不断塑造新的平衡
西方发达国家的新公共管理改革运动，在各国推行以后取得了显著的成就，帮助发达国家走出了20世纪70年代中后期因为石油危机所引发的经济、政治和政府危机，80年代中期，西方各国经济开始进入新一轮持续增长时期。一系列新型的公共产品和服务供应机制、公共组织结构、管理模式和技术方法的运用，也在很大程度上校正了传统的政治和行政体制的弊端，推动了公共治理模式的完善和发展。但是，任何一种制度和机制，在满足了某一方面的需求，实现了某一方面目标的同时，也会不可避免地带来相应的问题。正是由于有关的新公共管理改革措施推行所可能带来的问题，以及社会利益冲突、意识形态分歧甚至学术分析视角差异等因素的影响，就像所有的新生事物所遭遇的状况一样，新公共管理改革也同样遭遇了许多学者的批判。
新公共管理的批判者
围绕着新公共管理的理论基础和意识形态倾向、市场化和管理主义的总方向、改革的具体措施等方面，许多学者分别提出了自己的批评性看法。[1]例如，英国著名经济学家甘宝（Andrew Gamble）、巴里（Norman P．Barry）和公共管理专家C.波利特等人把新公共管理看成是新右派的政策纲领、新保守主义或新自由主义的公共哲学，是一种带有浓厚意识形态色彩的思想体系。[2]英国学者汉森则认为，新公共管理推崇和效仿私人部门的管理模式，是把教科书中的私人企业管理的理想描述与现实混为一谈，格林沃德等人从公共责任、公平、合法性和多样性四个方面论证了公共部门与私人部门之间的差异，并因此得出结论，不能照搬私人部门的管理模式。[3]挪威学者汤姆·克瑞廷森认为，新公共管理作为一种指导政府管理社会公共事务的理论，概念和理论逻辑不连贯，存在一些自相矛盾之处，将公民仅仅作为顾客、消费者来看待，忽视了公民角色与消费者角色的根本区别；把某些公共部门交由私人经营，给消费者提供用脚投票的机会，这种主张只会导致领域中的消费者相对于生产者的被动地位扩展到公共事务和政治领域；权力下放和公共产品市场化，本身就意味着增大基层管理者和资本的影响，必定削弱国家对公共事物和经济的调节能力。而就新公共管理在各国的实践来看，克瑞廷森认为根本没有达到改革者所要达到的降低管理成本、顾客至上、提高管理效率和民主性的目标，反而削弱了中央政府对经济和社会的控制能力，造成国家治理能力下降、公共服务质量下降，少数公共管理部门负责人权力增大，腐败现象增加和社会贫富差距加大，工会、社会团体的作用下降，引起民众的不满，并削弱了选举式民主的作用。[4]美国学者查尔斯·古德塞尔针对奥斯本和盖布勒的论点提出反驳：难道我们需要一种体制而不惜毁坏现存的公共制度？难道我们需要一种参与而不惜削弱政府的责任？难道我们需要一种竞争而不管是否造成了重复和浪费？难道我们需要一种财务自由而不怕招致公众的怀疑？难道我们要把美国人看作顾客而非公民？难道我们要以市场机制来取代公共利益？难道我们要把纳税人的钱放到私人企业的腰包里吗？他还针锋相对地提出自己的十大原则：（1）政府应是由人民通过选出的代表来控制的，而不是企业家。（2）政府应该为公共利益服务，而不是满足企业家的自我。（3）政府必须按照宪法和法律活动，而非依据目标或任务。（4）政府应该与私营企业的主要股东合作而非任何一种合伙人。（5）政府应该是灵活的，富有创造性，但同时也必须具有公共责任心。（6）政府活动的社会效果固然重要，但也必须尊重那些为政府服务的雇员。（7）在政府中，采用私营企业的管理模式必须不违背机会平等和公众监督的原则。（8）简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序。（9）减轻财政负担的设想是可行的，但不能无视行政工作本身对公共开支的要求。（10）处理公共问题应该具有创造性，但不能让少数人中饱私囊。[5]
