1．导论

1.1 社会公共需要、公共物品与公共部门

1.1.1 社会公共需要

人类的需要尽管五花八门，但从最终需要来看无非有两类需要：一类是私人个别需要，一类是社会公共需要。

私人个别需要，是指通过市场提供私人产品满足的需要。

区别于私人个别需要，社会公共需要是社会成员在生产、生活和工作中的共同需要。社会公共需要与社会公共利益相关，是集体的社会性需要，涵盖的范围很广，主要包括社会公众对国防、安全和秩序、司法、一般公共服务、公民基本权利保障、水旱灾害防治、生态环境保护等需要。在现代社会中，主要由市场提供私人物品满足私人个别需要，社会的公共需要则主要由国家机关和公共部门提供公共物品来满足。

与私人个别需要相比，社会公共需要具有以下特征：

第一，社会成员拥有的共同性。社会公共需要不是私人个别需要的加总，而是必须由政府集中组织和执行社会职能以维持社会经济生活正常运转的需要，是社会公众的共同需要。

第二，社会成员在需要得以满足时所得与付出的不对称性。社会成员在满足社会公共需要时也要付出代价（如交税或付费），但每个社会成员的付出与其所得可能是不对称的，有人付费少甚至不用付费就可以使其需要得以满足。

第三，满足需要的物质消耗性。满足社会公共需要必须消耗一定的社会财富。满足公共需要的物质手段，只能来自社会产品的剩余部分，通过政府收税或收费形式获取资金用于支持国家机关和公共部门提供公共物品。

目前，中国民众对社会公共需求的层次与经济发展阶段相适应，主要围绕国防、社会治安、基础教育、卫生等需要。这些需要与人们的生活息息相关，或者是保障人们生活，或者是提高人们生活水平，被统称为民生需要。从这一层面上看，我国当前的“民生需要”即中国现阶段的“社会公共需要”，是处于社会主义初级阶段中的我国居民在当前生产、生活和工作中的共同需要。

1.1.2 公共物品

供给与需要相对应。根据供给主体和供给渠道的不同，满足人类需要的各式各样的产品也可以分为两大类：公共产品和私人产品。

私人物品是指由市场供给的、用来满足个人需要的、具有竞争性和排他性的商品和服务。

公共物品的定义有多个版本，目前常用的定义是：公共物品为主要由以政府为代表的公共部门供给的、用来满足社会公共需要的、具有非竞争性和非排他性的商品和服务。学术界公认，公共物品的经典定义由萨缪尔森在于1954年提出：“每个人对这种物品的消费都不会导致其他人对该物品消费的减少。”随后，他不断对公共物品的定义进行调整。在最初强调非竞争性之后，他又指出非排他性是判断公共物品的主要标准。萨缪尔森在他绝笔之作——《经济学》第十九版里对此定义进行了修正：公共物品是指那种不论个人是否愿意消费，都能使整个社会每一成员获益的物品。这一定义高度浓缩了公共物品的特性，言简意赅。

经济学家概括了公共物品的三个基本特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性。这三个特征中的核心特征是非排他性和非竞争性，效用的不可分割性是其自然延伸。因此，区分公共物品与私人物品集中在两个基本标准的对比上：一是排他性和非排他性；二是竞争性和非竞争性。

私人物品具有排他性和竞争性。消费的竞争性是指消费者在消费某物品从中获益时，会影响其他消费者消费该物品以从中受益，也就是说，增加一个消费者，需要减少任何其他消费者对这种商品或服务的消费。排他性是指消费者在付费得到某种商品的消费权之后，其他人就不能享用此种商品和服务带来的利益，也就是说，能阻止其他消费者对该物品的消费。下面用葱油饼为例说明私人物品具有的排他性和竞争性。由于葱油饼可以被分割成若干单位在人们之间进行分配，具有效用的可分割性，不仅如此，葱油饼还具有竞争性和排他性。假设某个小区门口一烤饼店老板每天要卖一定数量的葱油饼。小王某一天买走了10个，其他消费者在这个烤饼店能消费的葱油饼总数就会减少10个，葱油饼因而具有竞争性。由于这10个葱油饼卖给了小王，小王通过付费的形式获取了这10个葱油饼的消费权，其他人不能通过付费给烤饼店老板的方式取得早已卖给小王的这10个葱油饼。若顾客确实想买，则只能从烤饼店剩余的葱油饼中挑选或者请小王转卖。由此可推断，葱油饼具有排他性。

