第四节 城建监察队伍的诞生历程

随着城市建设的迅猛发展，大量人口涌入城市，增加了城市的负担，交通拥堵、住房紧张以及环境卫生问题逐渐显现，城市管理体制方面的瓶颈也不断暴露出来。其中，单位体制的解体弱化了单位的社会功能，原本属于单位的城市管理职责都甩给了社会，诸如乱搭乱建、乱挖乱占、乱贴乱画、乱堆乱倒、乱吐乱扔、乱设摊点、破坏公共设施等这些问题既制约了城市功能的充分实现，也给政府与民众带来了不便。

中华人民共和国成立后，各个城市都建立和健全了环境卫生管理机构，由公安或者卫生部门领导。其后将隶属于公安系统管理的清洁队全部划归卫生系统，但“文化大革命”期间这类机构多被撤销，一定程度上导致城市环境卫生的恶化。1980年前，城市环卫部门的隶属关系多变，计划、公安、卫生、供销等部门都管理过环卫工作。1979年3月，城市环卫事业划归城市建设部门统一管理，其主要任务是清理城市垃圾，包括道路清扫、垃圾收运、厕所清便、垃圾处理、设备保养等，职权比较单一，因此还没有进入城管的时代。

一、城管监察队伍的创建

随着城乡经济逐步开放，大量农民涌入城市，城市中乱搭乱建、摆摊设点、占道经营以及环境卫生等问题也随之出现。为了规范城市建设，整治市容环境，解决道路交通拥堵问题，部分城市开始组建城市管理机构，城管也就应运而生。20世纪80年代，全国各地开展了创建文明卫生城市的活动，一些城市开始成立类似于城市管理和行政执法的机构。早在1981年，福建省的福州市和厦门市率先组建城建管理监察队伍，“城管”一词也由此诞生。随后，该做法被各地纷纷仿效，但叫法并不统一。比如厦门市当时成立的是“城市市容卫生纠察队”，其主要工作是宣传卫生规章，纠正不讲卫生的行为，工作人员没有配备任何设备，以步行方式执勤，统一着装为白衣和藏蓝色西裤。1985年，厦门的“城市市容卫生纠察队”被整编为“厦门市城市建设监察大队”，着装依旧为白衣和藏蓝色西裤，头戴白色制式帽。1983年8月，天津市第一支专司城市管理的执法队伍组建，承担唐山大地震后城市环境秩序的整治和管理工作。1984年，广西南宁市成立了城市建设管理大队，简称“城管大队”，其主要工作是在街头巡逻，驱赶路边摊贩，同时还要负责清扫道路上的垃圾等。武汉市于1984年3月成立市容卫生监察大队，1985年成立市容督察大队。各地组建的城市管理和行政执法的队伍，名称五花八门，社会上约定俗成地将其统称为“城管”。

在20世纪80年代初期，贵州省贵阳市从环卫等单位先后两次抽调人员组建城管员队伍。但后来因各种原因特别是人员素质参差不齐而被迫解散。1984年底，在借鉴外地城市管理和组建城管队伍经验的基础上，贵阳市决定组建正规的城市管理专业执法队伍。1985年，贵阳市政府正式发文，成立贵阳市城市管理大队，其性质是事业单位，隶属于贵阳市城乡建设委员会领导，配备事业编制250名，后增加到270名。城市管理大队的队员除部分为退伍转业军人之外，一律向社会公开招考（高中毕业生）。经过封闭式培训后，于1985年10月正式上岗执勤。据统计，1989年全国有500多个城镇组建了城管监察队伍，人数有4万多人。

在城市蓬勃发展的形势下，各地纷纷建立城管监察队伍，其名称、职责、工作内容以及服饰等都不统一，具有鲜明的时代特色。到1998年，全国381个城市中，诞生了200多个新型的管理城市的组织—城市管理监察队（办公室），并有300多个县镇也纷纷仿效，成立了城镇管理监察队（办公室）。此时，全国近500支城镇管理监察队（后称城管队）有队员近4万人。他们负责贯彻和落实与城市管理有关的各种法律和法规，协助政府及其职能部门处理城市中的棘手问题。