一般地说，针对新公共管理的批评，主要集中在以下几个方面：（1）私人企业参与公共产品和服务的提供，有可能因为单纯追求利润最大化，而导致公共利益受损，公众需求得不到尊重和充分的实现，政府的公共责任难以实现；（2）政府单纯追求效率，强调降低政府运行成本，可能导致损害公共产品和服务的水平和质量；（3）私人企业参与公共物品供应的过程中，可能因为与公共部门的官员之间的串谋行为，而加大公共治理的交易成本，导致政治腐败现象；（4）把公民作为顾客看待，有可能损害公民的参与权，公民的呼声无法成为公共服务过程中的主流影响因素；（5）运用市场机制和私人工商企业的管理方式，有可能损害民主的价值；（6）政府作为一种公共权威部门，与私人工商企业的管理存在着本质差异，政府不可能像企业那样运转和管理。等等。一句话，根据新公共管理批评者的看法，新公共管理有关模式和方法的运用，将直接损害公共管理的公共性。
对新公共管理批判的回应
确实，新公共管理与人类文明发展进程中所曾经运用的其他任何一种管理模式一样，在发挥其正向功能的同时，不可避免地会带来相应的问题。有的时候，就实现某一方面的目标来说是优良的制度，对于公共治理其他目标的实现，往往成为一种负面的因素。但是，针对新公共管理的以上各种批评看法，却是十分肤浅的。
首先，从各国公共管理改革的实践来看，公共管理的市场化和社会化改革，并没有像少数激进理论家所主张的那样，是以否定国家的政府的作用为前提的。各国都是在承认政府的存在和政府作用的基础上，将那些适宜分离出去或者采用新的供应模式的公共产品和服务实行市场化和社会化，从而重新定位政府的作用和作用方式，重塑政府和社会的关系，并试图用企业管理的理念和模式来改造那些能够改造的政府管理事务。通过一系列的改革努力，各国的政治领导人希望在解决当时社会所迫切需要解决的问题和弊端的同时，能够塑造更加合理有效的公共治理模式。
公共管理的市场化和社会化，并不必然意味着国家作用的削弱，相反，国家在百年过度扩张之后的适当退却，国家和社会之间边界的合理划定，将在很大程度上强化国家的能力。表面上看，一个无所不包、无所不管、无所不能的大政府，是一个强大的政府，实际的结果可能恰恰相反。一方面，由于政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事情，不可避免地因为政府超载（overload），让政府背上沉重的包袱，同时对政府能力也提出了过高的要求。政府的适度的理性退却，因此正是提升政府治理能力的一个非常关键的举措。另一方面，政府的适度退却，就为社会主体腾出更多的自主空间，扩大了社会自主选择和自由竞争的可能性，社会的活力得以释放，政府一个中心的积极性，变成了多个中心的积极性，将在很大程度上拓展社会发展的动力源泉。进一步看，政府退出了许多领域，不再直接地掌控和配置相关资源，进行权威性的再分配，不再与相关利益团体的具体利益损益发生密切的关联，就更有利于政府凌驾于各种相互冲突的利益之上，扮演超然独立的、中立的国家角色，对社会冲突进行公正的仲裁。[6]
其次，批评者认为新公共管理改革损害了公共治理中的民主价值，如政府的回应性、责任感、公共利益的实现、公民参与程度等。实际上，新公共管理恰是民选的政府政治家，在民主政治的框架下，所主导的政府改革行为。所有的改革举措的核心目标，都是为了使处于经济和政治危机之中的政府能够克服危机，降低政府成本，改善政府公共服务绩效，寻求最优的公共物品供给模式，以重新赢取民众的信任，实现社会的长治久安。执政的政治家推行新公共管理改革，就像他们推行其他任何公共政策一样，所关注的焦点问题就是如何在激烈的大选竞争中当选，或者连选连任。多党竞争和选民投票这一民主政治的大格局不变，政治家的行为就不可能偏离民主的价值。
就具体的改革措施来看，虽然福利改革等改革举措确实减少了下层人民从国家公共财政所获得的直接利益，但也是应对社会危机的因应之策。而服务承诺制、公民宪章、公共服务2000、流程再造、民主行政等一系列改革举措都蕴涵着公共治理中的民主，即使从企业管理中引进的全面质量管理、学习型组织、绩效管理等新型管理模式，也都蕴涵着民主的内在逻辑，试图通过运用民主的管理方法，以充分地发挥每一位组织成员的积极性和潜能，来提高组织运行的效率。
