第二节
物质价值要素

物质价值要素是指能够根据老年需求，使老年人从国家和社会获得物质帮助和支持，在衣食住行诸方面，让老年人共享国家和社会的发展成果。

一、物质价值要素——解决养老金收入需求

马克思主义对物有深刻的阐述，作为历史唯物主义者，承认物是基础。现代世界进入了一个物质丰裕的时代，但应透过物的表象，领悟其实质，承认物与物的关系是人与人的关系的表象。所谓物象化，是将人与人的社会关系掩盖在物的表象背后。“一个物可以是使用价值而不是价值”，这个物是自然物，而不是社会物。当物既具有使用价值又具有价值时，通过生产、交换、流通、消费环节，产生了新的价值，满足了人的生存与发展的物质需要，是好的社会制度的体现。

（一）获得物质帮助是老年人的权益

物质是基础的世界，在社会主义制度下，老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利。向老年公民提供物质帮助和支持，是国家社会义不容辞的责任。我国老年人的物质来源主要靠养老金收入保障，世界上各国养老收入保障支柱体系一般分为三层：第一层是政府基本养老金，包括退休金、补助金；第二层是用人单位职业年金、补充养老金；第三层是个人储蓄、投资收入、个人资产、住房反向抵押贷款等。

社会转型中，工业化、城市化、信息化节奏加快，社会结构、经济结构、人口结构、家庭结构都发生了较大变化，除城乡、区域、行业和个体之间的差距，人口老龄化社会使代际利益格局发生变化。在市场竞争机制下，尤其是文化层次的竞争和科技的竞争，一般老年人的收入、住房、财产都不如后代。退休者与在职者的收入差距拉大，老年人从创造财富的强势群体转为财富锐减的弱势群体。因此，“以房养老”虽进入老年人住房反向抵押养老保险试点，但受养老观念影响还不能有足够的业务量支持保险公司获利，而且如果房价缩水，贷款无法全额收回。老年人则担心房价上涨，有眼下“卖”房吃亏的风险。土地是农民的“衣食之源、生存之本”，但在市场条件下，由于“征地”与“失地”的影响，具有不确定性，保障功能有限。

靠传统“养儿防老”的家庭在农村中仍占多数。但在市场竞争中，乡村工业转入城市工业园区和高新技术开发区，年轻人外出打工，农村的老龄化程度加重，而乡村福利、社会保障、公共服务等方面与城市相比，尚有较大差距。养老靠谁？乡村老年人一直在寻找答案。曾为国家发展和计划生育做出贡献的“婴儿潮”一代，现如今也进入了老年期，他们多处于独子女、少子女家庭。由于子女求学、求职竞争加剧，老年人大多为空巢家庭。一些子女在产业结构调整中下岗，上有老下有小，出现“啃老族”，形成赡养倒挂。养老靠谁？同样是城市老年人追寻的问题。因此，养老收入保障是老年人的生命线，让老年人共享社会经济发展的成果，实现老有所养，满足老年人生存需求、医疗需求和安全需求等基本需求，是国家和社会的使命，也是老年人的权益。

（二）提高养老保障水平是政府的责任

1.现阶段我国老年人平均养老水平仍较低

我国老年人平均养老水平低是指一定比例的老年人口尚处于贫困线水平。根据世界银行对贫困线的定义，如果一个人每天的收入或生活费低于维持基本所需的最低标准，那么这个最低标准就是所谓的“贫困线”。联合国与世界银行为全世界制定的贫困标准分两级，极度贫困（赤贫）人口，按购买力平价（PPP）每人每天消费1美元；贫困人口，按购买力平价（PPP）每人每天消费2美元。由于贫困线标准不同，各国贫困人口的计算方法也不尽相同。国际贫困线标准是以社会平均收入或社会中位收入乘上50％作为贫困线，但受到社会质疑。事实上，许多国家和地区的贫困线都只占本国或本地社会中位收入或平均收入的30％—40％，如美国、日本、加拿大等。

