二、政府金融监管理论的历史演进⁽²⁾

金融监管是随着金融系统的产生和发展而逐渐产生、发展起来的，经历了一个十分复杂的过程。金融监管理论是金融监管实践的理论反应，我们可从其理论发展历程透视金融监管的发展过程。有关金融监管的理论，在适应金融监管的实践需要过程中经历了四个发展阶段。

（一）金融监管理论的古典经济学阶段

在20世纪30年代之前的古典金融监管理论阶段，货币中性是其理论得以逻辑演绎的前提。在金融监管的早期，与金融业相对不发达的历史现实相适应，货币对实体经济没有实质性影响，是中性的。所以，为了降低交易成本，政府只需统一货币就可以。正如统一度量衡一样，只要为实体经济活动提供交易便利就够了，政府只需扮演“守夜人”角色而不必干预虚拟经济活动。因此，中央银行制度便产生和发展起来，完成统一货币发行和票据清算的使命。这个时期，占主导地位的金融监管理论就是亚当·斯密的“真实票据”理论，强调只要商业银行主要投资于体现实际生产的短期商业票据，就不会引发通货膨胀或紧缩，“看不见的手”仍然能够发挥作用，并不需要政府专门来管理货币。随着虚拟经济的复杂化，逐渐出现了市场失灵现象。因此，亨利·桑顿在1797—1825年的“金块论战”中首先对“真实票据”理论发难，指出真实票据的不断贴现将导致信用链条的延长和信用规模的成倍扩张，真实票据原则并不能保证银行有足够的流动性或货币供给弹性，无法避免银行遭到挤提以及引发通货膨胀或紧缩。因此，以真实票据为原则发行银行券的政策存在发行规模过度的危险，应该受到集中的监管。桑顿的观点逐渐得到各国政府的支持后，中央银行如雨后春笋般地建立起来。建立中央银行制度的最初目的是统一货币发行，统一票据清算，而不是监管整个金融体系，更不涉及金融机构的微观行为。

中央银行制度的产生为商业银行的发展提供了优越条件，促使商业银行之间以及虚拟经济与实体经济之间的关系发生了根本性变革，使虚拟经济成为国民经济的中枢，虚拟经济运作的障碍能够给国民经济的发展带来灾难性的影响，使作为公共产品主要生产者的各国政府不得不把注意力聚焦虚拟经济的正常运作。可以说，中央银行制度的普遍确立是现代金融监管的起点，有关的金融监管理论也由此逐步形成。

货币发行和票据清算统一之后，货币信用的不稳定问题仍然没有解决。金融机构不谨慎的信用扩张可引发金融系统连锁反应式波动，而信用紧缩则会造成经济发展的瓶颈。因此，作为货币管理者，中央银行逐渐承担起最后贷款人（LLD）的责任，对信用进行“保险”，为金融机构提供必要的资金支持和信用保证，以防止因公众挤提而造成银行连锁倒闭和国民经济活动的剧烈波动。但“最后贷款人”制度仍然算不上金融监管，只是在一定程度上为中央银行后来进一步演变为更加广泛的金融活动的监管者奠定了基础。

中央银行“最后贷款人”的新角色，使其进一步对金融机构的经营行为进行检查成为必要。所以，中央银行向监管金融市场的风险靠近了一步。为了避免金融机构逐利行为导致的金融系统失衡带来的连带损失，中央银行就必然要求对金融主体的交易行为进行全方位监管，由对单个商业银行经营行为的检查一直发展成为现代央行对所有金融机构的检查，由对商业银行进行的各种现场检查发展到各种非现场检查。但这种检查主要是基于贷款协议的商业安排，类似于商业银行对借贷企业所进行的财务及信用检查，而不是行政上或法律上的行为。这种遗迹在今天的西方金融机构设置中还能够看到：一些国家的央行还是股份制的私人机构，虽然承担着金融公共管理的职能。

（二）以强化监管为核心的阶段

20世纪30年代，席卷西方世界的经济大萧条使金融监管理论进入了以强化监管为核心的时期，并一直持续到70年代。这个时期是真正意义上的金融监管产生的阶段。由于国家金融系统的进一步复杂化和布雷顿森林国际金融系统下美元危机的不断爆发，以及市场信息的不完全和金融系统本身的特点，市场失灵不断出现。在30年代爆发巨大经济危机之后，西方各国普遍采取需求学派的理念治理国民经济，主张国家干预和重视财政调节的凯恩斯主义占据了主流位置。