顾客导向的管理被认为是损害了公共管理中的公民参与权，实际上，就西方各国所采用的顾客导向的改革措施来看，首先并没有影响政府构成过程中的公民选举权，也没有制约公民在政策制定和执行过程中的参与。有关顾客导向管理模式变革的目的，不过是在具体的公共产品和服务供应过程中，试图通过机制的重构和流程再造，把抽象的公民转化为具体的顾客，以具体的顾客的需求和愿望为导向，并通过使用者付费等机制功能的发挥，以在服务供应过程中真正反映顾客的真实偏好，从而一方面最大限度地满足公民需求，另一方面提升公共产品和服务供应的效率，实现资源的最优配置。
在公私伙伴合作关系中，参与公共产品和服务供应过程中的民营企业确实以追求利润最大化为核心目标，但这并不必然意味着因此会损害公共利益，导致公共产品和服务提供过程中的腐败现象。一方面，在一个分工和专业化高度发展的现代社会，由于私人部门在生产有关的产品和服务过程中，存在着技术和管理等方面的比较优势，因此公共产品和服务提供过程中的私人部门参与，以及因此产生的公私部门伙伴合作关系，公共部门借鉴私人部门的管理理念、模式和方法，是一个长期存在的基本事实。以自愿、平等、互惠的市场交易方式来实现合作，也是人类社会合作的一种基本方式，相对于以国家强制性权威为基础所形成的社会一致和社会行动，市场交易这样一种以各方当事人自我利益充分实现为基础的共享、共赢合作方式，更能够激发有关当事人的内在潜能，构成充分的动力，反映各方的真实偏好，有利于公共物品的最优配置。另一方面，公私部门交易过程中，确实存在着私人主体为了满足最大化的自我利益而欺诈的机会主义行为的可能性，以及公共部门官员和私人主体之间，以及潜在的私人供应商之间串谋、腐败的可能性，从而加大公共产品和服务供应过程中的交易成本。但是，西方发达国家的公共管理实践充分表明，在一个强大的、富有能力的政府的监控下，通过公开、透明、规范化的制度和机制的建构，公私合作过程中的种种问题是可以避免的。实际上，由公共部门直接生产、供应公共物品，如果存在着制度的缺失，同样存在着严重腐败的可能性。
不断塑造新的平衡
在研究分析20世纪80年代以来各国公共管理改革的流行观念中，鉴于民主政治决策结构和官僚行政管理模式运行过程中所暴露出来的问题和弊端以及所导致的相应的社会危机，鉴于公共治理的市场化和社会化改革趋向，因此产生了否定民主，否定官僚制，以至因此否定政府的作用的学术倾向，从公共选择理论到后官僚制理论和治理理论，这样一种理论看法蕴涵在许多学者的著作之中。这样一种非此即彼的替代论，实际上是一种非常粗疏的观点。
加拿大著名的管理学家明茨伯格在评论西方各国的公共管理改革时，曾经提出一个非常重要的观点：“20世纪80年代以来的改革，不是市场力量的胜利，而是平衡论的胜利”，可谓一语破的。从动态的、不断变动着的平衡论的角度来理解这一场公共管理改革，才能够真正把握它的核心和本质。
在现代国家的治理过程中，存在着一系列相互冲突的原则、目标以及一系列各具不同功能的治理工具。在历史的长期演进过程中，所逐渐发展和存续下来的这些原则、目标和治理工具，往往反映着不同的社会利益要求和愿望，满足着不同的制度需求，对于一个社会的有效治理，都具有不可或缺的价值。这些相互冲突的原则、目标和治理工具，其作用往往是互补的，而不是简单的非此即彼的关系。在一定的历史时期，某一方面的社会问题成为公共治理的关键和核心问题，适应特定的社会需求，需要以相应的原则为基础，以相关的具体制度安排作为主导性的治理工具，但是，并不否定其他原则和制度安排的存在及其发挥作用的空间。在历史发展的另一个时期，可能另一方面的问题成为社会的主流问题，需要以另一套原则和制度安排，来满足公共治理的另外一种需求，但同样不否定在前一个历史时期发挥作用的一套原则和制度。在不同的历史时期，公共治理模式的差异，只是相互冲突的原则和治理工具之间，平衡点的不断位移，因而构成不同的平衡结构而已。从这个意义上来说，20世纪80年代以来这场公共管理改革，其本质不过是各国政治家为了化解70年代中后期的社会经济政治危机，满足那个时代特定的社会需求，通过公共管理的市场化和社会化运动，从而塑造了公共治理模式的一个新的平衡结构。以下从几个具体的方面来论述这一观点：
