对人道主义干预的考察和思考（提纲）

一、联合国宪章中的主权和人权

在1945年通过的《联合国宪章》（以下简称《宪章》）的序言中，保护人权和主权的重要性几乎是相提并论：“重申基本人权，人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利之信念”（序言）。

（一）主权原则

《宪章》在其组织宗旨中指出：“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系”（第1章第1条第2项）。

可以对主权国家动武的两个例外：

1．“单独或集体自卫权”（第7章第51条）；

2．联合国安理会授权采取的军事行动，“以维持或恢复国际和平及安全”（第7章第42条）。

可见主权国家不能为所欲为，主权并不是绝对的，而是有限制的。接下来就是，何种情况构成了国际和平受到威胁和破坏？大规模侵犯和违反人权的事件符不符合这一标准？这就需要考虑宪章及相关的国际人权法对人权的保护程度。

（二）人权原则

《宪章》在其组织宗旨中指出：“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”（第1章第1条第3项）。

《宪章》第1条在谈到“人民平等权利及自决原则”时，“原则”用的是单数，即把“平等权利”与“自决”视为一项“原则”。1950年联合国大会通过421号决议，确认民族自决权是一项基本人权。如果把“人民平等权利”视为一项主权的话，它和基本人权实为一项原则，难分难解。

1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》，其重要性在于形成了一个世界各国政府对待其治下民众的普遍的道德标准。统治者对其百姓的态度要受到这一宣言道德的评判，也为其他国家和整个国际社会所关注。但它并不是一个有法律约束力的文件，但随后形成了一系列有约束力的人权公约及相关的人权保护机制。

1．普遍的人权公约。1966年由联合国大会通过的两个公约：《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》。经缔约国批准后于1976年生效。

2．有关种族、妇女和儿童的专项人权公约。如《消除一切形式种族歧视国际公约》（1969年生效），《禁止并惩治种族隔离罪行的国际公约》（1976年始生效），《消除对妇女一切歧视公约》，《儿童权利公约》。

3．地区性人权公约。如《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》、《非洲人权和民族权公约》。

二、为维护人权原则而损害主权原则

（一）对国际和平与安全构成威胁的国内冲突联合国成立的最初宗旨是防止战争，特别是国家间的战争，以维持世界和平。但是冷战结束后的现实却是：具体、直接、经常威胁和破坏世界和平与安全的主要是国内冲突和内战，而非国家间的战争。更为严重的是，伴随着这些冲突和内战的几乎总有严重和大规模侵犯基本人权的现象。

（二）国际社会对国内冲突的干预

那么，在这种情况下，如果对象国以国家主权为由，拒绝改善国内侵犯人权的做法，国际社会是否干预，如何干预就成为一个两难的选择。干预必然会损害一个国家的主权，不干预又与保护人权原则不符。这里涉及两个问题：干预的合法性问题和干预的方式问题。一共有四种可能性。

1．得到安理会授权的非武力行动：决议谴责、军火禁运、经济制裁、文化孤立。如针对南非和罗得西亚的白人种族隔离制度采取的行动。

2．几个国家和国家联盟采取的非武力行动：如西方对20世纪80年代波兰实行军管的反应。

3．得到安理会授权的武力行动：如1992年对索马里（美国）；1994年对卢旺达（法国）和海地（美国）；1999年对塞拉里昂（西非组织和尼日利亚）。

4．没有得到安理会授权的武力行动：如1999年北约在科索沃。

这后两者便是我们所要讨论的中心问题：人道主义干预（humanitarian intervention）。

三、人道主义干预的内涵

鉴于人道主义干预的理论和实践完全来源于西方主流社会，因此，在讨论这一问题时，我们就不得不先搞清楚西方所确定的人道主义干预是什么。

（一）国内的理解

人道主义干预一般说来是指当一个国家不愿或无力保护其国民的生命安全，或给予其人民极不人道的待遇，其严重程度超出了人类理性和正义所能容忍的地步，他国为了人道主义的目的，而对该国单方面地使用武力进行干涉的情况（赵威、马德宇、毛君等）。这个看法与西方的看法差不多。