在这一时期，监管者专注于我们今天所说的“系统风险”⁽³⁾，维护金融体系安全，弥补金融市场信息不对称的金融监管理论主导了整个西方金融界。而主张政府干预，弥补市场缺陷的宏观调节理论以及市场失灵理论和信息经济学的发展，又进一步推动了强化金融监管的理论主张。自由银行制度和全能的金融机构具有较强的脆弱性和不稳定性，银行过度参与投行业务引发连锁倒闭的事实，使人们对经济危机导火索的认识进一步加深。这些因素促使二战后的西方主要发达国家进一步加强对金融领域的管制。在以凯恩斯主义为核心的宏观经济理论的影响下，传统意义上的央行货币管理职能已转化为制定和执行货币政策并服务于宏观经济政策目标；金融监管逐渐成为政府的职能，以立法的形式规定金融机构的具体经营范围、方式和干预方式逐渐成为这一时期金融监管的主要内容。

（三）放松监管、强调金融自由化的阶段

20世纪80年代末，出于提高金融效率的考虑，金融监管思想进入了以放松监管、强调金融自由化的阶段。20世纪70年代，由于过分强调宏观经济的供给调节，终于导致困扰发达国家长达十年之久的“滞胀”。无能为力的凯恩斯主义宏观经济政策濒临破产，新古典宏观经济学和供给学派为代表的自由主义理论思想开始抬头。国际金融系统由布雷顿森林体系向牙买加国际金融系统的转变也助长了金融监管的自由主义倾向。这种情况表现在金融监管理论方面就是，“金融压抑”和“金融深化”理论应实践的需要登上历史舞台。

金融自由化理论指出，政府实施的严格而广泛的金融监管，使金融机构和金融体系的效率下降，压制了金融业的发展，使金融监管实效背离了促进经济发展的目标；金融监管的实效也受制于政府解决金融市场不完全性问题的能力，监管并没有消除市场机制中存在的信息不完备和不对称现象，并使其更加严重，政府出现失灵。因此，金融理论界主张放松对金融机构的过度严格管制，实行利率市场化、业务范围和经营地选择自主化，恢复金融业的竞争，提高金融业的活力和效率。如果说20世纪30—70年代金融监管理论的核心是金融体系安全优先，那么，金融自由化理论则尊崇效率优先的原则。但是，必须指出的是，金融自由化理论并没有全面否定和摒弃政府的金融监管，而是要求政府在金融监管的基础上调和监管和效率，兼顾安全和效率。

（四）安全与效率并重阶段

20世纪90年代至今，金融监管理论进入安全与效率并重阶段。金融自由化理论和政策的直接后果就是金融全球化。80年代后半期至90年代初，金融自由化达到了高潮，很多国家纷纷放松了对金融的管制；一个全球化、开放式的、统一的全球金融市场雏形初现。但是，这也带来了一系列新的问题。自90年代初开始，一系列区域性金融危机相继爆发。人们重新开始关注金融系统安全和系统性金融风险问题，金融危机的传染与反传染一度成为金融监管理论的研究重点，对跨国资金流动的风险防范和跨国协调监管也成为当前金融监管理论的研究重点。这个时期，金融约束论成为金融监管理论进一步发展的标志性文献。国际清算银行、国际货币基金组织等国际金融组织对国际金融监管理论的发展也做出新的贡献。如何协调安全稳定与效率的关系成为金融监管理论研究的重心。现在的金融监管理论继续以市场不完全性为出发点研究金融监管问题，并越来越注重金融业自身的特殊性对金融监管的要求和影响。这些理论的出现和发展，不断推动金融监管理论朝管理金融活动和防范金融系统风险方向转变。鉴于风险和效益之间存在替代效应，当今金融监管理论既不同于效率优先的金融自由化理论，也不同于30—70年代安全稳定优先的金融监管理论，而是二者的进一步融合与均衡。这表明金融监管理论已经进入安全与效率并重的高级阶段。