我国有两个贫困标准，一个是世界银行的，一天收入低于1.9美元（2015年确定，换算为12.13元人民币），即为贫困人口；一个是我国的，人均年收入低于2300元（2011年确定），属于贫困人口。按前一个标准，我国贫困人口超过2亿；按照后一个标准，我国贫困人口有8249万（2013年统计）。对于老年人口的贫困发生率目前学界仍未有统一的标准。如王德文等认为全国老年贫困发生率为7.1％—9.0％，平均约8％。其中城市老年贫困发生率为4.2％—5.5％，农村老年贫困发生率为8.6％—10.8％。^[2]据此则可推测60岁及以上的贫困人口在0.126亿—0.159亿人；65岁及以上贫困人口在0.084亿—0.106亿人。而杨立雄通过对城镇和农村最低生活保障数据的分析，得出老年贫困人口的数量约0.18亿人，从而计算出我国老年总体贫困发生率为10.77％，并强调利用最低生活保障数据计算得到的结果，只是老年贫困人口数量和老年贫困发生率的最小规模，即我国老年实际贫困人口超过0.18亿人。^[3]若结合我国第六次人口普查的数据，则我国60岁及以上贫困人口的规模应在0.19亿人，而65岁及以上的贫困人口是0.128亿人。各种数据表明，我国老年人的平均养老水平还较低，社会保障体系还不健全，还需要靠家庭应对养老。

2.提高养老金水平受到政策支持

随着社会经济的发展，针对养老保障水平低问题，2004年中国劳动和社会保障部、财政部下发《关于从2004年7月1日起增加企业退休人员基本养老金的通知》（劳社部发〔2004〕24号），从这一年开始到现在，企业退休人员基本养老金逐年得到提高。坚持社会公平，采取普遍调整和特殊调整相结合的办法，养老金与退休人员的缴费年限、缴费水平和年龄等挂钩。

在普调基础上，对具有高级职称的企业退休科技人员、中华人民共和国成立前的老工人、1953年年底前参加工作的人员、原工商业者等退休早、基本养老金相对偏低的人员再适当提高调整水平。2015年1月1日起，我国企业退休人员基本养老金再提高10％，创下我国连续十一年调整企业退休人员养老金的纪录。

同时，国家更为关注贫困老人的基本生活和基本医疗保障，为解决疾病、伤残和照料问题，以多种形式采取长期救助方式，探索制定长期护理保障制度。中国老龄事业发展基金会启动“大爱无疆”资助贫困老人大型公益慈善活动，筹集善款，用于贫困老人的生活资助、医疗救助和贫困地区爱心护理院的改善和建设。在生活资助方面，发放“爱心福袋”，主要是老人日常生活所需用品。在医疗救助方面，为老人赠送血压计、拐杖等医疗器具，购买意外伤害、健康保险，对老人进行身体健康检查等。为贫困地区建设爱心护理院，改善现有护理院的环境，添置、更新设备，对护理院入住的贫困老人进行生活补贴等。只要国家重视物质价值要素的作用，老年人的生活就会得到较好改善。

3.积极应对养老保险基金亏空问题

积极应对养老保险基金亏空问题，已进入国家顶层设计议程。人社部从2002年开始在年度的统计公报中单列各级财政对城镇职工基本养老保险基金补助情况。统计公报显示，2002年中央财政补助为408.2亿元，到2014年，各级财政补贴基本养老保险基金已经达到3548亿元，十多年来财政补贴增长了8倍。2015年全国社保基金预算数据显示，全国社会养老保险基金在去除政府财政补贴后，亏空3115.33亿元，规模比2014年增加了近一倍。根据财政部公布的《2015年全国社会保险基金预算情况》，2015年预算的财政补助为3671.2亿元。^[4]因此，深化养老保险制度改革，要按照精算平衡的原则，使养老保险基金达到收支平衡。国家制定统一养老保险制度，适当推迟公民退休年龄，丰富社会保险基金收入来源渠道，划转部分国有资本充实社保基金，利用国企红利等方案来应对人口老龄化的巨大压力。实际上，保持国家社会经济的可持续发展才是养老最大的保障。

（三）解决老年农民的养老收入问题是补短板的关键

1.在老龄管理中，老年农民的养老收入问题是发展老龄事业的短板

我国60岁及以上老年人口中有80％左右是农民。从农业社会向工业社会转型，年轻子女向城市流动，使不少靠传统家庭养老的农民陷入了养老困境。华中科技大学教授、中国乡村治理研究中心主任贺雪峰认为，我国农村老年人的数量会持续在高位运行。目前很多农村成了“空心村”。现在年轻人口流动出现“家庭化”，即农民工将配偶和小孩也带到城市生活，而把年迈的父母留在农村。目前，不少低龄老人（60—69岁）成为农村种地的主力，种地之外还要搞些副业。他们不仅要维持自己和家人的生活，还需帮助在城里的子女养育孙辈。中龄老人（70—79岁）一般可以实现自我供养，减轻子女负担。他们只要还有地，有事情可做，就比较幸福，而一些失去土地的留守老人，生活就非常寂寞无聊。高龄老人（80岁及以上），如果没有子女照顾，就比较苦了。因此，养老政策不能“一刀切”，需要针对不同年龄的老年人分类保障。有劳动能力的低龄老人，可以在农业生产领域继续创造价值，无劳动能力但有自理能力的中龄老人，按照新农保政策，可以优先提高他们的给付水平。从2009年开始试点，2012年农村养老保险制度全覆盖，从低水平开始，每月领取55元，实现了老年农民享受养老金待遇从无到有的突破。各地可根据当地经济社会发展水平，逐步提高养老金额。当高龄老人失能失智时，如果年轻人不能回到老人身边照料，就需要有养老机构解决老人的照护问题。由此看来，解决短板问题，任重而道远。