（二）北约的定义

北约的定义是：“人道主义干预是未经某一国家同意而对其进行武装干预，针对的是人群灾难（a humanitarian disaster）^[1]和人群灾难威胁，特别是由严重和大规模侵犯基本人权所引起的人群灾难和人群灾难威胁。”这一定义是1999年11月北约在Scheveningen的一次研讨会上接受的（CSS Strategic Briefing Papers）。

（三）两个特点

由此看来，人道主义干预有两个根本的特点：首先，所谓干预，就意味着突破被干预国家的主权。由此判断，出于人道关注的联合国在东帝汶的行动就不是一种干预，因为这一行动得到了印度尼西亚政府的同意。

其次，干预要成为人道的，解决侵犯人权问题的愿望应该是干预决定的决定性力量。

四、人道主义干预的合法性问题

（一）联合国授权下的人道主义干预《宪章》第5章第24条第1项和第7章规定，安理会有权采取任何必要的措施来“维持或恢复国际和平及安全”。它允许安理会基于国际人权法的内容来授权采取行动。如果安理会达成共识：即某一人群灾难是对国际和平和安全的威胁，那么，联合国能够采取行动。

这意味着，人道主义干预在理论上是不成问题的，是可以采取的合法行动。问题仅仅在程序上，也就是安理会必须达成共识。

（二）没有联合国授权的人道主义干预

“科索沃模式”却表明，某一国家或国家同盟可能会在没有安理会明确授权的情况下进行干预。正是在这个问题上，各国政府和学者的看法大相径庭。

1．没有合法性

首先，所有国家依据《宪章》第2条第4项，放弃使用武力或武力威胁，侵犯任何国家的领土完整或政治独立。其次《宪章》第2条第7项禁止联合国“干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”，除了《宪章》第7章规定的情况。

1981年12月，联合国大会在其通过的《不允许干涉和干预别国内政宣言》中，针对人权问题特别规定：“各国有义务避免利用和歪曲人权问题，以此作为对其他国家施加压力或在其他国家或国家集团内部或彼此之间制造猜疑和混乱的手段。”因此，以人权高于主权为借口进行人道主义干涉在法律上是站不住脚的（赵威等）。

2．未必没有合法性

安理会只是承担“主要责任”，并没有排除其他国家和国际组织的责任。

根据《宪章》，第24条第1项赋予安理会维护世界和平和安全的“主要责任”。其目的旨在建立一种集体安全机制，来控制国家间的侵略和防止无政府状态。但由于5个安理会常任理事国拥有否决权，因此，其中任何一国都可以阻止大部分理事国认为应该进行的人道主义干预。这种情况下，绕开安理会似乎情有可原。

此外，一个国际法上的问题是，安理会的主要责任（primary responsibility）是否等同于专有权力（exclusive authority）。如果不是，就意味着宪章没有排除国家、国家集团和其他国际组织也有同样的、虽然是次要的维护世界和平和安全的责任（CSS Strategic Briefing Papers）。

3．合理但不合法

未经联合国授权的人道主义干预没有合法基础。

《宪章》第2条明确规定国家主权是国际关系的基本原则。主权给予国家管理自己内部事务免受外来干涉的合法权利，防止强国干预弱国。主权的存在构成了现代有秩序和平等的国际关系框架的重要部分。因此，未经联合国授权的人道主义干预在技术上讲，是不合法的。

这种干预有它充足的理由。

《联合国宪章》制订的目的是阻止国家间的侵略，而没有关注一个国家内部所发生的一切。在战后历史中常常可以看到，主权原则也可能会妨碍普遍人权的实现。而各国对第55条有关人权内容没有分歧的接受表明，《宪章》的含义可以理解为对主权的独有的（an exclusive focus on sovereignty）转向强调主权和人权的平衡。各国实际上已经接受了国际法下的其他保护人权的义务，而违反者却可以以主权作为挡箭牌。

