段计划则将其重点放在通过整合区域资源来支持特定的相关企业集群的发展，并且重视通过对本地劳动力的教育和培训提升本地竞争力。这些计划尝试通过整合技术、人力资源和资本来确立网络化企业的全球竞争优势。建立在“劳动力素质是新经济企业竞争的本质”这一认识的基础上，第三阶段的规划加强了学校和产业间的联系——如建立专业化证书授予计划。这些计划也强调产业协作中的地方参与、在产品测试设备方面的合作等。与前两个阶段不同，第三阶段的规划很少向企业提供直接的投资和好处，而是通过一系列包括信贷和低成本借贷的集资手段来帮助企业融资，使其能迅速应对技术变迁。当前的规划正尝试创造一种环境，使地理优势和工业基础可以被视作区域优势，而不是简单地认为某个公司的单独决策可以使社区受益。

许多州为了提高州在国内和国际范围内的实际竞争力，已经投身第三次浪潮。正如Fosler（1991）提到的，它们的兴趣在于“将生产力和竞争力提升到新的高度，从而增加所有居民的收入，并为居民提供高标准、高质量的生活……它们关注工人和企业在生产网和产业群中相互影响的方式”（p.5）。为此，即使是处于国境线上的州，如得克萨斯州和华盛顿州，也开创了跨边界的经济发展战略。许多州设置国际办公室来调整产品、服务和人力资源交流，使其成为一种跨越国际文化边界的长期经济合作的渠道。

Bradshaw and Blakely（1999）在研究中发现，最有进取心的州（如华盛顿州、内华达州、佛罗里达州）已经设计了周详的、可以让州利益相关方（包括非营利性组织、社区组织和企业）主动参与的规划。这表明经济发展政策已经超越了私营部门的管辖范围。州办公室已经认识到，要重建一个有利于促进新的产业和保留现存企业的市民议程（civic agenda），就必须重视学校和教会等参与者。一些州的战略已经成功地达成了公私合作，如加利福尼亚州公私合资的硅谷（Silicon Valley）。这种认识充实了在第三阶段中不断扩展的专业性关注，以应对社会经济不平等问题以及倡导重视经济发展中曾被忽略的问题。在经济发展中引入平等规划模式需要一套不同的制定和评估经济发展战略的标准，尤其是要确定经济发展过程中的获益者和受损者。正如Fitzgerald and Leigh（2002）所说：“除了扩大在规划过程中的参与程度，平等规划也引入了新的方法以评估原有问题，如确定在经济发展战略中种族和性别的影响。”（p.17）他们进一步指出，平等规划者仍然只代表了经济发展实践中的少数派声音。

第四阶段的特点是可持续经济发展。经济发展应该对环境敏感，并且切实执行第三阶段的平等原则。Campbell（1996）提出，经济发展规划必须使得“经济‘增长’，并且公平地分配增长的成果，同时在此过程中不损害生态系统”（p.297）。Jepson and Haines（2003）将可持续发展经济解读为更加强调自给自足而非出口依赖，强调发展而非增长。Newby（1990）认为，可持续的地方经济发展（SLED）必须是可以持续性地改善生活质量的手段。她评论说，人们常常“假设‘对于经济有利’的事物自然就对社会有利”。此外，如何实施经济发展也对社会和环境产生了深刻的积极或者消极的影响。因此，落实可持续的地方经济发展时要关注所有可能的经济发展和复兴的选择，评估对于个人的影响，并且优先考虑那些“产生社会、经济和环境综合效益的方法，而非以牺牲一种效益为代价换取另一种效益的方法”（p.68）。

第五阶段开始于20世纪90年代，最初以两种途径为特征：第一种依赖市场手段，第二种推广都市或者区域战略。Porter（1998）在比较优势上的研究在这一时期非常有影响力。经济开发者被号召去识别未能满足的需求，提供政府支持和资助，以及鼓励在少数族裔企业和市场开发领域的公私合作。认识到城市蔓延以及随之而来的交通堵塞带来的负面结果，经济开发者和其他发展官员正在采取措施复兴废弃的和发展不良的地区。由于不同规模的地方经济普遍对汽车高度依赖并导致了无止境的城市扩张，这种首先在大城市实行的策略逐渐被推广到小城市甚至乡镇。这一阶段的市场重点正如Newby（1999）的观点：“对经济有利的一定对社会有益。”因为未对广义的可持续发展原则做出明确承诺，这一阶段的策略导致了一些预料不到的结果，比如随着高收入居民为了享受复兴的商业区和城市生活而回归内城，低收入人群被挤出到由于缺少必要的经济支持和公共交通而逐渐衰落的郊区，城市再次呈现出中产阶层化趋势。尽管这一阶段关注的空间范围是区域性的或者地区性的，但州在促进经济政策的实施上扮演了至关重要的角色。

正如本节开始时提到的，五个阶段是相互重叠的。我们仍然能够在今天的经济发展活动中观察到每个阶段的主要特点。对于不同阶段的战略的持续实施取决于规划者和经济发展情况对地方经济发展的明确或隐含的定义。

[1] 参见Blakely（2001）对这些关系的全面讨论。