公共物品具有消费的非竞争性和受益的非排他性。非竞争性是指某一个人或厂商对某种物品的享用，并不排斥其他人或厂商同时享用，也不会因此减少其他人或厂商享用的数量或质量，受益对象之间不存在利益冲突。非竞争性的另一种表述方式是：当一种物品在增加一个消费者时，其他人消费该种产品的额外成本为零，即增加消费者的边际成本为零。非排他性是指一旦某特定的物品被提供出来，便不太可能排除任何人对它的消费。换言之，技术上没有办法将拒绝为之付费的个人或厂商排除在物品的受益范围之外，即或有可能技术上排他，但排他的成本过高因而不值得这样操作。非排他性包含以下三层含义：第一，一个人在消费某种物品时，无法排除他人也同时消费这类产品；第二，任何个人或厂商都不能用拒绝付费的方式，将不喜欢的物品排除在其享用品范围之外；第三，不论个人或厂商是否为某种物品付费，都能从该种物品的提供中得到利益，任何人都可以在相同数量上或在相同程度上消费该物品。除了国防以外，天气预报也被认为是典型的公共物品。公共物品的非排他性可能带来“免费搭车者”（free-rider），即一些得到利益但避免付费的人。这是因为公共物品提供者不能阻止不付费者消费该物品，有人因而可以免费达到享用公共物品的目的。其结果是这种物品在市场机制的调节下不会被生产或供给不足，即使买者对于物品的集体评价（社会收益）要大于提供它的成本。

当一种物品同时具备效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性时，即为纯公共物品。纯公共物品（pure public goods）最经典的例子就是国防。政府为了保卫国家不受外来侵略者的入侵，在国防方面投入了大量的资金，提供了潜艇、巡航导弹和坦克等，建立了良好的防备系统。需指出的是，作为公共产品现象的有形物质并不能成为公共产品区别于私人产品的依据。国防的公共物品属性不是表现在潜艇、导弹等有形物质上，而是从通过政府保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略这一本质需要来表现的，这种属性才可以成为国防区别于私人保安等的依据。由此可见，国防在三个属性方面满足纯公共物品的一切要求。首先，国防的效用是不能分割的，具有效用的不可分割性。其次，一个人享受国防保护的同时也不妨碍其他人享受国防提供的保护，即便增加了消费者，也不会增加国防提供者和原受益者的成本，因而具有消费的非竞争性。最后，国防具有非排他性，即使低收入者没有支付一点税收或者费用，也能像该国所有其他居民一样获得军队提供的安全保护，具有受益的非排他性。非排他性同时也意味着，要阻止任何人消费这种物品，要么代价非常大，要么就是不可能。很难想象一旦战争爆发，入侵的敌人对居民楼进行扫荡，解放军战士只保护当年缴纳了个人所得税的人家而放弃保护低收入人家安全的极端情形会发生。这种不可能发生的现象也从另一个角度说明国防是非排他的。

简而言之，公共物品和私人物品的差异表现在两方面：第一，竞争性与非竞争性。两个人不能同时消费一块葱油饼，我吃的那块你就不能吃。但你对军队提供的安全保障的消费一点也不会减少我对同样服务的消费。第二，排他性和非排他性。我可以很容易地不让你消费我买的葱油饼，但不让你享受国防的利益几乎是不可能的。