第一，自由和平等之间新的平衡关系。自由和平等是构造现代市场经济制度和宪政民主共和政治制度的两大核心原则。自由和平等在文艺复兴、宗教改革、启蒙运动的时代逐渐生成，并在近代民主共和政治革命时代植入现代国家的制度系统之中。作为抗衡封建专制政治文化的两大核心理念，自由和平等同根同源，本是一体两面的东西。但是，在现代国家运行过程中，自由意味着自由竞争，自由选择，物竞天择，适者生存，在拒绝封建政治等级制的同时，却承认因为个人的奋斗精神、勤勉程度、能力和运气等一系列差异基础上所导致的经济和社会差异；而平等原则在近现代国家的发展过程中，逐渐从法律和政治的平等，扩展到经济和社会的平等，在保障天赋人权的基础上，逐渐从经济生活中的机会平等，扩展到分配结果的平等和社会的平等。因此，在国家的公共政策体系中，自由和平等构成了两种具有重大差异的公共政策导向。
从19世纪30年代到20世纪30年代，是自由主义高歌凯进的时代，资产阶级国家的自由经营、自由贸易的自由放任的经济政策，推动了现代自由市场经济的迅速发展，创造了经济发展和科技进步的奇迹。但是，平等原则却被淹没在自由主义的浪潮之中，资产阶级国家在创造了巨大的经济奇迹的同时，带来了社会两极分化和相应的一系列社会矛盾和冲突，并因此导致了资本主义体制的严重危机。正是作为这一危机的因应之策，20世纪30年代，从美国的罗斯福新政开始，国家直接干预市场经济运行和养老金制度、失业保险制度、对无谋生能力者的救济制度、最低工资保障制度、承认工人组织工会和集体谈判权利的社会立法等一系列改革，直到第二次世界大战以后欧洲大陆国家和英国的国有化运动和福利国家的兴起，平等原则逐渐取代自由原则，成为现代国家公共政策的主导原则，自由和平等之间的平衡关系，发生了一次重大的调整。
而20世纪80年代以来的公共管理改革，是在国家过度扩张、国家干预经济政策失灵、福利国家政策失败、公共财政赤字高居不下、经济增长停滞、高失业率和高通货膨胀的危机情境下进行的，是对罗斯福新政以来国家公共政策的总的逆向调整。与20世纪30年代以来“杀富济贫”的政策导向不同，这一轮政策变迁的核心是“劫贫济富”的运动。通过大幅度减税、削减政府公共开支、减少政府对经济的干预、严格控制货币流通量、削减社会福利和补助、放松管制等一系列改革，释放市场的自由和活力，让资本自由运作，企业家自由发展，让经济恢复自然的活力，在自由原则的主导下，实现了公共政策和治理模式的重大变迁。如果说20世纪30—70年代的公共政策发展是自由原则向平等原则让步的话，那么，20世纪80年代以来的改革则是典型的自由原则的胜利。但是，这种变迁只是自由和平等这一对相互冲突的原则之间的平衡点的位移，而绝不是一个原则对另一个原则的替代。
第二，政府和市场之间平衡关系的调整。政府和市场作为现代社会的两大治理工具，在社会运转过程中，分别具有重要的功能。一方面，以人类行为最深层次的动力——对自我利益的关怀和追求作为动力机制的自由市场机制，提供了资源最优配置的一种良好的机制，同时发挥着重要的激励约束功能，现代市场经济机制的发展和它的作用的充分发挥，推动了经济的迅速发展和社会的进步。另一方面，政府在社会运行过程中，同样发挥着关键的作用。作为一种以国家强制力为基础的、凌驾于社会之上的有组织的暴力系统，政府是社会秩序的塑造者；同时在经济运行过程中，通过运用一系列政策手段进行宏观调控和微观管制，政府也发挥着经济调节和资源配置的功能；政府还提供大量的公共产品和公共服务，发挥着重要的社会管理和社会服务功能。
