第三节 三次中央城市工作会议及其要求

中华人民共和国成立以来，面对特定时期的城市状况及主要问题，党中央通过召开全国性的和中央级别的会议，研究和制订解决城市问题的方案。这些城市工作会议确定了城市工作的基本思路和主要方法，也对此后城市管理各项工作具有多方面的指导作用。

一、第一次城市工作会议

1962年7月25日至8月24日，中共中央政治局在北戴河召开中共中央工作会议，会议主要讨论农业、财贸、城市等方面的问题。1962年7月30日，根据中共中央政治局常委的决定，周恩来开始召集有25人参加的城市工作会议。1962年8月1日，周恩来在城市工作会议上讲话，分析城市工作中存在的问题，提出解决的办法“首先是恢复正常生产”。截至1962年8月24日，周恩来共主持召开17次会议，并代中央起草了《关于当前城市工作若干问题的指示》。

1962年10月6日，中央下发了《关于当前城市工作若干问题的指示》。该文件认为，全国城市的经济形势正在一步步变好。为了今后能够更好地实现调整国民经济和调整工业的根本目的，必须迅速处理过去在执行调整方针过程中出现的新问题，争取城市经济形势在农村形势好转的基础上进一步好转。对于城市工作方面的问题，做了12个方面的规定，包括集中力量组织生产，大力支援农业和市场需要，迅速处理积压物资，迅速清理企业拖欠的账款，努力保证职工生活稳定在现在的水平上，妥善安置目前大中城市中的闲散劳动力和不能就学的学生等。

《关于当前城市工作若干问题的指示》中指出，自1962年1月起，中央按照“城乡人口必须保持合理比例的原则，减少了过多的职工和城镇人口”，“去年到现在，从城市回到农村的劳动力共达1260多万人”，针对“当前有关城市工作的若干问题”，应实施“调整市镇建制，缩小城市郊区，完成减少城镇人口计划”等措施，“今后凡是人口在10万以下的城镇，即使是重要的林区和矿区，没有必要设立建制市的，都应当撤销”。

二、第二次城市工作会议

为加强对城市的集中统一管理，解决城市经济生活的突出矛盾，1963年9月16日到10月12日，中共中央、国务院召开第二次城市工作会议，会议认为，虽然当前城市发展形势很好，但存在“五反”运动没有全面展开，增产节约运动有好有差，工业调整还没有完成，粮、油、布等主要生活必需品的供应仍很不足，市政建设落后于生产发展和人民生活的需要，城市人口出生率太高、人口过多，需要安置就学、就业的人逐年增加等问题。

1963年10月22日，中共中央、国务院批准下发《〈第二次城市工作会议纪要〉的指示》。该文件指出，全国大中城市是现代工业的基地，也是商业和文化教育等事业最集中的地方。只有认真地做好城市工作，才能保证社会主义建设事业的顺利进行。各级党委和人民委员会，在继续努力做好农村工作的同时，必须进一步地加强对城市工作的领导，不断改进工作，把城市管理好，充分发挥城市在社会主义建设中的作用。在大中城市建设中，必须认真贯彻执行勤俭建国、勤俭办企业、勤俭办一切事业的方针。

《第二次城市工作会议纪要》认为，从1962年8月的第一次城市工作会议以来，城市的工业生产稳步上升，支援农业发展的工作继续加强，市场日趋繁荣，人民生活有所改善，城乡关系逐步协调，广大劳动群众的社会主义觉悟有了很大的提高，当前城市的形势，同农村的形势一样，也是很好的。

这两次城市工作会议主要是明确了对城市的基本认识。《第二次城市工作会议纪要》分析了城市工作的形势和主要任务，从8个方面提出了做好城市工作的要求，具体包括：进一步做好工业的调整工作；努力做好商业工作，更好地为生产和生活服务；大力发展城市郊区的农业生产；加强房屋和其他市政设施的维修，逐步进行填平补齐；积极开展计划生育；妥善安置城市需要就业的劳动力；试办职业教育；加强城市的管理工作。

《第二次城市工作会议纪要》再次提出，要“继续严格控制城市人口。在今后相当长的时间内，城市一般不要从农村招工。来自农村的职工及其家属，凡是能够回乡的，应当继续动员他们回乡。居住在农村的职工家属，应当说服他们不要迁入城市。同时，在户口管理上，严格加以限制”。紧接着，1964年国务院还发布了《关于严格禁止楼堂馆所建设的规定》，严格控制国家基本建设的规模。

中央连续两次召开城市工作会议，比较全面地研究部署了经济大调整期间城市的经济工作，也基本确立了“逆城市化”的城市发展战略。通过控制城市人口和调整市镇建制等举措，1961年至1963年，全国城镇人口减少了2600万人，城市数量从208个降至174个，城市化率也由19.29%回落至16.84%。此后15年，我国的城市化率始终在17%～19%之间徘徊，直至1981年才突破20%的关口。