改革开放以来，根据城市管理的需要，各地城市政府，特别是地级市政府，先后组建了诸如市容环卫、城市规划、市政公用、园林绿化、房地产、风景名胜区等专业监察大队，分别隶属于市容环卫局、城市规划局、市政公用局、园林绿化局、房地产管理局、风景名胜区管理局等行政机关，形成了高度分散的专业执法格局。这其中也有一些执法队伍以城管监察大队的名义出现，但其大多为事业单位的性质，不具备行政执法主体资格，而是由具有行政执法权的政府职能部门委托它们开展执法监察工作。

这个时期的城市管理行政执法体制具有浓厚的“条条”色彩，也即通常所说的“一事立一法、一法设一权、一权建一队”，如工商、规划、城建、环卫等部门都组建了执法队伍。这种做法虽然有利于保证执法的专业性，强化行政机关的执法权威，但以“条条”为主的分散化执法也存在不少弊端。各种执法队伍迅速膨胀，致使执法机构林立，执法队伍臃肿，执法人员素质参差不齐，执法扰民和执法犯法现象严重。各执法机构之间由于职责重复交叉，导致执法效率低下，执法成本不断攀升，甚至因执法权与审批权、罚款权相结合，出现了执法权力滥用的情况。

二、城乡管理的现实诉求

早在1982年12月11日，城乡建设环境保护部发布《城市市容环境和卫生管理条例（试行）》。这是我国第一部关于城市市容环境卫生管理的部门规章。经过10年的试行摸索，1992年5月20日，国务院第104次常务会议正式通过《城市市容和环境卫生管理条例》（国务院第101号令，6月28日发布），其中明确规定，“国务院城市建设行政主管部门主管全国城市市容和环境卫生工作”，主要内容包括“城市市容管理”和“城市卫生管理”两大块，对市政设施、户外广告、私搭乱建、渣土清运、倾倒垃圾粪便和废弃物处理等问题的处理，都做了明确规定。

面对市场行政执法机构众多所带来的弊病，1983年国务院发布《城乡集市贸易管理办法》，其中第三条规定，城乡集市贸易行政管理的主管部门是工商行政管理机关。各有关部门与工商行政管理机关应当互相配合，共同管好城乡集市。为了协调、组织有关部门管好集市，当地人民政府可根据具体情况，在需要设立基层市场管理委员会的城乡集市，由集市所在地的县（市）、市辖区、乡人民政府有关负责人主持，组织工商行政管理、商业、供销、粮食、公安、税务、物价、卫生、计量、农业、城建等有关部门建立基层市场管理委员会，监督、检查有关政策执行情况，规划市场建设，共同管好市场。

1984年后，随着国民经济形势进一步好转，经济工作的中心逐步由调整转向改革。1984年10月20日，中国共产党第十二届三中全会颁布《中共中央关于经济体制改革的决定》。这是指导经济体制全面改革的纲领性文件。它提出要加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐，经济体制改革的重心从农村转向城市，指出了改革的基本任务，要求城市政府应该集中力量搞好城市规划、建设和管理，加强各种公用设施的建设，进行环境的综合整治。全国各地相继建立城市建设管理临时机构，从整顿市容环境卫生、治理脏乱差入手，逐步扩大到城市建设综合性管理。由此，以城市为重点的经济体制改革的步伐进一步加快。

1986年6月21日，城乡建设环境保护部颁布《城市容貌标准（CJ—16 —86）》（1987年1月1日实施）。这是我国第一部关于城市市容管理的标准，标志着城市市容管理的探索开始迈向规范化。虽然其中有一些（可）量化的标准，比如“沿街商店设置的遮阳帐篷，整洁美观，高度不低于240cm，宽度不得超过人行道”，但更多的是一些难以量化的标准，比如“农贸市场、小商品市场、夜市等，应在不影响市容、交通的前提下，统筹安排、定点经营，保持摊位整洁。各种流动售货车、摊的售货员应随时收集废弃物，保持经营场地整洁”。这些为其后开展城市管理执法工作奠定了规范化基础。

