一、土地發展問題

（1）收地賠償和補地價政策

香港政府為什麼有權就新界土地發展問題作出決定？這需要了解當初英國在十九至二十世紀之交逐步接收新界的歷史事實。1898年英國租借新界時，清政府並沒有指明新界地區哪些地方屬於官地和民地，只是在《展拓香港界址專條》中除列明清朝官員仍能在九龍城官衙駐紮辦公外，指明「其餘新租之地，專歸英國管轄」。因此，港府人員一方面需要在新界丈量土地，至1903年6月始告完成。另一方面，港府在1904年3月宣佈在1898年前在新界擁有私人土地的鄉民，需要將清朝政府所發的紅契繳交給政府，以換取存於各理民府的集體官契的登記權利。集體官契的持有人在1905年1月24日與港府訂立租約，租期以1898年起計，以75年為限，至1973年6月30日止。舊集體官契持有人再有續租的權利，續約24年，至1997年6月27日止，與英國租借新界的期限只差三天。沒有清朝紅契或在1905年前沒有向港府登記的土地，自動變為官地。即使是持有集體官契的新界業主，他們亦由1898年實際私人土地擁有人，變成港府新界土地的「承租人」。因此，他們只能按官契所列原來用途使用土地，不能如1898年前般自由決定土地的使用用途。⁽⁴⁾

新界原來大部分地方都是從事農業生產或新界鄉民居所之用，在戰後，為了將新界發展成現代化的商業和工業城市，以及興建多層的公共和私人屋邨樓宇，港府需要收回新界的農業和住宅用地以作發展，從而要對原來使用土地的新界鄉民作出補償或搬遷安排。1970年代，港府對於新界各區受拆遷影響的木屋作出以下的補償或安置方案：第一，對於位於新界發展藍圖地域或新市鎮（如荃灣、沙田、屯門和元朗）以外的木屋，港府為木屋居民提供公營房屋，或在就近發展藍圖地域土地作安置。如果木屋居民希望在上述地域外的官地興建臨時房屋，當局會給予每戶木屋居民2,500港元的補償金；第二，如果受影響的木屋位於藍圖或新市鎮範圍內，而區內尚沒有公營房屋，他們會被安置在第一等的安置區，每戶亦獲得1,000港元在區內興建臨時房屋，以便等待在短時間內遷入同區的公共房屋。至於住宅以外的物業補償，港府當時按不同的行業，按呎數有不同的補償金額：⁽⁵⁾

除了用現金補償政府收回新界各行業的用地外，港府亦以換地的方式以取得發展新市鎮的土地，當中分為兩種：甲種公函是政府徵收一呎用地，交回建築用地一呎；乙種公函（Letter B）是徵收五呎農地，交回建築用地兩呎。新界居民或業主收回的建築用地，需要補回不同的金額發展房屋或不同的行業。在1976年7月1日生效的新界各區補地價呎價金額如下：⁽⁶⁾

（續上表）

然而，向政府補地價，不代表一定有權隨意開發土地，還需要通過城市規劃委員會的批准。據新田鄉事委員會主席文富穩回憶，港府有一段長時間凍結新田地區的發展，原因在於港府認為新界需要有系統性的發展，而不是私人土地業主按自己的看法去個別發展自己的土地。因此，港府一般在規劃大綱圖劃有綠化地帶、濕地緩衝區和濕地保育區等，以令一些即使有私人業權的土地，都無法容易自行進行發展。⁽⁷⁾值得注意的是，1950年代初期，新界的山林仍未從日佔時期的嚴重破壞中恢復過來。至於新界的農田，則在1960年代開始逐步衰落，農田業主或將土地發展為沒有規劃的木屋、貨櫃場或爛車場。曾在新界進行政府護林工作的饒玖才便指出，若從高空向下俯瞰的話，前者是由黃轉綠，生氣勃勃；後者則由綠變為灰暗，並非屬於健康的發展。⁽⁸⁾

港府在新界收地發展新市鎮，面對不少阻礙，當中主要以賠償爭拗為主。以天水圍為例，1984年港府宣佈清拆天水圍內原有村落以興建新市鎮，天水圍白沙仔和趙家圍的二百多名居民便要求港府進行換地重建他們林姓的村落。港府未有妥協，因此天水圍村民發起在彌敦道遊行示威，並在尖沙咀碼頭請求市民簽名支持他們的訴求。最後，在元朗民政專員韋仁信與屏山鄉事委員會的協調下，撥出屏山沙州里官地，讓原天水圍鄉民重建鄉村，重過務農生活。⁽⁹⁾另一方面，1987年，港府欲在后海灣取海沙作天水圍填土發展之用，遭到厦村鄧族的反對，原因在於當局未有為其友恭堂所有的流浮山的蠔田續租約，而且不承認他們自祖先繼承而來對蠔田的業權，認為此舉是違反《中英聯合聲明》中保護新界傳統權益的精神。為此，廈村鄧族要求港府將蠔田租約續至2047年為止。⁽¹⁰⁾

