第二节　府县制与里甲制

一、从羁縻政策到土司制度

明代之前，中央政府对楚雄地区采取羁縻政策和土司制度，这是与当时的社会经济发展状况相适应的。

何谓“羁縻政策”？《史记·司马相如列传》载：“羁，马络头也。縻，牛缰也。言制四夷如牛马之受羁縻也。”“盖闻天子之于夷狄也，其义羁縻勿绝而已。”⁽⁵⁵⁾秦汉时期，中央政权虽然在边疆地区设立郡县，但一般并不另外选拔官员赴任行政长官，而是通过任命土酋来实现对周边少数民族的统治，亦即对部落首领施以封授，只要其对朝廷表示臣服，仍由少数民族首领世领其地、世长其民，而不过问其内部事务。如西汉元狩（公元前122—117）和元封（公元前110—105）年间分别在大姚和姚安设置郡县。⁽⁵⁶⁾尽管其统治区域内社会制度发展的速度远远落后于内地和中原地区，但能与历代中央王朝或云南地方政权保持一致的统治基础，不在于经济制度而在于少数剥削者统治被剥削的劳动阶级。所以只要其纳贡称臣，得到中央王朝或云南地方统治者的承认即可。⁽⁵⁷⁾此后羁縻政策得以沿袭和发展。三国两晋南北朝时，除封授少数民族首领“王”“侯”及之外的一些虚职外，还吸收特别忠顺者为“太守”“都督”。当然，必要时中央或地方政府亦采取镇压政策。这些部落酋长和首领有时据地称王，不服王化，比如著名姚安高氏的始祖高定，三国时为南中大姓，即是蜀汉政权忌惮和要征服的对象。

有唐一代，对边疆地区，中央政府规定“即其部落列置郡县，其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍，多不上户部”⁽⁵⁸⁾。楚雄地区则是在元谋、武定一带设縻州都督府，另外彝族先祖阿普笃慕后裔中的一支，也开始在武定铸造“罗婺部”的辉煌历史。唐朝羁縻政策的实施，其对南诏政权的扶植，亦间接促成了南诏国的建立。此后，縻州都督府因战乱废弃后，朝廷重置姚州都督府，其都督及要职皆由朝廷命官担任。

南北朝后期云南出现的“乌蛮”，是氐羌系民族主要的后裔之一，也是今天楚雄彝族的先民。南诏国后期到大理国初期，云南逐步形成了白鹿部（今楚雄市）、罗婺部（今武定县）、华竹部（今元谋县）、抬萼部（今牟定县）、易裒部（今禄丰县广通镇）、摩刍部（今双柏县）等以彝族先民为主体的部落联盟。公元937年，段思平建立大理国，并得到了“乌蛮三十七部”的支持。在大理国时期，姚安高氏世为相国，武定乌蛮贵族阿尔被封为罗婺部长。

元时乌蛮是云南的主体民族⁽⁵⁹⁾，但已发生明显的分化和组合。元朝军队征服乌蛮大多数分布区后，首先参照元朝军队的组织形式，在乌蛮各部的分布区内设立万户府、千户所、百户所，任命乌蛮各部的上层贵族担任万户长、千户长、百户长。政府在乌蛮分布区设置的万户府、千户所、百户所有数十处，元宪宗四年（1254），在楚雄地区最早设置的是牟州千户所（今牟定县）。宪宗六年（1256），威楚万户所设立，后在威楚万户府下分别设欠舍千户所（今南华县）、摩刍千户所（今双柏县）、嘉千户所（今双柏县嘉）、路赕千户所（今禄丰县广通）。⁽⁶⁰⁾姚州于宪宗三年（1253）为元朝军队所平，七年（1257）设统矢千户、大姚堡千户。⁽⁶¹⁾乌蛮罗婺亦于宪宗四年（1254）归附，设罗婺万户所（今武定县）⁽⁶²⁾。

其次，为了加强中央对少数民族首领的驾驭和控制，元朝对历代王朝特别是唐、宋以来实行的羁縻政策进行总结，创立了“蒙、夷参治”的土司制度⁽⁶³⁾。一是土官土司职官相对固定。土司职官有宣慰、宣抚、安抚、招讨、长官诸司；土官职官有总管、土府、土州、土县等。除“总管”外，其他职官名称在明清时期一直在沿用。如大理国末代相国高泰祥之子高琼，得授土县，继而擢升为土府总管。二是在中上级地方政权中，实行“参用土人”为官的原则；而在基层地方政权中，则实行“以土酋为官”的原则。元宪宗四年（1254），武定罗婺部长矣格归附后，先被授为罗婺万户，继之升北路土官总管。被朝廷授予官职的少数民族酋领，朝廷还要正式赐予诰敕、印章、虎符等信物。这些土官或土司可以世袭，但必须经过批准。与此同时，土官或土司作为朝廷“命官”，也必须承担一定的义务，其中之一就是向朝廷朝贡和纳赋。如果有战事发生，还要出金银、粮草、牛马等军需物资和兵丁。

元代以土司制替代分封制下的羁縻政策，其实质是在承认少数民族首领既得政治经济特权的前提下，将地方割据政权变成大一统王朝的地方行政机构，这是一种巨大的进步。虽然在短期内并不改变其社会经济结构和生产方式，但随着治理方式从土司为主，到土流兼治，再到改土归流，社会经济结构和生产方式必将产生翻天覆地的变化。