1987年5月21日，国务院下发《关于加强城市建设工作的通知》（国发〔1987〕47号），指出我国“开始进入依照城市规划进行建设的科学轨道”，要求“做到经济建设、城市建设、环境建设三者统一规划、协调发展，取得经济效益、社会效益和环境效益的统一”，“搞好城市规划，加强规划管理”，城市内各项建设的布局、定点和选址都要以城市规划为依据；城市规划区范围内所有单位（包括中央和部队所属单位）和居民的建设活动，都必须服从城市规划安排。其中特别强调，“随着经济体制改革的深入进行，城市政府的主要职责是把城市规划好、建设好、管理好，市长要把主要精力转到这方面来，这是新的历史时期对城市政府职能的新要求，必须努力实现”。各省、自治区、直辖市人民政府要进一步改善和加强对城市建设工作的领导。正如这个通知的名称一样，它的主要落脚点还是在城市建设上，提出了城市建设方面的要求，而对城市管理问题并未给予太多关注，但也已经明确了城市政府城市建设和管理的双重职责。

三、城管归口管理的统一

各地政府纷纷组建城管监察队伍，根据不同依据开展城市管理方面的执法，也提出了统一管理的问题。1988年，国务院在建设部的“三定方案”中，明确了建设部归口管理、指导全国城建监察工作。

1989年1月28日，建设部下发《建设部关于加强城建管理（市容）监察工作的通知》（〔89〕建城字第34号），要求“各省、自治区建委（建设厅）归口管理全省（区）城建管理监察工作”。1990年7月28日，建设部又下发《建设部关于进一步加强城建管理监察工作的通知》（〔90〕建城字第372号），要求各级城市建设行政主管部门加强对城建管理监察工作的领导，城建管理监察队伍由城市的建委或管委、市容委统一归口管理，同时也原则上规定了城建管理监察队伍的工作范围。

1991年，国家建设部设置了城建监察办公室，这标志着城市管理监察体系的初步形成。这也是全国城管队伍被叫作“城建监察”的由来。城建监察办公室的工作范围原则上与各地政府对城市建设主管部门及规划、园林、市容环卫等专业行政主管部门规定的职责范围一致。之前各地城市政府成立的市容监察大队等各类城市管理队伍由此被整体纳入城建监察队伍中。但是，按照1992年国家建设部发布的《城建监察规定》，这种“纳入”在执行上并不严格，也不统一，因为各地城市监察队伍的组织形式、人员编制、执法内容和执法方式等，都是由各城市政府按照一定的考量因素来确定的。

1992年6月3日，建设部第十次部常务会议通过了《城建监察规定》（建设部令第20号），该规定自1992年11月1日起施行，在2017年5月1日《城市管理执法办法》开始施行后废止。这是全国城建监察队伍的重要部门规章，明确了建设部归口管理全国城建监察工作，县以上地方人民政府城市建设行政主管部门归口管理本辖区范围内的城建监察工作，要求城市应当设置城建监察队伍，在行政主管部门的领导下行使城建监察职能，列举了城市建设行政主管部门和城建监察队伍的职责。

根据《城建监察规定》的规定，城建监察是对城市规划监察、市政工程监察、公用事业监察、市容环境卫生监察、园林绿化监察的统称；明确城建监察队伍综合行使城市建设系统涉及城市管理的五项行政处罚权，包含城市规划、市政工程、公用事业、市容环境卫生、园林绿化。这是城市管理领域集中行政处罚权的雏形。根据该规定，全国城建监察行政执法在队伍名称、执法主体、执法内容、执法体制、服装标志、归口管理六个方面实现了初步统一。

四、国家城市管理机构的演变

国家城市建设管理的责任主要是建设部门的职责经历多次变动和调整。

1958年11月23日，全国人民代表大会常务委员会第一百零二次会议决定设立中华人民共和国国家基本建设委员会。

1961年1月30日，第二届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过撤销国家基本建设委员会的决定。

1965年3月31日，第三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了关于设立国家基本建设委员会的决议。