安南对北约在科索沃的行为的感叹：“一方面，区域性组织在没有联合国授权的情况下使用武力是合法的吗？另一方面，（我们）能够放任大规模、有组织、会导致严重后果的侵犯人权的状况不断持续下去，完全置之不理吗？”

五、联合国和国际社会面临的困境

（一）国家主权（不干涉内政）和国际人权（人道主义干预）关系复杂

1．国家主权观念远比国际人权观念更古老和有传统

1648年《威斯特伐里亚条约》以来形成了主权为基础的现代国际体系。而国际人权保护体系则是在第二次世界大战后才形成的“新生事物”。

2．国家主权和国际人权的此消彼长

二战后，特别是冷战后，随着通讯手段的发达和普及，国际交流的加强和深入，人类共同问题的增加和严重，出现了国内事务国际化的倾向。正如国际仲裁法庭在20世纪20年代就曾指出过的那样，“某项问题是否属于一国管辖本质上是一个相对的问题，它取决于国际关系的发展”（任东来）。国际间一系列协定、公约的订立，以及与之相应的国际体制的出现，导致“专属国内管辖”范围开始缩小。诸如性别与种族歧视，环境保护，儿童与劳工权利，毒品控制等问题都由过去的专属国内管辖问题转变成全球问题。这样，随着国内专属管辖范围的缩小以及各国承担越来越多的国际义务，作为主权国家的政府，不能再对其治下的民众随心所欲、为所欲为。国家主权越来越受到人权国际保护原则的限制。这在一定程度上弱化了国家主权。与此同时，人权的国际化的趋势却在加强（任东来，王可菊）。

人权的国际化主要是指某些人权内容和人权保护由国内向国际上转移、演化的过程和趋势，同时也包括某些新出现的人权得到国际社会的确认和保障。主要表现在人权价值的国际化，人权立法的国际化和人权保护的国际化三个方面。尽管各国存在文化、历史传统等差异，但追求并实现人权是全人类的共同理想。国际人权立法也呈迅速上升趋势。根据国际人权法和国际人权习惯法进行的国际人权保护正成为国际社会的共同责任。中国学者也认为，人权国际化如果不被别有用心地利用，那么这种趋势是有利于人类进步的，不能轻易被否定（李林）。

（二）在国家主权（不干涉内政）和国际人权（人道主义干预）之间寻找平衡

1．人权高于主权不能成为国际法原则

人权的国际化与人类社会对历史的思考有关。对第二次世界大战和战后历史的反思，西方主流社会认为，严重侵犯人权常常成为内外战争的起因，因此尽最大限度减少对人权的侵犯符合整个国际社会以及各国的利益。但他们也承认，“从长远看，可以推动主权向人道主义干预转化的是人权的道德力量而不是法律力量”（戴维·吉利斯）。因此，即使一些赞同“科索沃模式”的西方学者也把这一干预看做是特例，而不能抽象为人权高于主权的基本原则。

因为这样做的结果，会从根本上摧毁现代国际关系的基础。主权和不干涉内政的原则为弱小国家提供了至关重要的保护。安南在他的《联合国千年报告》中承认：“人道主义干预”概念可能成为无端干预一个主权国家内政的借口；可能鼓励分离主义运动故意刺激政府犯严重的侵犯人权行为，从而引发有助于分离主义目标的外部干预；由于干预本身的困难、费用高，以及各国所确定的利益不同，又没有前后一致的准则，因此，在实际干预时，弱国被干预的可能性远远高于强国。（安南，216）

2．国际社会对人群灾难不能无动于衷

面对主权国家严重和大规模的侵犯人权事件，国际社会必须作出反应。否则，人类的公理和良心都无法承受残酷的现实，更有愧文明社会的称号。安南表示：“如果人道主义干预确实是一种无法接受的对主权的攻击，那么我们应当如何对某一个卢旺达、某一个斯雷布雷尼察作出反应？对破坏我们的共同人性基本原则的有系统的侵犯人权事件，怎样处理？我们面临一种真正的两难处境。保护人权和保护主权两者都是必须支持的原则。对此很少有人不同意。但这一立场并没有告诉我们，当这两项原则彼此冲突时，应服从哪一项原则。”（安南，217—218）

