前言
《地方改革创新实践案例研究》课题组
关于《地方改革创新实践案例研究》课题相关情况，课题组作三点简要说明，供领导、专家参考。
一、课题研究背景
地方改革在全面深化改革中有着突出的地位与作用，目前改革的主战场已经从顶层设计阶段过渡到基层创新实践的落实阶段。因此，现阶段需及时总结地方探索实践的经验，正视地方改革推进中遇到的阻力和难题，更需要针对当前改革落实中存在的问题，遵循改革的规律，探索建立一套使各项改革措施落地生根的改革落实机制，从体制机制上激发地方改革的内在动力，推进全面深化改革进程。源此，中国经济体制改革研究会会长办公会决定2017年立项“地方改革创新实践案例研究”课题项目。
“地方改革创新实践案例研究”由全国人大常委、财经委副主任委员、中国经济体制改革研究会会长、国家发改委原副主任彭森任课题组组长。
由于中国经济体制改革杂志社“研究改革、宣传改革、推动改革”的业务属性，注重、加强与地方改革部门、创新实践单位的互动。中国经济体制改革研究会确定中国经济体制改革杂志社作为课题的具体实施单位。
根据2017年我国全面深化改革的总体推进进程，尤其是地方全面深化改革任务推进的突破、遇到的困难与存在的问题，“地方改革创新实践案例研究”课题组征求了国家发改委有关部门、有关专家，尤其是地方改革办的意见，并向彭森会长、刘浩副会长进行了专题汇报，选取了河北威县综合体制改革、陕西安康生态文明体制改革、四川内江农村产权制度改革、广西百色脱贫攻坚、山东淄博全面深化改革推进落实体系建设作为2017年地方改革创新实践研究案例。五个领域的改革实践既代表了2017年我国全面深化改革的重点突破领域，也代表了2017年我国地方全面深化改革推进历程的阶段特征。
二、课题研究成果概述
根据彭森会长及研究会对课题研究的有关指导意见与指示精神，课题组针对五个案例分别成立了子课题课题组，开展了一系列的调研活动，召开了一系列的地方案例专题研讨会、课题开题会、基层调研研讨会，精心撰写、修改调研报告与课题研究报告，并将调研成果及时通过《改革内参》予以呈现。下面简要介绍案例研究成果。
1. 威县综合体制改革
根据课题研究总体要求，威县案例研究思路是：简要梳理全国县级综合改革的进展及存在的问题，总结威县综合改革的改革创新实践具体做法，探索挖掘威县综合改革的方式方法，同时研究出全国县级综合改革存在的问题，并提出政策建议。
研究报告分五部分：
一是简要梳理我国县级综合改革的背景及进展。研究发现，县级改革将成为未来中国改革的重要阵地。原因如下：首先，县级改革是条块分割向整体推进改革的重要“实验车间”。改革的各个综合部门、各个条块在县级都有体现。其次，县级在改革中发挥着承上启下、综合协调的作用。再次，县级处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众接触最广泛、最直接，全面深化改革中政府职能、收入分配、财税体制、城乡二元结构、民生等重要领域和关键环节的改革或在县级突破，或在县级试点，更能激发全体人民的积极性、主动性、创造性。最后，县级是执行我国全面深化改革的落脚点，多项改革最终都要在县级落实、推广和收效。
二是报告主体部分——威县综合体制改革创新实践主要内容。该部分共分八个方面。课题组认为，威县“一枚公章管到底”——以建立审批局为标志的行政审批制度改革，打破九龙治水监管痼疾的市场监管体制改革，以及检验检测改革具有体制突破、机制创新的鲜明特征，是原创性改革，走在全国县级层面前列。同时，威县的河道确权改革、扶贫机制改革特色显著（详细内容参见报告）。