1968年2月6日，军代表进驻国家基本建设委员会。2月9日，停止使用国家基本建设委员会及党组印章。

1970年5月，建筑工程部、建筑材料工业部以及中央基本建设政治部并入国家基本建设委员会。6月22日，经中共中央批准，成立国家基本建设革命委员会和中共核心小组，撤销军事管制委员会。

1973年8月，经国务院批准，撤销国家基本建设革命委员会，恢复国家基本建设委员会。1975年，韩光恢复工作后，任国家基本建设委员会副主任、党的核心小组（党组）副组长。

为了迎接改革开放后城市建设的任务，国务院于1979年3月12日发出通知，批准成立“国家城市建设总局”，直属国务院领导，由国家基本建设委员会代管。

1980年3月1日，国家基本建设委员会、中央爱国卫生运动委员会、国家劳动总局、国家城市建设总局共同发布经国务院批准的《关于加强城市环境卫生工作的报告》，明确国家城市建设总局作为全国环境卫生管理工作的主管部门，要求按照“全面规划，合理布局，依靠群众，清洁城市，化害为利，造福人民”的原则，加强城市环境卫生事业的建设和管理。这次管理体制的重大变化是对几十年来城市建设和管理工作实践经验的全面总结。这也基本确定了建设部门的主管责任。

1982年5月4日，国家城市建设总局、国家建筑工程总局、国家测绘总局、国家基本建设委员会等部分机构和国务院环境保护领导小组合并，成立城乡建设环境保护部，强调了环境保护的职能。

1988年，国务院在建设部的“三定方案”中，明确了建设部归口管理城建监察工作。2008年7月10日，《国务院办公厅关于印发住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕74号）在职责调整部分明确指出，“将城市管理的具体职责交给城市人民政府，并由城市人民政府确定市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、城市客运、市政设施、园林、市容、环卫和建设档案等方面的管理体制”。城市建设司“指导城市供水、节水、燃气、热力、市政设施、园林、市容环境治理、城建监察等工作”，但没有明确指定城市管理行政执法工作的职责。

1998年5月，第七届全国人民代表大会第七次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，撤销“城乡建设环境保护部”，把环保工作独立出来，成立国家环境保护总局，直属国务院领导，设立建设部，并把国家计委主管的基本建设方面的勘察设计、建筑施工、标准定额工作及其机构划归建设部。

2008年3月15日，在“大部制”改革的背景下，根据第十一届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案，建设部改为住房和城乡建设部，整合住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，组建中华人民共和国自然资源部；整合对自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责，组建中华人民共和国国家林业和草原局，由中华人民共和国自然资源部管理。

2008年2月25日至27日，党的十七届二中全会召开，通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，开启了以政府职能转变为核心的新一轮行政管理体制改革。在这一轮机构改革中，大多数城市的管理部门增加了市容环卫、市政公用、园林绿化、城市风景区和公园管理等与城市建设管理领域相关的管理职能，形成了服务、管理、执法相结合的城市管理模式。

2017年，《城市管理执法办法》出台后，其中第四条规定，国务院住房和城乡建设主管部门负责全国城市管理执法的指导监督协调工作；各省、自治区人民政府住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内城市管理执法的指导监督和考核协调工作；市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。

五、城管统一装备的探索

《城建监察规定》第十二条规定，城市建设行政主管部门应为城建监察队伍配备必要的装备。1995年，建设部印发《城建监察队伍标志和装备规定》（城建字第89号），此规定适用于城市建设行政主管部门领导下行使城建监察职能的城建监察队伍。城建监察队伍的装备包括交通设备、通信设备、取证和建立档案所需的设备。但具体装备标准由各省市区建设行政主管部门制定，也可委托当地城市建设行政主管部门制定。比如，2013年广州城管防护装备升级换代，包括防刺衣、防护手套、防护头盔、防护盾牌、对讲机和胸挂摄像头“六件套”亮相，引起社会的广泛关注。