关于公共物品，需要注意以下几个问题。第一。虽然每个人消费的公共物品数量相同，但这并不意味着人们的受益程度是完全相同的，也不是每个人对这种物品的消费评价都一致，不同的人对于某种公共物品的价值是正值还是负值的看法可能不尽相同。比如，某国建立了弹道导弹防御系统，对于那些认为该系统能增加安全性的公民来说，该系统的价值为正；对于那些认为会导致军备竞赛升级降低国家安全的公民来说，该系统的价值为负。不过，不管个人对公共物品的消费评价如何，一旦该公共物品被提供，每个人只能选择消费，且消费的数量是相同的。第二，公共物品的纯度取决于市场条件、技术状况和法律安排。比如，一条免费的等级公路，平时行驶在上面的车辆很少，满足非竞争性和非排他性；但当节假日车辆数量增加时，这条公路变得拥挤，常常由量变引起质变造成堵车。拥挤发生后公路在消费上非竞争性的标准不再满足。再比如，信号灯导航的灯塔是典型的公共物品；但如果改革信号发射装置，导致过往船只不购买特殊的接收器就不能获得灯塔信号，这种技术条件发生变化使得灯塔具有了排他性。所以，最好把“公共性”看作一个“度”的问题。完全满足非竞争性和非排他性的物品是纯粹的公共物品，但随着市场条件和技术条件的变化，公共物品的纯度会发生改变。

如果说纯粹的公共物品和私人物品是两个极端情况，则大多数物品是非纯公共物品（impure public goods，又被称为准公共物品、混合产品）。这些物品不同时具备非排他性和非竞争性，只具有公共物品的某个核心特征。具体而言，这些物品要么具有竞争性和非排他性，要么具有非竞争性和排他性，或者非竞争性和非排他性的满足程度是不完备的。

在所有的准公共物品中，有一类公共物品的特点是消费上具有非竞争性，但是可以较轻易地做到排他，有学者将这类物品形象地称为俱乐部物品（club goods）或价格排他的公共物品（price-excludable public goods）。比如，一条收费的高速公路，在不过分拥挤的条件下，多一辆车通行，不会影响其他车辆的正常通行，其边际成本为零，具有非竞争性；但由于可以设置收费站，可以将不为之付费的车排除在高速公路外，具有排他性。有线电视信号、水、电、煤、公用电话、公交车等公共事业物品多属于这类准公共物品。

有一类公共物品与俱乐部物品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，有学者将这类物品称为公共资源（common resource）。比如，农民对地表水（如四川的都江堰和新疆的坎儿井自流灌溉系统）的利用。地表水是不排他的，因为几乎不可能对农民收取灌溉费，大家都可使用；但利用地表水又具有竞争性，尤其是用水者所处的位置有上游和下游之分时，这种竞争性更为明显。一些具有共同产权的草地、渔场、清洁的空气、水、石油矿藏、公海中的鱼等都属于公共资源。当消费者的数目增加到某一个值，准公共物品到达“拥挤点”后，就会出现边际成本为正的情况，每增加一个人将减少原有消费者的效用。1968年，英国学者哈丁（Hardin）发表了《公地的悲剧》这篇文章，指出公地作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，每个当事人都知道资源将由于过度使用而枯竭，但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力，而且都抱着“及时捞一把”的心态加剧事态的恶化。由于每一个人都倾向于过度使用，从而造成资源的枯竭。这是公共资源因产权难以界定而被过度使用或侵占的结果。

简而言之，俱乐部物品和公共资源统称为准公共物品，表现为具有不充分的非竞争性和不充分的非排他性，这种特征往往是由过分拥挤和外部效应两种不同情况引起的。前一种情况以桥梁为例，若在桥梁上通行的车辆已经接近或是超过合理的负荷，则增加通行车辆不仅造成拥堵，还产生了现场指挥交通的交警人员的数量增加，边际成本上升。后一种情况以一座收费花园为例，花园即使设置围墙，也不能排除路人闻到花香并享受洁净的空气，无法将不为之付费的人排除在外。