3．具体情况具体处理，没有简单的答案

尊重和维护主权是一项基本原则，但应该有极少的例外；尊重和保护人权是现实需要，但应该谨慎行事。国际社会必须确立行事的标准。

六、人道主义干预的标准

根据《宪章》和国际人权法，联合国秘书长的《千年报告》，以及冷战后人道主义干预的基本经验教训，似乎可以概括出以下的原则，作为确定人道主义干预的标准：

1．合法性原则

（1）人群灾难的确威胁到一个国家、地区或国际的安全和稳定。

（2）取得安理会大部分国家形式的或实质性的同意或认可。

（3）军事行动符合国际战争法。

2．必要性原则

（1）严重和大规模侵犯人权的事件将要、正在或已经发生。事态紧急，非同一般。

（2）有大量、明确和客观的证据证明上述危机。

（3）所在国家不愿或无力采取补救行动。

3．合理性原则

（1）行动获得它所旨在救助人群的普遍支持。

（2）向公众和国际社会明确说明干预的目的。

（3）所在区域的其他主要国家支持干预。

（4）尝试了军事手段以外的所有办法，均未成功。

（5）目标仅限于阻止侵犯人权。

（6）武力的使用应该与它旨在取得的目标相匹配。

4．有效性原则

（1）成功的可能性非常大。

（2）干预的代价、特别是生命的损失应低于干预可以预计的后果。

（3）拥有冲突解决后重建和平的蓝图。

参考文献

Humanitarian Intervention：Definitions and Criteria，CSS Strategic Briefing Papers，Volume 3，Part 1，June 2000.

《联合国宪章》（第十版），中国对外翻译出版公司1987年版。

安南：《联合国秘书长千年报告》，http：//www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/ga/millennium/sg/report/ch4.htm。

陈弘毅：《主权和人权的历史和法理学反思》，载《二十一世纪》1999年10月号，第55期。

董云虎编：《世界人权约法总览》，四川人民出版社1991年版。

〔加〕戴维·吉利斯：《人权与国家主权》，载《法学译丛》1992年第5期。

李林：《国际人权与国家主权》，载《中国法学》1993年第1期。

任东来：《民族自决的含义及其在历史上的演变》，载《太平洋学报》1997年第3期。

许光建主编：《联合国宪章诠释》，山西教育出版社1999年版。

王可菊：《当代西方学者关于人权与主权的观点》，载《中国法学》1997年第3期。

赵威、马德宇、毛君等集体撰写：《国际法面临的挑战——从北约轰炸南联盟及中国使馆谈起》，http：//chinalawinfo.com/fxyj/xszc/internationallaw.htm。

周琪：《美国人权外交及有关争论》，载《美国研究》1998年第1期。

中国社会科学院法学研究所编：《国际人权文件与国际人权机构》，社会科学文献出版社1997年版。

（本文是2003年3月在中国现代国际关系研究所于北京举办的“人道主义干预”学术研讨会上的发言提纲）

[1] humanitarian disaster，国内通译为“人道主义灾难”。这个译法非常不确切，逻辑也不通。人道主义何以会有灾难？最多只能说美国和其他西方国家的人道主义干预导致生命损失的灾难。查微软的英语电子词典，humanitarian有两个意思：（1）caring：committed to improving the lives of other people·a humanitarian organization；（2）human：involving and affecting human beings，especially in a harmful way（informal）·a humanitarian disaster。显然，这里决无人道主义的意思。humanitarian intervention的humanitarian是第一种含义，译为人道主义干预不算出格，但humanitarian disaster是第二个含义，译为人道主义灾难肯定有问题。