《城建监察规定》第五条规定，城建监察人员“在上岗时应当持城建监察证、佩戴标志”。《城建监察队伍标志和装备规定》第五条规定，“城建监察人员上岗时，必须持有城建监察证，佩戴胸章、臂章。着标志服由地方人民政府确定。城建监察证、胸章、臂章、标志服、交通设备标志等由建设部统一样式，并负责监制”。但该通知发文范围只包括各省市区建委（建设厅），北京市市政管理委员会、城乡规划委员会，天津市市容卫生管理委员会，各计划单列市建委，深圳市城市管理办公室，具体如何保障城建监察队伍的装备，需要各地政府自行摸索。

为了进一步整顿和理顺城建监察执法队伍，1993年，建设部根据国务院国办发〔1992〕29号文件中有关精神，又统一制发了城建监察人员的标志（胸章、臂章），与城建监察证配套使用。到1995年，经各省、自治区、直辖市建委（厅）审核申报，建设部已对符合颁证条件的城建监察队伍发放了标志和监察证。比如山西省建设厅于1991年成立以厅长挂帅的“城建管理监察队伍治理整顿领导小组”，全省城建监察队伍在名称、职责、体制、经费、徽证方面基本达到了“五统一”。

制式服装是表明行政执法人员身份的重要标志，体现着法律的尊严和政府的权威。虽然建设部曾提出了统一标志的要求，但一直以来，城管没有像工商、税务以及公检法等机关或部门一样，拥有全国统一的标志和制服等。各地城管佩戴的标志（包括胸章和臂章等）五花八门，制服也大不一样，区分度不高，识别性不强。在很多社会公众的眼里，城管就像是一支“杂牌军”，仿佛是一群在大街上工作的保安而已，更有个别城管队员穿戴混乱，衣着不整，损害了城管队伍的形象。因此，社会各界都对城市管理执法人员统一着装有着很高的呼声。

2015年审议通过的中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》就提出，城管制服和标志在2017年底之前要完成统一。2017年2月，住建部和财政部联合印发《城市管理执法制式服装和标志标识供应管理办法》，对城市管理执法制式服装和标志标识的配发范围、供应种类、供应标准等内容进行了进一步明确。城管统一制服和标志标识终于进入实际操作阶段，城管队伍杂乱无章的形象将成为历史。统一制式服装和标志标识，对内可以增强执法人员对城市管理部门的忠诚度和归属感，提高执法人员的职业自信心和自豪感，提升城市管理部门整体形象；对外可以展示城市管理部门的良好工作秩序和规范化管理水平，提高城市管理部门的权威性和公信力。

住建部和财政部公布的统一的城市管理执法制式服装和标志标识，突出了以人为本、服务为先的价值导向，行业特点鲜明。制服的颜色为藏青色及天空蓝色，搭配金色标志。服装功能主要考虑适应城市管理执法工作多在户外、街头的实际，便于执勤活动。在标志标识设计方面，采用了国徽、人字飘带、盾牌、牡丹花、橄榄枝等元素。制式服装及标志标识文字统一使用“城市管理执法”字样，表明了着装队伍的身份。其中，国徽象征国家，以飘带组成“人”字代表人民，体现了为人民管理城市，盾牌象征依法行政，牡丹花和橄榄枝组成装饰图案，象征城市让生活更美好。五朵牡丹花象征构建“权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序”的城市管理体制。

2017年，全国各地城管部门陆续启动换装工作，逐步分批更换制式服装。各地都举行了严肃而隆重的换装仪式。考虑到协管没有执法资格，不能穿城管服装，因此很多城市给协管准备了不同的制服。比如武汉市给全市8000多名协管员配发统一的制服和标志标识，协管员制服为青绿色，与城管执法队员藏青色和天空蓝色的制服相比，颜色较浅。各地统一城管执法制式服装和标志标识，绝不仅仅是换个形式而已，而是要由表及里，进一步推进规范执法，实现文明执法，树立城管执法队伍的良好形象。

