3 财税体制改革的制度分析

3.1 地方税在财税体制中的作用

3.1.1 地方税有组织地方财政收入的作用

从图3-1和图3-2中，我们可以看出2009—2015年地方税收占地方财政收入的比重长期维持在70%左右，所以地方税收对地方财政的贡献率最高；从图3-2中我们也可以看出，虽然地方税收与地方财政收入都在增长，但是地方税收占地方财政收入的比重却在逐年下降。这一方面是因为近几年国家为减轻企业税负，出台了许多对企业有利的税收优惠政策，尤其是“营改增”后企业宏观税负大大降低；另一方面地方政府财政支出需求年年攀升，地方政府不得不寻求税收之外的财源，所以地方税收占地方财政收入的比重逐年下降。但是不可否认的是，地方税收依然是地方财政收入的主要来源。

图3-1 2009—2015年地方税收与地方财政收入对比图

数据来源：中经数据库。

图3-2 地方税收占比趋势图

数据来源：中经数据库。

3.1.2 地方税有调控国民经济的作用

从图3-1中我们可以看到2009—2015年地方税收均持续稳定地增长，地方税收的持续稳定增长充分保证了地方财政收入，为地方政府调控经济、提供公共服务提供了有力保障。同时，地方税的征收还调整了一个地区的经济结构，对产业布局有调节作用。近年来，许多扶持小微企业、科技创新企业的税收优惠政策的出台，大大降低了我国小微企业和科技创新企业的税收负担，这有利于我国产业结构由劳动密集型向技术密集型转变，也有利于我国创新企业的升级改造。

3.1.3 地方税对营业税的依赖

我国目前实行流转税与所得税的双主体税制，而在“营改增”之前的三大流转税中，增值税为共享税，消费税归于中央，营业税成为地方的主体税种，营业税是地方政府重要的财源之一。“营改增”于2016年全面实施，这将导致地方政府陷入缺乏主体税种以及财源不足的困境。为说明营业税对于各个地方政府的重要程度，我们选取九省市2005—2014年共十年的数据进行分析。为使选取的数据更具合理性，我们选择了经济发展状况不同的九省市，即发达地区的上海、北京与江苏，较发达地区的安徽、河北与辽宁，欠发达地区的甘肃、青海与西藏。

从表3-1中可以看出，各省市的营业税占本级地方政府一般预算收入的比重在17.61%到41.75%之间，在某些省市所占的比例非常高，这也体现出营业税的税收在各省市都占据着重要地位，作为本地区的一大财源，为保障本地区的经济以及社会事务的开展起到了重要的作用。以经济发达的上海市为例，其第三产业占据着重要地位，营业税税收占一般预算收入的比重在2005年达36.19%，而到2014年为21.85%，下降了14.34%，特别是2012年试点“营改增”开始，从2011年占比重的30.37%，下降为23.98%，一年的试点实施就下降了6%，且之后一直呈现出持续下降的态势。诚然，上海作为试点地区以及发达地区，不能完全代表所有地区的情况。再以青海省为例，2005—2014年的十年间，其营业税占地方一般预算收入的比重基本维持在30%。各地区各年份的营业税占比的数额变化显著且不规律，主要是因为营业税按照行业来设计税目税率，各地区的发展情况不一，产业层次在各地区呈现不同。较为发达的上海市、北京市等地区主要以服务业、金融业等第三产业为主，而青海省等不发达地区主要以第一、二产业为主，产业不同导致行业分布不同，而营业税的行业性又使得各地区对于营业税的依赖程度不同。在“营改增”的逐步推行进程中，由于每年纳入增值税的项目不同，各地变化不一定相同。但改革方案实施完成后，一、二、三产业的行业税负变化导致各地政府财力不同程度地减少，营业税税收为地方政府建设提供强大财源的功能被弱化。

表3-1 各地区营业税占地方一般预算收入的比重（%）

资料来源：根据《中国财政年鉴》中数据整理计算而得。

由此可见，营业税税收在地方税税收中占据着重要地位，不论地区经济发展状况如何，营业税对地方政府的重要性不言而喻，而在将营业税逐步纳入增值税之后，特别是在营业税彻底消失后，地方政府的财力困难进一步加剧，中央与地方之间的财政关系进一步恶化。