三是威县综合改革的“方式方法”。本报告总结了威县县级综合改革的八条“方式方法”，分别是：①解放思想，全民动员达成共识；②具有改革情怀的多任领导推动，“能者上”用人制度激发干部改革、勤政热情；③问题导向，“有的放矢”改革设计破解发展“瓶颈”；④系统动力，整体推进配套改革；⑤敢为率先，用足用好外部政策支持；⑥引入市场手段，尊重价值规律配置资源；⑦多重保障，技术、道德、法律共同支撑改革顺利推进；⑧科学监督，确保改革目标有效实现。
四是威县及全国县级综合改革需要破解的问题。研究发现，从全国层面看，县域综合改革面临的障碍主要有三个方面：一是政策层面，由上级部门主导形成的政策体系，地方政府很难突破，创新受到政策固有体系的限制。二是利益层面，长期以来形成的利益格局，使中高层干部往往成为改革的重要阻力。三是受到地方优势资源禀赋的影响，在改革成本较高的情况下，一些地方找不到改革的突破口，干部群众没有改革的获得感，改革缺少持久的动力。
五是政策建议。我们针对县级综合改革提出了以下建议：①强化民众责任，鼓励更多干部群众参与到改革中来；②提高改革信息对称度，增强改革的实际效果；③建设经济社会共享平台，让群众享受更多改革成果；④积极支持县级综合改革，全面解决县级改革困境；⑤全面总结各地改革经验，成功做法应在其他地区推广。
研究发现，作为河北省黑龙港流域的贫困县——威县着力推进县级综合改革，各项举措全国瞩目，实现了快速崛起。“十二五”期间，威县GDP年均增速高于全省平均水平4个百分点；全部财政收入从2009年的不足8000万元，跃升到2016年的近6亿元；地方公共预算收入由2009年的5533万元，跃升到2016年的4.53亿元。城镇居民人均可支配收入从2013年的15683元，增长到2016年的20200元；农民人均纯收入由2009年的3383元，增长到2016年的7369元。威县走出了一条欠发达地区通过全面深化改革跨越发展的新路，被誉为“威县速度”“威县模式”“威县现象”。课题组认为，威县综合改革是破解了县级综合体制改革“不系统、不协调、不规范”的原创性改革案例，对推动全国县级综合改革具有重要借鉴意义。
另外，围绕“威县综合体制改革创新实践”，2017年6月24日，中国经济体制改革杂志社召开了农业部经管司司长张红宇等领导与专家参加的“县级综合体制改革暨威县实践高层研讨会”，并将研讨会成果在《改革内参》刊发。
2. 安康生态文明体制改革
根据课题研究总体要求，安康案例研究思路是：简要阐述我国生态文明体制改革进程，总结安康生态文明体制改革主要做法，呈现安康生态文明体制改革代表性案例，探索挖掘安康生态文明体制改革的方式方法，同时研究出安康生态文明体制改革遇到的困难与存在的问题，最后提出政策建议。
研究报告分六部分：
第一部分前言指出，过去的五年，尤其是2014—2017年，全国各地着手开展生态文明体制改革，力度之大、层次之深、涉及面之广，前所未有。当前，生态文明体制改革已事关国家发展全局，生态文明建设已经统摄经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，并作为其他制度的建设主线和基础。
第二部分是安康生态文明体制改革创新实践主要做法，主要有六个方面：党政领导亲自抓落实生态文明决策部署；以生态文明理念激活欠发达地区后发优势；生态建设经济发展协同推进释放改革红利；引导绿色消费为改革可持续营造社会基础；不断创新生态文明体制机制夯实制度保障；坚持边推进边整改力将改革任务落在实处（详细内容参见报告）。课题组研究得出，安康生态文明体制改革得以顺利推进并取得显著成效的核心做法是，“领导重视和亲自抓落实推动生态文明体制改革”，建立健全“各级党委政府负总责、部门分工负责、环保部门居中协调监管”的环保监管工作推进机制，出台环境风险隐患排查、动态管理、风险评估、责任追究等制度，使改革工作能够协调统筹推进。