六、地方政府的主要执法模式

在中央的推动下，地方政府也出台了大量改革举措，对新成立的城管执法队伍进行整顿。比如山西省建设厅从1991年起就成立了以厅长亲自挂帅的“城建管理监察队伍治理整顿领导小组”，全省城建监察队伍在名称、职责、体制、经费、徽证方面基本上达到了“五统一”；江西、江苏都结合本省实际制定并颁发了《城建监察执法程序》《城建监察工作暂行规定》《城建监察队员手册》等，为完善执法依据、做到依法行政创造了良好的条件；江西省建设厅邀请省人大法工委、省政府法制局参加了各市城建法规贯彻执行情况的检查，同时还特为各市市长、市人大、市政协和市建委领导发了“城建监察特别督查证”，督促执法人员依法执法、文明执法。

1986年以来，国家重新调整并强化了城市的建设职能。各地城乡建设委员会和建设行政主管部门的工作职能基本上集中在城市建设上，城市规划和城市管理基本不受重视。城市管理权限主要集中在市一级，实行以“条条”为主的管理模式，市级政府作为管理主体，掌握了主要的权力，包括事权、人权和财权。随着改革开放的推进，市政府集权的管理体制得到了放松，市政府逐步向区政府放权，扩大了区级政府的行政管理权限，在区一级对口设立了相应的机构，界定了市、区两级的职责权限和分工，逐步实行“条块结合”的管理模式。

早从20世纪80年代中期开始，上海市就开始推动了市政建设管理体制的改革，大量城市建设和管理的职能逐步从市、区县政府分离出来，逐级下沉。1996年，上海进一步下沉规划和市政设施等管理事权，筹建街道综合执法队伍，探索建立了“两级政府，三级管理”的体制。其他城市也开始效仿，逐渐形成并日益完善了“两级政府，三级管理”的城市管理体制。其核心就是管理重心下移，加强和充实街道办事处的权限和职能，强化街道的平台作用，以街道统筹各方面的执法力量，让街道努力做到看得见管得着，及时地对城市管理的相关问题做出响应，相应地减少市、区两级政府的具体管理职责。

从20世纪80年代开展环境卫生治理以来，无论是由环卫部门牵头负责，还是由建设部门牵头负责，各地城市政府无不面临着执法力量分散以及整合难度大的问题。在建立城建执法监察队伍之后，虽然建立这个队伍的目的是要提高执法的效率和能力，但这毕竟是又增加了一个执法部门，因此原来多头执法等方面的问题不但没有得到缓解，反而更为严重了。为此，一些城市从20世纪80年代中后期开始对执法力量进行整合尝试，探索建立有效的工作模式，归结起来主要有三种模式。

第一，联合执法模式。城市政府相关职能部门在日常工作协作的基础上，建立临时性的协调机制，针对城市管理中的棘手问题，开展联合执法和整顿，包括联合发文等。例如黑龙江省哈尔滨市曾用联合执法的形式来解决城市管理领域中的分散执法问题，建立联合执法队伍，从城管、公安、工商等部门分别抽调20名执法人员组成哈尔滨市“城市管理联合执法大队”，负责清理整顿马路市场、占道经营和无照商贩等。

第二，授权综合执法模式。由城市政府授权相关职能部门行使城市管理的执法权。比如上海市静安区经市政府批准组建城市管理监察队，由市政府授权环卫、市容、工商等部门行使执法职能。由于授权综合执法模式涉及各城市政府自身的法律权限，授权者和授权对象都缺乏法律上的正当依据，也触及中央政府与地方政府之间的权力调整问题。该模式在实行三年后被撤销。

第三，巡警综合执法模式。从某种意义上说，这一模式是将公安部门作为城市管理综合执法的主导。1993年7月，上海市人大常委会颁布《上海市人民警察巡察条例》，正式授权组建公安巡警这一新的警种，除综合执行公安部门本身的交通、治安、消防等行政执法职权外，同时行使市容、环卫、市政、环保、园林、工商等领域的部分行政执法权。而北京也曾经探索过公安巡警集中执法模式。

这些执法模式的目的是很明确的，即通过多部门的联合来强化城管执法的正当性和有效性，但大多由于法律依据的缺失等原因，最后都无疾而终。这些情况反映出城市管理体制的复杂性以及城管执法机构初建时期难以避免的尴尬和不适。