曾任沙田民政專員（District Officer）的夏思義（Patrick Hase）解釋了當時新界鄉民對港府收地發展新市鎮的態度。由於港府收地發展新市鎮是強制性的，政府只需要向被徵收土地的業主發出三個月的通知書，便可以徵收土地。而在1970年代以前，新界區的民政專員權力較市區的民政專員為大，以夏思義為例，他便在沙田任內兼有進行土地註冊和財政收支的權力，所以民政專員成為港府徵收土地的調解員，面對徵收土地實際在何處劃線以及對業主進行賠償的問題。部分鄉民會質疑為什麼政府要徵收他們的土地，因為這無可避免改變了他們原來的農耕生活，但更多的情況是向民政專員投訴為什麼他們的土地剛好在徵收範圍的劃線之外。這樣的質疑只有經濟上的原因：一般農地缺乏經濟價值，而港府徵收農地的金額一般遠高於土地未發展時的價值，一般每戶農民的農地可以收取差不多100萬港元的賠償金，所以當時的新界鄉民一般歡迎港府收地以發展新市鎮。然而，當時的土地條例只容許港府以當時土地現有用途價值進行賠償，即農地只能以其農業土地價值進行賠償，不論它後來是發展為高樓大廈，價值遠較原來用途為高，這無疑令被收地的鄉民覺得受到不公平的對待。因此，在1970年代初任新界民政署長的黎敦義（Denis Campbell Bray）便發明乙種換地公函的制度，即被收地的業主可以選擇不收取現金的賠償，而是獲得能夠進行換地的權證，以便日後將之售賣給發展商，獲得更高的利潤回報。然而，由於後來政府簽發的乙種換地公函數目過多，政府一時間沒有足夠的土地讓這類公函的擁有人進行換地。因此，當時港府需要勸喻擁有人以公函進行繳交稅款之用，以逐步減少這類公函的流通量。無論如何，經濟的誘因成功使港府獲得大量新界可供發展的土地，大力協助新界新市鎮的發展。⁽¹¹⁾

沙田在發展為衛星城市前，沙田墟原來的商舖以服務沙田傳統農村社會生活所需為主，如供應柴、米、油、鹽、農具、田料和飼料等。當時新界鄉議局的意見認為，沙田墟原來的商民對過去沙田的繁榮和民生有重要貢獻，當局不應按照以往發展香港和九龍市區的做法，將這些商民搬遷至服務港九市區遷入沙田市民居住的瀝源新邨。這一方面由於瀝源新邨新居民的需求是屬於工商社會，沙田墟的商民無法滿足他們的需求，所以港府的做法無形中迫使他們放棄原來謀生的方式。另一方面，港府可以撥出上千萬平方呎的土地讓賽馬會興建跑馬場地，亦應該讓原來在沙田墟營業的商民可以在衛星城市建成後，以他們從政府賠償而來的換地權證來購買未來沙田市中心的繁榮地段，這樣才算是公平的做法。⁽¹²⁾

（2）「新界小型屋宇政策」

然而，需要注意的是，早於1898年英國租借新界後，新界人對於港府從來都心存疑慮。沙田鄉事委員會主席莫錦貴對這種心態有十分獨到的分析。莫氏指出，在英國租借新界之初，新界每間屋需要每年納稅五毫，一份農地要納稅一仙，而當時一般農地面積達幾萬呎，這自然令新界鄉民放棄土地以避免繳交重稅。換句話說，1972年港府實施「新界小型屋宇政策」，又稱「丁屋政策」，即讓新界原居民有覓地，向政府繳交三分之二的估定市價，以取得興建丁屋的權利，或多或少可以追溯這段港府不公平對待新界人的歷史而作出的補償方案。然而，根據莫氏所言，興建丁屋需要有屋地，所以即使新界人有自己的私人地，亦需要向政府補地價才能興建丁屋。如果沒有私人地的話，新界人便需要等待政府出售官地，但每年官地供應甚少，新界人實際未能落實興建自己丁屋的目標。除了新界人能夠無償興建丁屋而被視為特權是屬於外人的誤解外，港府免收一些新界鄉村的差餉，實際上亦不能視為特權。莫氏解釋以往新界偏僻地方沒有街燈，警察不會入村巡邏，市政亦不會入村進行清潔，「他們根本不好意思向你收差餉，對不對？很簡單的道理，他們來到，什麼〔利益〕都要，他們為什麼不要你的錢？他們根本不好意思去收！」⁽¹³⁾莫錦貴的說話，不無反映新界人對於香港殖民地時代發展新界有着不滿難解的心結。