在工业革命以后的很长一段时期内，以英美为代表的西方发达国家政府奉行亚当·斯密的自由主义经济哲学，实行自由经营、自由贸易的政策，主要以市场机制作为经济社会运行的主要调节机制，那个时候的国家政府是一个守夜警察式的国家，主要承担着维护社会秩序、仲裁冲突、保卫国家安全的职能，以及适当进行一些公共工程的建设。但是，19世纪中后期以来，随着市场经济的发展，人们在市场经济的实践中发现，市场并不像想象中的那样是万能的工具，市场也会失灵，市场自由运行的结果，是社会财富向少数财团手中高度集中，导致了社会严重的两极分化，社会的矛盾和冲突尤其是劳资双方的矛盾和冲突加剧；微观市场主体的自由竞争，并不必然导致整体的经济平衡，相反，市场主体在激烈的竞争过程中，谋求企业利益的最大化的行为，个体和局部的理性行为，可能导致整体的非理性的结果，由此产生周期性的经济波动和经济总量失衡，影响宏观经济的综合平衡和稳定协调发展；市场经济的运行，不可避免会产生外部效应，一部分市场主体可以无偿地取得外部经济性，而另外一部分市场主体则可能蒙受外部不经济性造成的损失而得不到补偿。而依靠市场自由交换和价格机制的作用，无法纠正外部效应带来的问题，必须依靠市场之外的力量加以解决；社会的有效运行，还需要供应一系列的公共产品和公共服务，这也是市场机制无法履行的功能。
正是由于市场失灵的存在以及由此所引发的一系列问题、弊端和危机，从19世纪70年代到20世纪70年代末，现代社会的另一个重要治理工具——政府的职能迅速扩展，尤其是政府的经济管理和社会服务职能迅速扩展。到20世纪70年代末，经过大约一个世纪的发展，现代政府从一个消极无为的小政府，发展成为一个无所不包、无所不管、无所不能的积极的大政府。政府运用宏观经济调节和微观政府监管等方式调节经济运行，动用大量公共财政资金投资兴建公共工程，甚至直接拥有、管理和运营大量的国有企业，还在教育、卫生服务、失业救济、养老保险等一系列社会服务领域承担主要的功能。20世纪以来，政府的发展和政府作用的发挥，确实在很大程度上校正了市场失灵所带来的问题。但是，政府干预在解决一方面问题的同时，又带来了另外的问题。到20世纪70年代末，在全球范围内，首先在西方发达资本主义国家，公共治理所面对的问题是：国家的政府过度扩展；公共开支规模过大；公共开支中福利开支的规模过大；按照层级节制法则建构的官僚制组织在公共治理中发挥着主导作用，官僚制的一系列弊端凸显出来；市场的自由和活力受到过度发展的政府管制的约束，制约了社会经济发展的动力；社会自主空间受到挤压；政策过程中的公民参与，包括社会民主运动，在民主发展的大潮流带动下汹涌澎湃，严重制约了政府的相对自主性，影响了政府权威的释放和政府的管理能力。
正是在这种背景下，20世纪80年代以来的新公共管理改革运动中，政府和市场之间的平衡关系，在经历了一百年的发展之后，进行了新一轮调整。这一波改革，在政府长期快速发展之后，不可避免地就是政府的退却。通过国有企业的私有化、放松管制、福利制度改革、政府商业管理功能的公司化改革、大力发展非政府公共组织、发挥社会互助和公民自治机制的作用等一系列改革，重新界定政府、市场和社会之间的关系，市场和政府之间的平衡点发生了一次重大的位移。
第三，民主和权威之间的平衡关系的调整。恰如后面第二章所详细分析的那样，权威和民主之间，一个是自上而下的社会控制力量，一个是自下而上的反控制的公民参与力量，这两种看起来完全相反方向的力量，在现代宪政民主共和政治系统中，却辩证统一地存在于一个政治系统之中，从而构建了一种双向控制、对称平衡的多元复合型政治系统。在过去一百多年的政治运行和发展过程中，民主和权威之间的平衡关系，也在动态的变化和调整之中。从19世纪中后期起，经过不断的民主化的浪潮，普选制、多党制以及其他一系列民主制度安排逐渐植入现代政治制度系统，民主选举、民主决策、民主管理以及社会的民主政治运动已经成为现代政治运作的核心事实，并彻底改变了人类政治的格局。但是，20世纪60—70年代以来，无论在政府决策、政府管理、公共政策结构还是在社会政治运动的层面上，民主发展过度了，因此导致了民主的危机。在这一背景下，20世纪80年代以来的这一轮改革，一个重要的侧面就是民主的回落，以在节制民主的前提下，重新构建民主和权威之间的平衡关系。