为更好地理解公共物品的特性，我们需要了解公共物品的需求曲线和均衡价格。公共物品的市场需求曲线与个人需求曲线不同。由于公共物品具有非排他性和非竞争性，所有个人对公共物品消费的数量是相同的，社会愿意支付的价格等于所有个人愿意支付的价格的总和。所以，与私人产品的市场需求曲线是将同一市场的所有个人需求曲线水平相加得出不同，公共物品的市场需求曲线是将个人需求曲线垂直相加求得。如图1-1所示，d1、d2、d3是公共物品的个人需求曲线，D是公共物品的市场需求曲线，由个人需求曲线垂直相加求得。公共物品的市场供给曲线可以由生产公共物品的边际成本曲线即S曲线表示，公共物品的需求曲线和供给曲线的交点决定公共物品的均衡产量和均衡价格。

有学者认为，公共物品的市场均衡分析并没有实际应用意义。因为上图成立的假设条件之一是消费者能够准确地说明他对公共物品的支付意愿和需求量的关系，而这一假设显然不符合事实。事实上，公共物品的消费者无法准确说出自己对公共物品的需求价格，而且都想免费搭车享用公共物品。因此，公共物品的市场均衡是一个特殊问题，不可能通过市场上的个人决策方式来决定，必须寻求决定公共物品提供的特殊方式。

1.1.3 公共部门

公共部门是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织。广义的公共部门包括政府、公共企业、非营利性组织、国际组织等。狭义的公共部门是政府部门，即以财政拨款为经费来源，免费或部分免费地向社会提供公共物品的单位的总称。本书的公共部门主要指政府部门。

公共部门与私人部门相对应，私人部门（企业、个人）提供私人产品，它是通过市场机制来实现的；公共部门提供公共产品，它是通过政府的一系列制度安排来实现的。

为什么公共产品不能由私人部门提供而只能由公共部门提供？这是由市场运行机制与政府运行机制的差异决定的。

市场通过买卖提供产品和服务，而买卖要求利益边界的精确性。由于公共产品具有非排他性和非竞争性，社会公众对它的消费是公共的或集合的，如果由私人部门通过市场提供，则几乎每个消费者都不会出钱而等着他人出钱，自己顺便享用它带来的利益，也就是说，利益边界的精确性差，从而出现“搭便车”的现象。在这种情况下，只有通过政府来提供公共产品。政府主要是通过无偿征税来提供公共产品的。显然，征税是可以精确计算的，如按率征收或定额征收，而公共产品的享用一般不可以分割，无法定量化，因而每个人的纳税额与他对公共产品的享用量是不对称的，不能说纳多少税就享用多少公共产品。

以上分析说明，市场只适于提供私人产品，对提供公共产品是失效的，它只能由政府来提供。

提供公共物品和私人物品的方式有多种。私人物品不一定只由私人部门提供，政府也可提供具有竞争性和排他性的物品，这类物品被称为公共提供的私人物品（publicly provided private goods），医疗服务和住房就是典型。我国基本医疗服务和保障性住房主要由政府提供，而其他形式的医疗服务和住房主要由私人部门提供。与此相对应，公共物品也可由私人提供，如私人捐助的希望小学、个人出资捐赠提供的公共花园、受到英国国民信托（NT）保护的信托财产、国际的多边援助、私人自愿提供的慈善事业等。有些公共物品（或准公共物品）的私人提供可以通过明晰经济资源的产权关系、拍卖使用资源的许可证、成立管理机构等方法来解决。比如，被污染湖泊的清淤治理，由于无法向过往公众收费，尽管有预算资金支持，但可使用的治理金额有限，清淤治理进展缓慢；但如果政府允许项目方对使用了水域的船只和垂钓者收费，治理的资金充足了，清淤就会高效得多。多数情况下，准公共物品是通过混合方式提供的。比如，“安全保障”这种服务可以通过政府提供的警察获得，也可通过社区保安、坚固门锁等私人提供的方式获得。随着时间的推移，公共提供和私人提供这两种方式的组合会发生很大变化。

