3.2 我国地方税体系现存问题

3.2.1 税权划分不合理

1994年实施的分税制改革是为了实现全国市场的统一和企业的平等竞争，明确了中央税、共享税以及地方税的立法权集中于中央。同时，为了调动地方政府积极性，又将一些小税种划给了地方，并对这些地方税种做了一些细节上的划分，如将屠宰税、筵席税的开征停征权和房产税、车船使用税等税种实施细则的制定权下放给地方，但是地方依然缺乏税收立法权。立法权集中于中央体现了中央统揽全局的要求，有利于税收政策在地方的统一贯彻和执行，但是税收立法权过度集中往往也会带来一些问题：首先，在地方承担大量事权的客观情况下，地方政府为了寻求制度外财源，往往会出现越权行为，从而严重扰乱了财政管理体制的秩序；其次，地方政府会因为无法可立而逐渐丧失组织地方财政收入的积极性。这种全国高度统一的税收管理体制过多地考虑了中央的利益，削弱了地方政府调节本地经济的积极性，不利于地方政府因地制宜地配置本地区资源。

3.2.2 税制结构不完善

地方税主体税种是指对地方税收贡献最大、对地方经济调节最有效，在地方税中占据主体地位和主导作用的税种。作为地方的主体税种，应该具备以下几个特点：首先，地方主体税种在组织地方税收的能力方面是最强的。其次，地方主体税种在调控经济方面要比别的税种更加灵活，也就是说地方主体税种必须要有一定的税收弹性，这对调动地方发展本地区经济的积极性是有利的。最后，地方主体税种必须要满足地方政府容易征管的要求。税基比较稳定的税种往往成为地方主体税种的理想选择，那些税基不稳定的税种常常会因为地方政策的差异而跨地区流动，引起地区之间的税收竞争，不利于一个地区的长远发展。

通过图3-3及上文关于地方对营业税的依赖性的分析，我们可以看到2015年地方税收中各税种所占比重情况：营业税占比31%，增值税占比16%，企业所得税占比15%，个人所得税占比6%，四税合计占比达到68%；房产税占比3%，城镇土地使用税占比3%，土地增值税占比6%，耕地占用税占比3%，契税占比6%，车船税占比1%，六税（财产税）合计占比22%，剩余税种合计占比10%。通过对图3-3的分析，再结合我国地方主体税种的界定，我们可以得知“营改增”前我国地方税体系是以营业税为主体税种，以共享税为辅助税种的架构体系，财产税种类虽多但积累税收的能力弱。2016年5月1日起全面“营改增”后，增值税变成了共享税，导致地方政府在收入结构体系上更加依赖共享税，削弱了地方政府调控经济的职能，所以地方政府迫切需要完善以地方主体税种为核心的地方税体系。

图3-3 2015年地方税收中各税种占比图

数据来源：国家统计局官网。

3.2.3 辅助税种陈旧且量小

地方一方面缺乏能够担当主体税的税种，另一方面辅助税种大多比较陈旧而且收入少，属于地方税的税种都是些零星分散的小税种，实在难以支撑地方税体系的健康发展。从图3-3可以看出，全面“营改增”之前，增值税、企业所得税中地方分享的部分以及营业税是地方税收的主要来源，考虑到增值税和企业所得税不是地方独立的税种，坦白说，地方税收主要靠营业税来撑场面。随着“营改增”的完成，对依附于营业税来征收的城建税和教育费附加的征管会更加困难，地方政府的收入组织功能变弱，地方税收不足的问题会越来越凸显。除此之外，我国地方税体系的税种过于陈旧和老化。首先，各税种立法级次偏低，多以暂行条例形式体现。其次，各税种税制设计与经济发展的关联度不高。对于资源税，一方面，征税范围狭窄，组织收入作用有限；另一方面，采用从量征收方式，与资源价值的契合度不够。耕地占用税与城镇土地使用税采用从量计征方式，税收不能体现出土地的市场价值。城建税税种属性定位不清晰，税制设计不独立。房产税的征税范围仅限于经营性房产，而且是以租金和房屋余值为计税依据的，房屋的市场价值没有体现出来。土地增值税的计算比较复杂，征收难度较大，所以地方辅助税种调节地区经济的功能并没有真正发挥出来。