第四，管理和行政之间的平衡关系的调整。20世纪80年代以来的改革，被普遍认为是管理主义的胜利。这里所说的管理，实际上是以私人工商企业组织管理为核心的私人部门组织的管理，从宽泛的意义上来说，无论是私人部门的管理，还是公共行政管理，都属于管理的一种具体形态。与私人部门管理相比，公共行政具有一系列的关键特征：以国家强制力为后盾；以保护和增进公共利益作为其根本目标；以公共财政拨款作为运作资金的主要来源；实行一元化的管理，因而垄断性也是公共行政的一个核心特色；在严格的以命令服从关系为基础的等级组织系统之中，做出决策并付诸实施；为了均衡地实现各种冲突着的利益要求和愿望，贯彻国家的政治意志，公共行政决策经常是按照政治最优选择模式进行的。
19世纪中后期以来的国家政府扩展，主要是政府行政职能的扩展，政府行政权力的扩张，公共行政组织规模最大、行政人员最多，行政开支成为公共财政开支最主要的一种形式，因此，在当代公共治理过程中，政府的行政能力和行政效率成为政府运行过程中的一个核心问题。为了提升政府能力以及相应的行政效率，各国政府进行了一系列的行政改革和行政发展工作，其中包括借鉴和引进私人部门的管理理念和管理模式，这也是公共行政系统改进组织结构和运行模式努力的一部分。但是，20世纪80年代以前，公共官僚制组织的完善和发展才是公共部门行政变革的主旋律。
20世纪80年代以来的改革，则是在管理主义思潮的主导下，试图全面改造官僚化的公共行政组织结构、管理模式和管理方法，一种新型的战略导向、竞争导向、绩效导向和顾客导向的公共管理模式正在逐步确立。有的学者因此甚至认为传统的官僚制组织模式已经过时，后官僚制或者企业家型政府已经取代了官僚制组织。确实，作为宽泛意义上的管理的一种具体形态，公共部门管理与私人部门管理一样具有管理性，因此，在管理主义理念指导下，把许多在企业管理中成功运用的管理模式和方法，引入公共部门组织管理之中，来重新塑造公共部门的结构和模式，当然有其内在的合理性。从各国公共管理改革的实践来看，执行代理制组织模式、内部市场机制、绩效预算、绩效审计、权责会计制度、绩效工资制度、弹性任期制、绩效评估、战略公共管理、竞争机制、全面质量管理、标准化管理、学习型组织等诸多管理主义影响下的新型管理模式，在政府管理中运用以来，已经发挥了良好的社会效应，正在很大程度上重新塑造着公共管理的模式。
进一步看，政府所提供的许多公共产品和公共服务，其中大部分是在20世纪以来逐渐发育起来的新兴的政府职能，也具有良好的管理性，可以通过创造一定的条件，来构成具有排他性、竞争性的结构，可以分割，可以定价，因而可以改变传统的由政府向社会全体公民收取固定的、无偿的、强制性的赋税，由政府公共财政资金来进行资助，然后向全体公民统一供应的产品和服务提供模式，而采用新的向使用者收费的方式来进行供应，有关公共产品和服务的消费者，就像在经济市场中消费普通商品和服务一样，购买政府提供的公共产品和服务，从而就能够更好地反映公共产品和服务的消费者的真实偏好，努力寻求公共物品的最优配置。