从各国的实践来看，准公共物品的有效提供主要有如下几种方式：A．政府授权经营。对于具有规模经济效益的自然垄断行业，政府部门通过公开招标形式选择民间企业，以签订合同的方式委托中标的民间企业去经营，同时通过价格管制禁止中标企业制定垄断价格。B．政府参股。对于那些初始投资量较大的基础设施项目，如高速公路、桥梁、铁路、港口、机场等，由政府通过控股参与建设。C．政府补助。政府对提供基础教育以及公共卫生服务的机构、从事高新技术产品开发的企业等给予一定数量的补助。D．政府购买服务。凡属事务性管理服务，可通过政府购买服务的形式向社会购买。

值得注意的是，公共物品的生产方式和提供方式并不是一回事，公共物品由国家机关和公共部门来提供并不表明这些公共物品必须由国家机关和公共部门来生产，即公共提供不等于公共生产。公共提供无非是强调这种产品要通过预算程序来供给，消费者通常可以免费享用。但是，产品的生产既可由公共部门来承担，也可由私人部门来承担。同理，私人提供也不等于私人生产，私人在市场上提供的产品也可以是公共部门生产的产品。公共物品的生产方式和提供方式可以形成多种组合：有些公共物品是公共提供、公共生产，如政府部门提供的一般公共服务以及这些部门从国有企业购置的物品；有些公共物品是公共提供、私人生产，如政府部门从私人企业采购设备和购置办公用品，私人企业承包政府工程等；至于其他物品，则要么属于公共生产、混合提供，要么属于私人生产、混合提供，或者混合生产、混合提供。

对于政府提供的公共物品应由公共部门生产还是私人部门生产，分歧由来已久。人们可以接受的观点是，决定公共生产还是私人生产，一个关键的因素是市场环境，另一个是与私人部门服务提供者签约的完备程度。如果私人部门的生产成本比公共部门的成本低、效率高，且能够签订比较完备的合同，那么让私人部门生产的理由会更充分些。

1.1.4 公共部门的活动范围

由于人们对私人产品与公共产品的范围、私人部门与公共部门（政府）的职责的认识是不同的，所以，在经济思想史上不同时期对公共部门的活动范围的认识也是不同的。历史上有三派意见。

（1）理性而现实的自由主义观点

早在三百多年前，英国思想家洛克就将政府的任务定在保护个人自由和财产这一位置上。经济学之父斯密把政府的职责界定为：维护国内秩序的安定，维护和建立私人难以办到的公共基础设施、工程。斯密认为，以节俭为主的政府是好政府。上述观点表明，政府职能应该是“守夜人”的功能。持有这种观点的人被称之为古典自由学派。他们的观点的前提是：市场是完善的，竞争是完全的，经济人是理性的。

从19世纪中叶工业革命开始后，市场空间朝着纵深广大的方向发展，市场层次丰富，产品多样，市场机构日益增多，人们需求层次增多，利益集团日益复杂，政府职能出现了一些变化。在这种情况下，古典自由主义简单的政府职能论为近代自由主义的政府职能论所取代。最早提出该论点的是英国的穆勒，他以灯塔为例说明政府职能客观上应顺应时代的要求而有所扩展。以后，斯宾塞、西德维克等人都从不同的角度提出自由放任市场中的缺陷需要政府的积极干预。进入20世纪，自由主义派的观点进一步发展，他们分为两派：一派被称为新古典自由主义派，以索罗、哈耶克、洛齐克等为代表。其主要观点是：最好的政府是根本不管的政府，政府管事的最大限度是实现个人自由，只有最弱意义上的政府才体现全部的正义。另一派被称为新自由主义派，以弗里德曼为代表。在这一点上，他与前面的学派有一致的看法：政府的主要职责是保护社会的自由，以防备外侵之敌与内部同胞内讧，维护市场秩序的安定等等；同时，他还主张绝对的自由放任是不存在的，市场还需要政府决定、调节和强制执行市场运行中的规则，由于有其他技术和类似原因很难由市场自由引导和操作的事情，应该通过政府做这些事。