第三部分是安康生态文明体制改革创新实践经典案例。具体包括：“飞地经济”跨区域联动发展新模式；“社区工厂”承载生态脱贫新路径；“河长+警长+督查长”升级河长制；移民搬迁成为统筹城乡发展的总引擎；山林经济实现“生态民生”共生共赢；生态旅游释放生态红利；探路绿色崛起等八个方面。本课题选取的案例具有如下特点：一是体现了改革方案设计和基层探索的有机结合；二是坚持了问题导向和目标导向的内在统一。着力巩固和发挥安康的生态优势，探索保护青山绿水、实现绿色发展的长效机制，在完善市场机制和更好发挥政府作用上下功夫；三是突出了安康生态文明体制改革体制机制的创新性、典型性。侧重创新的针对性、真实性，着重创新的突出性、代表性、先进性，确保是务实的、可复制、可推广的改革。
第四部分是安康生态文明体制改革的“方式方法”：①问题导向引领改革；②决策设计以人为本；③执行过程系统推进；④考核不搞政绩崇拜；⑤制度保障谋求发展；⑥创新力主长行久效。
第五部分是安康深化生态文明体制改革尚需完善空间。体现在：生态文明体制改革统筹综合配套不够；生态环境保护制度和补偿机制不健全；生态文明体制改革市场机制活力不足；生态文明体制改革监管机制有待创新；生态文明体制改革社会参与程度不高；生态文明体制改革奖惩考评机制不健全等。
第六部分是政策建议。具体有：①打造统筹生态文明体制改革升级版；②建立完善生态环境保护和补偿机制；③健全生态文明体制改革市场化机制；④创新生态文明政府监管的体制机制；⑤构建生态文明社会共同治理大格局；⑥健全生态文明体制改革的考评机制。
研究得出，安康市把生态文明体制改革作为引领性、综合性、创新性的工作来抓，先后创新出台了一批务实高效的推进措施，涌现出一批亮点纷呈的改革典型，改革成效持续走在全国前列，全面提升了经济社会可持续发展水平，走出了一条欠发达地区经济持续发展、人民逐渐富裕、生态更加美丽的新路子，打造了生态文明体制改革“安康模式”，对全国推进生态文明体制改革具有广泛的推广意义。
3. 内江农村产权制度改革
根据课题研究总体要求，内江研究报告分五部分：
报告第一部分是我国农村产权制度改革背景及进展。源于农村产权制度改革的复杂性，本课题在报告第一部分对我国农村产权制度改革的背景、进展状况及存在的问题做了相对深入的概述。以我国农村产权制度改革存在的问题为例，报告指出，近年来农村产权制度改革虽然取得较快进展，但是从全国来看，发展并不平衡，广大中西部地区改革进展较为缓慢，改革向纵深突破主要存在三方面的挑战：一是思想认识方面的挑战。目前，基层干部对推进农村产权制度改革存在五怕：一怕难。农村产权制度改革政策性很强，没有现成的经验可以参照，工作难度很大。二怕烦。农村产权制度改革程序复杂，工作量大，势必更多牵制工作精力，难免存在怕烦情绪。三怕乱。农村集体经济在发展过程中或多或少遇到过这样那样的问题，不少问题都是历史形成的，基层干部不愿去捅“马蜂窝”。四怕失权。五怕失利。
二是关于农村集体资产量化难的挑战。
三是关于农村集体经济组织成员资格认定的挑战。目前农村集体经济组织成员身份的认定无法可依，多数处于乡村自我管理的状态，受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大，“乡土”色彩较浓。
报告第二部分是内江农村产权制度改革创新实践的主要做法及方式方法。