但是，所有这一切变化，并没有消除公共行政的行政性，政府作为社会基本秩序的塑造者和维护者、社会冲突的仲裁者、宏观经济的调控者和微观经济的市场监管者，政府运行的权威性和强制性，以及一元化的组织管理系统，都是不可替代的。政府所提供的大量公共产品和公共服务，例如国防、监狱、法庭、社会福利、环境保护、市场安全等仍然需要由公共财政资金来资助，向所有公民统一进行供应。近代以来所逐渐发展起来的官僚制行政组织模式，远远没有过时，没有也不可能被替代。20世纪80年代改革以来的变化，只是在官僚制组织的大框架之下，管理性和行政性平衡关系的一种新的调整。在这种调整的基础上，传统的官僚制结构向竞争型官僚制、民主型官僚制转型，官僚制结构因此更加富有弹性和灵活性，更加富有活力，公共部门运行成本降低，效率提升，社会回应性增强，因此成为公共发展的一个新趋向。
第五，社会精英阶层和普通民众之间的利益关系的一种新的调整。关于20世纪80年代以来的公共管理改革，一种流行的看法是认为它具有意识形态的色彩，是新右派的政策纲领，反映着以工商资本家为代表的社会上层的利益，也有的学者认为这场改革是价值中立的，没有任何意识形态的色彩。[7]不管这场改革是否具有价值倾向性，与历史上任何一场制度变迁一样，它都是社会权力结构和利益结构的重新塑造，有的社会阶层在结构重组中利益得到增进，同时，必然导致其他一些社会利益群体的利益受到损害。就这一场改革来看，正是由于它是平等向自由、政府向市场、民主向权威的让步，是政府的退却和民主的回落，社会精英阶层的权力和利益得到增进，是一个基本的事实。国有企业的私有化、放松管制、签约外包制、特许经营制、福利制度改革，减少政府决策中的民主协商和谈判机制的作用等一系列具体的改革举措的运用，从利益重新配置的意义上来看，社会精英层的利益也是得到更多的增进。这一场改革因此也可以看成是过去一百年塑造的社会权力和利益格局的一次重大调整。
总之，概括地说，公共管理的实践和公共管理理论研究均表明，从来就不存在一种普遍适用的管理模式，任何一种管理模式都是在特定的环境下，满足特定的社会需求而存在、运转和有效地发挥作用的。在历史发展的不同时期，随着客观条件的变化，公共治理中的各种平衡关系也在不断地调整和变化，总是在两个极点之间像钟摆一样不断地摆动。20世纪80年代以来的这一场改革，是上述各种要素之间的平衡关系的一次重大调整。这种调整随着客观情境的变化，还会不断地进行下去，从而构成了公共治理不断变动着的平衡关系结构。
[1] 参见陈振明：《走向一种“新公共管理”的实践模式》，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2000年第2期。
[2] 参见Andrew Gamble，The Free Economy and the Strong State: the Politics of Thatcherism，Macmillan Education，1988; Norman P．Barry，The New Right，Croom Helm Association with Methuen，1987; 克里斯托弗·波利特和海尔特·鲍克尔特：《公共管理改革——比较分析》，夏镇平译，上海译文出版社2003年版。
[3] 转引自陈振明：《走向一种“新公共管理”的实践模式》，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2000年第2期。
[4] 参见郭静：《汤姆·克瑞廷森教授对“新公共管理”的评述及其他》，载《政治学研究》2003年第3期。
[5] 转引自蔚智前：《重新塑造政府——西方官僚制度的危机与企业家政府理论的出现（上）》，载《中国行政管理》1994年第5期。
[6] 关于自由经济和强国家之间的辩证关系，请参阅德国著名思想家卡尔·施密特（Carl Schimtt）的有关著作；亦可参见Andrew Gamble，The Free Economy and the Strong State: the Politics of Thatcherism，Macmillan Education，1988.
[7] 参见简·莱恩：《新公共管理》，赵成根等译，中国青年出版社2004年版。