2.重点扶持老年农民的社会保障

让老年农民能够享受养老保险、医疗保险和最低生活保障、高龄补贴，杜绝老无所依、无钱治病、外出乞讨等现象，解决无保障与保障水平低的问题，是近期社会养老保障的目标。从解决“三无”老人和五保户老人的政策性保障扩展到空巢老人和失能老人，解决多子女家庭的赡养纠纷和子女不孝侵犯老人权益问题，都是基层老龄管理遇到的问题。根据2006年国务院发布的《中华人民共和国农村五保户供养工作条例》，“老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。”“农村五保供养，是指依照本条例规定，在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。”农村五保户供养由此更为规范化。从近几年的统计中（见表3-1和表3-2）可以看出，农村养老服务机构在增长，五保户的分散供养下降，集中供养上升，国家和地方政府正在采取相应措施，扶持农村养老服务机构的发展。

3.加强农村老人的政策性保障

加强农村老人的政策性保障，必须完善新农保制度。国家要加大对社会保障的财政投入，重点考虑中低收入人口和贫困人口的社保需求，适度调整社保缴费率。中国老龄办2013年发布的《老龄蓝皮书》称，2012年，新型农村社会养老保险（新农保）和城镇居民社会养老保险（城居保）实现了制度上的全覆盖。新型农村社会养老保险制度虽确立了制度的基本框架，但存在新农保立法工作滞后、制度碎片化严重、统筹力度不够、保障水平偏低、新农保基金管理水平落后的问题。因此，需要加强新农保立法工作，建立和完善新农保个人缴费标准和待遇调整机制，切实解决老人温饱问题、住房安全、养医问题和权益保障等基本生存问题。

2014年新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，在全国范围内建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50％的补助。地方政府为重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费，鼓励公益慈善等社会组织为参保人缴费提供资助，推动城乡居民基本养老保险制度与其他社会保障制度相衔接。优化财政支出结构，加大财政投入。大力推行全国统一的社会保障卡，改进管理服务，做到方便利民。要严格基金监管，严肃查处虚报冒领、挤占挪用等违法违规行为，发挥制度的保障作用，让养老金按时足额发放，这是确保亿万老年人的基本生活无忧的系统工程。

在市场经济条件下，抑制通货膨胀，管好养老金，让养老金保值增值，是顶层设计中要考虑的重要问题。养老金是老年人的命钱，股市风险大，投机心理不可取。最安全的投资渠道是国家银行或政府债券，控制通货膨胀，养老金与物价指数挂钩，及时调整银行利率，确保银行存款利率高于CPI涨幅，需要各种配套政策逐步实行。

二、物质价值要素——解决长期护理保障需求

《中华人民共和国老年人权益保障法（修订草案）》明确提出，积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务，国家应逐步建立长期护理保障制度。长期护理保障制度已提到国家的议事日程，只有这一制度建立，老年人才能够真正实现安度晚年。

（一）长期护理服务的特点

世界卫生组织将长期护理定义为“由非专业照料者（家庭、朋友或邻居等）和专业人员（医疗卫生和社会服务）进行的照料活动体系，以保证不具备完全自我照料能力的人能继续得到其个人喜欢的以及较高的生活质量，获得最大可能的独立生活程度，以及人格尊严”。^[5]因此，长期护理是一系列宽泛繁杂的服务过程。照护主体具有多元性，包括医护人员、家庭、朋友或邻居等。照护种类具有多样性，包括：日常生活起居、行动与自我照料；医疗照顾、护理或治疗服务；情感关怀、社会接触以及对非专业照料者的帮助等。照护对象具有分层性，失能、失智、半失能、半失智等。筹资多渠道，长期护理服务的筹资模式，主要有四种：个人自付、商业保险、社会保险和财政筹资。