事實上，補地價的爭拗早於戰前發生。新界鄉議局的前身——新界農工商業研究總會，在1923年由荃灣鄉紳楊國瑞、上水鄉紳李仲莊、元朗鄉紳鄧偉堂發起成立，當初便是由於代表新界鄉民反對港府要求新界農地轉為屋地時需要補地價而成立的。新界人認為1898年《中英展拓香港界址專條》中，便有規定英國不能將新界地區的居民進行迫遷和使產業入官，所以如果要求新界鄉民將其農地進行補地價，並不合理。1924年，新界鄉紳便上書港督金文泰（Cecil Clementi），指出補地價政策的不合理之處：⁽¹⁴⁾

租界辦理田土向例，惟由承領官產之耕種地，改為屋地者，始升糧補價，若由民田起屋，袛令升糧，不另補價，……第一辦法推行既久，民間成為習慣，紳等絕對服從……升糧之外，另補半價之第二辦法，紳等以為係屬民產收半入官之變相，蓋民間田地，非由祖父遺留，即係私財購置，滿清時代，耕種自由，建築自由，政府祗行使其收稅之權，未聞有勒補地價，侵入民間利益，其租借與大英國也，除官產，亦惟將其所有管轄收稅權租借而已……

簡言之，鄉紳意見認為，鄉民在1898年後從香港政府取得新界官地作為農地，當他們要將之改為屋地而需要向港府補地價，他們認為實屬合理；但如果該農地的業權是在1898年前由鄉民自其祖先繼承而來或購自滿清政府的話，那麼這些農地便是民地，根據過往清朝的法律，鄉民在自己的農地上耕種或興建房屋，向來都聽任自由發展，無須政府批准，所以港府不應違反1898年展界專條中「不得將居民迫令遷移，產業入官」的規定。最終，在新界鄉民長達四年的爭取下，港府在1926年暫停補地價的要求，直至1950年代新界城市化步伐加劇，港府於是重行建屋需要補地價的政策。1926年，港督會同行政局制定了新界小型鄉村屋政策，批准1898年前受認可的新界原居民的後代，在其居住村內為自己興建面積不超過700平方呎、高度不超高25呎的小型屋宇。然而，不少村民利用這項建屋特權，向政府繳納低地價以獲得地皮，再轉售圖利。以1978年的沙田為例，便有村民以7,000港元向政府購入700呎的地皮，轉手便以20萬港元出售。⁽¹⁵⁾

除了收地和補地價問題所帶來的爭拗外，戰後新界居民與港府就土地發展問題最大的衝突，要數1994年《新界土地（豁免）條例》的通過。1994年3月，立法局議員陸恭蕙提交《新界土地（豁免）條例》草案，爭取婦女平等運動，使女原居民也獲繼承權。立法局邀請多位新界鄉議局代表表達其對草案的意見。鄉議局一方面發動千多名新界村民在立法局大樓外示威，而該局代表亦在會議上以是項修訂違反《基本法》保障新界原居民權益的規定和新界習俗為由反對。示威後來失控，立法局議員李永達被示威村民打倒在地，而村民聞說陸恭蕙之後會到訪新界兩個祠堂時，便有示威者揚言到時會將陸強暴和毆打。其後，立法局對草案作出修訂，只是豁免土地繼承權只限男丁的規定，並不包括新界土地其他的習俗權利。最終，條例草案在同年6月22日大比數三讀通過。時任鄉議局主席兼立法局議員劉皇發在草案二讀時中途離場抗議，與場外請願的村民一同舉起黑紗，默哀氏族傳統已死。⁽¹⁶⁾

（3）填海以建廣廈千萬間

新界新市鎮發展的一大特色，是在原來舊墟市海灣進行大幅度填海，以提供大量土地發展屋邨，安置新市鎮新增的大量人口。以屯門為例，今天屯門友愛邨和安定邨南端的皇珠路以南的豐景園、翠寧花園和兆麟苑，這些居屋屋苑所在地在1980年代初仍然是青山灣老鼠洲臨時避風塘的範圍。當時避風塘實際上不是讓漁艇避風，而是成為漁民住在艇上的居所。這些艇戶造成不少問題：第一，他們非法接駁電力，電線橫跨每艘漁船之上，容易被風吹掉而釀成火警；第二，生活廢物隨意傾倒到海灣內，臭氣沖天，衛生情況欠佳。因此，海事處自1982年管制住家艇法例通過後，只承認在法例通過前已在該避風塘居住艇戶的存在，避免新的住家艇在青山灣集結，使該處的公共安全和衛生狀況進一步惡化。另一方面，為了徹底解決住家艇危險和擠迫生活環境的問題，港府在1983年決定將臨時避風塘進行填海，同時為屯門新市鎮提供能容納一萬名居民的大型屋邨。⁽¹⁷⁾今天的沙田、元朗及大埔市中心，都是通過填海所得來的。