第二节
国有资产清产核资的法律依据及比较

我国在国有资产清产核资方面的法律依据主要有两项^[1]。其一是1992年国务院清产核资领导小组印发的《清产核资总体方案》（下称《92方案》），其二是2003年国资委颁布的《国有企业清产核资办法》（下称《03办法》）。根据这两项法律依据，我国在1993年和2003年进行了两次大规模的国有资产清产核资工作。笔者将通过比较这两项国有资产清产核资法律依据存在的差异，为梳理国有资产清产核资的工作目标和发展方向奠定基础。由于两项法律依据出台时间相距十年有余，整个宏观经济形势和出台背景存在较大差异，并且立法技术的成熟度也大相径庭，因而在此仅对较为重大的差异加以比较。

第一，国有资产清产核资的范围不同。

《92方案》清产核资是全面性的清产核资，包括“全民所有制企业（含各类公司、银行、下同）、事业单位、国家机关、政党机关、社会团体、军队和武警等，以及上述各企业、政党机关、社会团体、军队和武警等，以及上述各企业、单位投资或举办的国内合营、联营、集体和其他等企业、单位（以下简称‘企业、单位’）。重点是清查核实各类企业中的全部国有资产”。

《03办法》的清产核资只针对企业国有资产，对象集中、单一。两者详细程度不同。

第二，国有资产清查的作用和意义不同。

《92方案》将国有资产清产核资的作用表述为“不仅能够摸清国有资产‘家底’，促进解决国有资产的‘跑冒滴漏’及占有使用扩大化和资产闲置、浪费等问题，保障社会主义公有制物质基础不受损害，而且还将有利于在清产核资的基础上深化改革，进一步加强国有资产产权管理，明确资产所有者和经营者的经济责任，对企业经营成果进行科学的评价和考核，促进提高国有资产经营使用效益，推进经济工作全面转移到以经济效益为中心的轨道上来，为逐步建立与社会主义有计划商品经济相适应的国有资产管理体制和管理方法打下基础”。其意义是“有利于从总体上摸清我国的国情国力，研究解决我国当前经济生活中存在的深层次问题，巩固和发展治理整顿成果，推进经济体制改革的深化和扩大，以及维护和发挥全民所有制经济在整个国民经济中的主导地位和领导作用”。

《03办法》将国有资产清产核资作用和意义表述为“加强对企业的国有资产监督管理，规范企业清产核资工作，真实反映企业的资产及财务状况，完善企业基础管理，为科学评价和规范考核企业经营绩效及国有资产保值增值提供依据”。

第三，国有资产清查组织不同。

《92方案》要求国有资产清产核资在国务院的直接领导下，按企业、单位的隶属关系，分级分系统有组织地进行。其中，国务院成立清产核资领导小组，负责领导和组织全国的清产核资工作；各省、自治区、直辖市和计划单列市，以及市（地）县以上人民政府也均成立本级政府的清产核资领导小组，由政府主要领导负责，下设办事机构，领导组织本地区的清产核资工作；国务院各部门和各企业、单位也均要成立清产核资领导小组，下设办事机构。

《03办法》要求企业国有资产清产核资由同级国有资产监督管理机构组织。

第四，国有资产清查程序发起不同。

《92方案》中的国有资产清查工作由国有资产清产核资领导小组和工作小组开展，是一种自上而下主动式的清查工作。而且，由于清查工作量大面广，因而，《92方案》将清产核资工作分为小范围试点阶段、组织发动和全面实施阶段及制度建设和检查总结阶段。但是，《92方案》并没有对每个清查阶段的具体程序加以详细规定。

《03办法》中的国有资产清查工作不再分阶段进行，实行以企业在符合法定情形的情况下提出申请，报同级国资委审批立项清查为主，国资委主动要求^[2]清查为辅的主被动清查相结合的方式。对于清产核资的具体程序，《03办法》作了具体而详细的规定：（1）企业提出申请；（2）国有资产监督管理机构批复同意立项；（3）企业制定工作实施方案，并组织账务清理、资产清查等工作；（4）聘请社会中介机构对清产核资结果进行专项财务审计和对有关损溢提出鉴证证明；（5）企业上报清产核资工作结果报告及社会中介机构专项审计报告；（6）国有资产监督管理机构对资产损溢进行认定，对资金核实结果进行批复；（7）企业根据清产核资资金核实结果批复调账；（8）企业办理相关产权变更登记和工商变更登记；（9）企业完善各项规章制度。

第五，国有资产清查的社会中介介入程度不同。

《92方案》并未提及在国有资产清产核资工作中是否允许社会中介介入。

《03办法》明确要求企业清产核资应当聘请社会中介机构对清产核资结果进行专项财务审计和对有关损溢提出鉴证证明，并且企业还应当积极配合社会中介机构的工作，提供审计工作和经济鉴证所必要的资料和线索。企业和个人不得干预社会中介机构的正常执业行为。

第六，国有资产清查中的法律责任规定不同。

《92方案》对国有资产清查中发现的问题，及相应责任人应承担何种法律责任未加以规定。

《03办法》专章规定了法律责任，列举了相关的情形及相应的责任，如企业在清产核资中有意瞒报情况，或者弄虚作假、提供虚假会计资料的，由同级国有资产监督管理机构责令改正，根据《会计法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关法律、法规规定予以处罚；对企业负责人和直接责任人员依法给予行政和纪律处分。企业负责人和有关工作人员在清产核资中，采取隐瞒不报、低价变卖、虚报损失等手段侵吞、转移国有资产的，由同级国有资产监督管理机构责令改正，并依法给予行政和纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。社会中介机构及有关当事人在清产核资中与企业相互串通，弄虚作假、提供虚假鉴证材料的，由同级国有资产监督管理机构会同有关部门依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。国有资产监督管理机构工作人员在对企业清产核资工作结果进行审核过程中徇私舞弊，造成重大工作过失的，应当依法给予行政和纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

[1] 附随这两项主要法律依据一同颁布的还有一些配套辅助性规定，如1994年财政部印发的《清产核资办法》,2003年国资委印发的《国有企业清产核资工作规程》、《国有企业清产核资经济鉴证工作规则》等，以及大量的根据上述中央文件制定的地方性国有资产清产核资法规规章。

[2] 《03办法》第7条规定：“各级国有资产监督管理机构对符合下列情形之一的，可以要求企业进行清产核资：（一）企业资产损失和资金挂账超过所有者权益，或者企业会计信息严重失真、账实严重不符的；（二）企业受重大自然灾害或者其他重大、紧急情况等不可抗力因素影响，造成严重资产损失的；（三）企业账务出现严重异常情况，或者国有资产出现重大流失的；（四）其他应当进行清产核资的情形。”