（二）长期护理保障的模式比较

从筹资模式分析，个人自付模式，虽为最简单和普遍的筹资方式，但最大弊端是将长期护理支出的风险集中在家庭内部，难以保障生活不能自理的老人获得护理服务。从国外经验来看，世界各国长期护理保障制度筹资模式虽不尽相同，但各国模式各有所长。如何将它们有机整合，需要根据各国的国情来探索实践。如混合融资模式，以日本和德国为代表。日本的长期护理保险制度采取了保费加税收方式，个人自付比例占护理费用的10％左右。德国的长期护理社会保障制度中，个人和家庭自付的部分较高。以美国为代表的以公民自愿参保为基础的商业长期护理保险模式，政府扮演“最后一道防线”的角色，仅在个人其他资源耗尽的情况下，才由政府为其长期护理服务买单。由于商业保险以盈利为目标，保费高昂，覆盖率偏低。

北欧国家长期护理制度的设计依据社会保险的原则，长期护理被社会保险所覆盖。没有盈利目标，无须核保，一般强制人群参保，覆盖面广，在风险分散程度和公平性上具有商业保险无法比拟的优势。南欧国家的制度设计秉承社会保护的原则，公共责任被限制在处于社会经济困境中的群体。只有在护理需求者无力支付护理服务费用时，才有选择地提供公共长期护理服务。国家的长期护理保障制度是私人制度的补充，这种制度设计原则的差异与社会传统和文化习俗密切相关。南欧国家通常被认为是“家庭关系紧密型”国家，主要体现在家庭的忠诚度、权威性，以及代际的居住安排和供养模式等；而北欧国家与之相反，被认为是“家庭关系弱化型”国家。1994年，西班牙有54％的高龄老人（80岁及以上）和子女或其他亲属生活在一起，而丹麦仅为2％，子女没有支付其父母长期护理费用的义务。^[6]从利弊比较来看，混合模式是今后的发展趋势。

（三）建立长期护理保险制度势在必行

针对失能、半失能老年人的医疗护理难题，2012年中国青岛市率先建立长期护理保险制度，覆盖城镇职工和城镇居民的长期医疗护理保险制度，到2015年1月惠及农村居民。在基本医疗保险体系架构内，实行医、护保障适度分离。基本医疗保险侧重保障参保人“病有所医”，长期医疗护理保险侧重保障失能、半失能老人的“病有所护”，这是对基本医疗保险制度的丰富、拓展和完善。据青岛市社会保险事业局统计，享受长期医疗护理保险的患者个人自付比例仅10％，年人均负担1400元，很大程度上缓解了失能和半失能老人“住院难、看病贵”问题。对长期卧床、绝症晚期和植物人等处于临终关怀状态的老人，老年护理院为其提供医养结合的护理保障，大大减轻了家人的陪护和经济负担。护理机构既提供“专护”和“院护”服务，也提供“家护”和“巡护”服务。市财政从福彩公益金中分年度另划拨1亿元作为启动资金，使医养结合落到实处。^[7]根据多数老年人的需求，在社区设立家庭病房和家庭病床，推进家庭医生的签约服务，为老年人提供连续、综合、专业化、个性化服务，是今后医护养结合的发展方向。

实践表明，创建社会长期护理保险制度，要以社会医疗保险为基础，融入社会长期护理保险，实现长期护理服务体系与医疗服务体系有分有合。既要解决慢性病、退行性疾病患病老人大量、长期占用医院病床，造成医疗资源浪费问题，也要解决一般养老机构中医疗资源缺乏和专业护理人员短缺问题。并辅之以商业长期护理保险，形成多元、多层次的长期护理保障体系。

三、物质价值要素——解决机构照护服务需求

照料服务好的机构可适应不同老年人的需求，给老年人带来生活的舒适、学习的快乐、相处的和谐，活动内容丰富，服务项目全方位，可以为老年人提供多种选择。机构照护有多种类型，如日间照料中心、老年公寓、老年福利院、老年护理院、临终关怀院等，针对老年人自理、半自理和不能自理的情况提供不同类型和不同程度的服务。机构照护服务的重点是高龄多病、空巢老人，包括一些特殊困难群体，如城市“三无”老人（无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人）、农村“五保”老人（保吃、保穿、保住、保医、保葬）、城乡重点优抚对象（残疾军人、老苏区干部）优先纳入机构照护范围。