总之，不论何时代的自由派人士的基本观点都可归纳为：政府的最低职能是“守夜人”，最高职能为私人不愿干的市场空间的“填充人”。

（2）乐观而理想的干预主义观点

从20世纪20年代起，由于大工业革命发展，市场、商品、机构、利益集团等等的复杂化，让人们没有来得及从农业和手工作坊为主的生产与生活方式中转变过来，世界性的经济大危机便发生了，各主要强国之间在市场、原材料产地、利润空间等方面的摩擦加剧。以庇古为代表的一些西方学者对市场失败进行了认真讨论。他举出的经典例子是：一片如茵的大地上有着良好的禾田，令人向往；但很不幸，火车要在田间经过，使火花飞到稻穗上，造成损害。因为火车的使用者没有给种稻的人予以补偿，所以社会的损耗（包括稻米的损害）是没有全部算在火车成本之内的。在这种情况下，市场是无能为力的。庇古认为，政府有责任去干预此种市场失败。20世纪30年代，凯恩斯提出了全面增强国家干预的思想。这个思想影响了世界经济政策主流长达近半个世纪之久。从20世纪70年代到80年代，该派理论日趋完善，政府的活动已深深地卷入到社会生活之中，包揽了人们“从摇篮到墓地”的全部生活过程。

总括起来，该流派的基本观点是：市场经济有时会失灵，为了弥补市场失败方面，政府需要在效率、公平和稳定等方面承担职能，同时还要防止市场可能出现的失败。这派理论将政府视为是一种万能的、仁慈的机构，因而在纠正市场失灵方面会实现一种帕累托佳境。

（3）怀疑而悲观的第三种政府职能论

这种理论的基本前提是：市场和政府都不是完善而无缺陷的，二者都有失败，关键在于由于政府的特殊地位，政府对市场的干预应该是就市场永久失败的地方而非任何市场的失败都要去干预；同时提出，利用政府弥补市场缺陷，也利用市场克服政府失败。这派理论的代表人物有科斯、诺斯、布坎南、沃尔夫等。

从当今社会的实际情况出发，我们认为，当前公共部门的活动范围应包括：A．提供一种宏观经济和微观经济环境，这种经济环境为有效的经济活动设定正确的保障机制；B．提供能促使长期投资的机构性基础设施，即财产权、和平、法律与秩序以及规则；C．确保提供基础教育、医疗保健以及经济活动所必需的物质基础设施，并保护自然环境。

1.1.5 公共部门的活动方式

组织公共支出与收入构成了公共部门的主要活动方式。

公共支出的涵义是通过公共部门（政府）预算提供产品和服务的成本。公共支出实际上就是政府行为的成本。公共支出的结构可以分为两大类：第一类是购买性支出，这部分支出是公共部门对经常性的商品和劳务的购买支出；第二类是转移性支出，这部分支出是指对于养老金、国债利息、失业救济金、价格补贴等的支出。这些支出不反映公共部门占用社会经济资源的要求，只是在社会中的个人之间的资源进行转移性的再分配。公共支出代表着执行政策成本，也反映着政府的政策选择。

公共产品的供给都需要投入资源，因而政府要维持公共部门的公共产品的供给和生产，就需要有收入。政府的主要收入来源于运用国家的强制力特性，以征税的方式对社会收入进行再分配。政府收入来源的第二大途径是行政事业性收费、国有资本经营收益、政府性基金收入等。这部分收入的比重和形式会随着一国经济的变化而发生变化。政府收入来源的第三大途径是政府向公共借款，即发行公债。