三、第三次城市工作会议

1978年3月6日，第三次全国城市工作会议在北京召开，各省、市、自治区代表和国家各有关部门的主要负责人参加了会议。此次会议制定了《关于加强城市建设工作的意见》，1978年4月经中共中央批准，下发至各省、市、自治区和国务院各有关部委，将城市管理提上了党和政府的工作日程。

作为改革开放后的首次城市工作会议，这次会议提出要提高对城市和城市建设重要性的认识，强调了城市在国民经济发展中的重要地位和作用，要求城市建设应该适应国民经济发展的需要，提出了城市整顿工作的方针和政策。这次会议是城市建设的历史性转折点。其中将城市发展规划定义为刚性规划，规定城市规划一经批准，必须认真执行，不得随意改变，基本确立其后城市规划的基本架构。

《关于加强城市建设工作的意见》强调了7个方面的城市发展问题，包括提高对城市和城市建设重要性的认识，建立合理的城镇体系，搞好城市规划和规划管理，改革城市建设体制，加强城市基础设施建设，管好用好城市建设资金，发挥城市政府的作用，这在往后30年的城市建设和发展中，发挥了纲领性的指导作用。具体的要求和意见如下。

（1）提高对城市和城市建设重要性的认识，坚持城市建设与经济协调发展。城市是社会经济、政治、科学、技术、文化、教育的中心，在社会主义现代化建设中起着主导作用。要做到经济建设、城市建设、环境建设三者统一规划，取得经济效益、社会效益和环境效益的统一。

（2）建立合理的城镇体系，走有计划发展的城市化道路。必须继续认真贯彻“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”和“十分珍惜、合理利用每寸土地”的基本方针，形成与经济发展相适应的城镇体系。要对城市各单位人口的迁入实行统一管理。

（3）搞好城市规划，加强规划管理。各级政府要充分发挥城市规划对城市各项建设的综合指导作用，使之成为城市建设和管理的重要依据和手段。经过批准的城市规划具有法律效力，要严格实施。城市规划区范围内所有单位和居民的建设活动，都必须服从城市规划安排。

（4）改革城市建设体制，增强城市建设活力，提高城市建设效益。要逐步克服城市建设管理体制上的条块分割和分散建设等问题，把城市作为整体进行规划、建设和管理，提高城市建设的活力和综合效益。城市供水、排水、道路、桥梁、环境卫生、园林等建设项目，逐步实行由城市建设部门统一管理。

（5）加强城市基础设施建设，创造良好的投资环境和生活环境。城市基础设施应与生产和各项建设事业的发展相适应。要集中力量解决好城市供水、交通拥挤、能源供应等问题，控制和改善城市的大气、噪声和垃圾污染等问题，有计划地搞好旧城改造，提高城市园林绿化水平等。

（6）管好用好城市建设资金，充分发挥投资效益。为了促进市政、公用设施同生产设施配套建设，各级计划和经济部门在制订基本建设和技术改造计划时，对工业项目和相应的城市基础设施项目要配套安排，市政设施要逐步实行有偿使用，可采取征收车辆通过费的办法来偿还相关的贷款等。

（7）城市政府要集中力量搞好城市的规划、建设和管理。政府对企业的生产经营活动将由直接管理变为间接管理。城市政府的主要职责是把城市规划好、建设好和管理好。要扩大城市政府的自主权。城市建设要量力而行，注意与城市经济发展的水平相适应。

1978年，中国的城市化率还不到20%，城市化进程中的很多问题还没有充分展现出来，但第三次中央城市工作会议却已经将城市管理要面对的许多重大问题都提了出来，体现了中央政府对城市管理的敏感性和前瞻性，这其中包括城市规划、环境卫生、交通拥堵以及行政管理体制改革等问题，为以后30年的城市建设确立基本的方针，成为指导城市建设和管理工作的基本纲领。

1980年10月5日至15日，国家建委在北京召开了全国城市规划工作会议，会议遵照党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策和五届全国人大三次会议精神，总结交流了经验，讨论制订《中华人民共和国城市规划法（草案）》，研究了城市规划工作的方针、政策和措施。会议结束后，国家建委出台了《全国城市规划工作会议纪要》。1980年12月9日，国务院批转了这个纪要。

《全国城市规划工作会议纪要》的主要内容包括：正确认识城市规划的地位和作用，尊重客观规律，自觉地以规划指导城市的建设和发展；明确城市发展的指导方针。该纪要中提出的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，成为改革开放初期很长一段时间内我国城镇化发展的基本方针。这个纪要可以说是延续、重申了第三次城市工作会议的核心精神和基本要求，具有重要的指导意义。