（一）机构照护服务必须加大政策支持力度，改变资金短缺状况

养老院市场生存艰难是目前存在的主要问题。据测算，目前我国失能、半失能老人约4000万人，养老护理服务员需求量至少为1000万人，但目前全国现有养老机构人员60万人，获得国家职业资格证书的仅有2万余人^[8]，专业人才十分欠缺。根据2010年年末统计，全国城乡重度失能老人已达1080万，占老年人口总数的6.23％，老年痴呆患者达668万、帕金森氏病患者334万，急需专业人员护理。据民政部统计，全国有近4万个老年福利机构，含床位314.9万张，收养老年人242.6万人，仅有51.8万张用于失能和半失能老人，也就是说，护理床位仅占养老床位总数的16.4％。另一方面，不少养老机构又存在床位闲置率高的问题。约半数机构拒收失能老人，理由是缺乏护理设施和专业人员，还包括经营者降低成本、规避风险的考虑。2014年北京市政协的《关于推进本市社区和居家养老服务发展的调研报告》提出，目前北京养老空闲床位达2万多张，养老机构总床位数约10万张，空置床位达到1/5，主要分布在乡镇敬老院，设施、服务和医疗能力都不能满足需要。

目前不少社区尚未担当起养老功能，照料机构的资金、专业人员和场地设施都短缺，不少养老院设施陈旧，床位空置率高，市场的潜力没有开发出来。老人收入不高难以享受较好的机构照护，护理人员收入有限且流失严重，养老护理员不仅数量短缺，而且技能低下，服务不规范，无法满足老年人需求，难以提供高质量服务等。投资商看重养老地产有价格政策优惠，仅提供高端养老、医疗服务，动辄上百万元押金。一些家政公司无力培训护理员，即使招来后留住也难。护理人员工作时间长又累，且职业待遇低、风险高、压力大，制约了年轻人选择这一职业。资金短缺是机构照护老人的普遍问题。

（二）机构照护服务必须从收容绩效向科学管理绩效转变

目前不少机构照护服务的管理绩效，还只是停留在收容绩效方面，服务理念还存在一些误区。有的认为服务周到，是从穿衣吃饭到喂食都大包大揽，实际上加速了老人的头脑、四肢退化，以及老人的咀嚼功能、消化功能的退化。有的老人进养老院时间不长，患上老年痴呆症，失能卧床，无生活质量可言。一些机构将护理看成是从事简单劳动，没有针对老年人的生理、心理和社会适应能力来进行有效服务。有的认为老人护理不需要专业人才，只要老人别摔了、别出事，企业别亏损，让老人尊严生存就顾不上了。一方面是许多老人排队等待进入政府公办养老机构；另一方面是一些民办养老机构没有能力接收高龄、失能、失智老人入住，而这部分人正是迫切需要专业养老机构帮助的人。

多数老年人更愿意在社区就近或居家获取照顾服务。面对“421”家庭结构（4个老人、1对夫妻、1个孩子），子女尽孝力不从心。而养老机构多建在郊外，亲属探访不方便，且采取集居式养老，生活支出费用高，缺乏代际互动氛围，老人万不得已才会考虑，更显出社区照料机构的优越性。社区养老服务中心不仅成本低，可提供日托、全托、小时工等多功能服务，减轻家人照护负担，而且亲情氛围浓厚，成为90％以上老年家庭的选择。因此，必须控制盲目扩建养老机构，对需排长队才能进入的养老机构和空闲床位多的养老机构进行调研和完善，实行供给侧改革，适应需求变化，加大政策支持力度，吸引投资者和经营者投身养老事业，创建供求双方都满意的养老机构。

科学管理绩效要靠专业化指导，2014年北京市首家老年健康服务指导中心应运而生，其目标就定位在满足老年人对基本健康服务的需求。中心抓住服务重点，一是将养老机构的医疗保健服务向周边社区辐射，社区老人不出家门即可享受专业医师的服务，惠及居家养老群体。二是建立社区卫生服务体系，让老年人的部分健康问题不出社区就能得到解决。对老人实行分级护理，有自理能力的，可以由小时工、义工来关照、保洁和陪同看病等；有半自理能力而需要生活照护的，提供护工24小时值班、送餐送药、上门服务；完全不能自理者，入住养老机构，提供专业化医养结合式服务；对高龄独居者，配备全套“电子保姆”，外出时，随身携带附有全球定位系统的监测仪，当老人不慎摔倒时可及时报警。目前许多社区启动为空巢老人家庭安装“电话平安铃”的项目，保障老年人居家养老的安全。社会化养老向科学管理绩效转变，是物质价值要素给力的重要方面。