主要做法有五个方面：一是以产权改革盘活土地资源；二是以产权改革促进农村产业发展；三是建立农村产权制度改革发展保障机制；四是同步推进配套改革；五是创新乡村治理体系。
内江农村产权制度改革的方式方法总结了十条内容：①加强组织领导，强化工作保障；②推行“三自一引”，变“代民做主”为“由民做主”；③实施“351”方案，选派能人下基层；④推行“五步工作法”，确实权颁铁证；⑤搭建流转平台，推动城乡要素自由流动；⑥探索“三化”模式，发挥市场化配置资源的基础性作用；⑦推行“农业BOT”机制，引导工商资本下乡发展现代种养业；⑧推行“三统三保”模式，创新业主与农户之间的利益联结机制；⑨推行“三生”模式，推动生产要素优化配置；⑩全域推广，围绕改革经验模式总结复制推广。
报告的三、四、五部分分别总结了内江农村产权制度改革创新实践的成果与特点，遇到的困难与存在的问题，以及政策建议等。
课题组研究得出，四川省内江市紧紧抓住全国承包土地经营权抵押贷款试点、全省农村产权抵押融资试点等契机，按照“因地制宜、试点先行、分步实施、全面推开”的思路，大胆探索，勇于创新，积极稳妥推进农村产权制度改革，探索形成了“三自一引”“五步工作法”“三化”“三换”模式、农业BOT机制等一系列行之有效的经验做法，成为我国农村产权产制度改革的集中体现，具有典型意义。
针对内江课题研究，2017年12月28日，中国经济体制改革杂志社组织农业部农村经济研究中心产业与技术研究室主任张照新等课题组成员到四川省内江市开展农村产权制度改革课题调研。
4. 百色脱贫攻坚
按照课题研究要求，本课题我们按照我国脱贫攻坚的背景与推进状况、百色脱贫攻坚实践、方式方法、遇到的困难与应对策略、未来我国脱贫攻坚趋势、思路进行研究。
课题组研究得出，近年来，广西先后组织六次基础设施建设大会战，其中以大石山区基础设施建设大会战尤为艰辛，这与当地的经济发展情况、地形地貌、社会状况密不可分，尤其以百色市最具代表性。
百色市具备了贫困发生的诸多因素，其境内有老区、少数民族地区、边境地区、库区、石漠化地区等连片特困区，就全国贫困地区来说，也是十分独特的。百色市辖12个县（市、区）均有扶贫开发任务，总面积3.62万平方公里，贫困人口68.2万人，754个贫困村。在自然条件如此恶劣的石漠化地区，有如此多的贫困人口，可以说百色就是广西打赢脱贫攻坚战的“硬骨头”。
从2000年以来，百色市重视基础设施建设，投入大量资金帮扶贫困人口，取得了卓越的成绩。尤其“十三五”以来，百色市脱贫进程加快，贫困人口大幅下降、农民收入大幅提高、基础设施基本完善、产业扶贫项目基本覆盖、教育扶贫应补尽补、社会参与大幅提高。政策性金融扶贫示范试验区建设有效推进，金融支撑脱贫攻坚杠杆作用有效提升；建立扶贫大数据平台，按照“精准识别，动态管理”的原则，实行扶贫对象实名制管理，率先建立了精准扶贫大数据库；建立服务对接制度，市县两级攻坚指挥部以服务对接的方式，及时解决基层存在的困难和问题；积极开展专项扶贫招商，开展企业助推精准脱贫模式，通过召开专项扶贫招工工作，提升贫困群众内生动力。
近年来的实践表明，百色地区扶贫开发投入效果显著，模式正确，减贫力度空前，为我国进入攻坚阶段的脱贫工作提供了有益的借鉴。
5. 淄博全面深化改革推进落实体系建设
近年来，淄博市把全面深化改革作为重大政治任务牢牢抓在手上，在推进全面深化改革的具体实践过程中，逐步确立了涵盖贯彻落实上级改革部署、强化任务督察落实、调动基层创新热情、提升群众改革获得感、发挥党委核心作用等多方因素的“五个坚持”全面深化改革推进落实体系，为经济社会发展注入了新动能。“五个坚持”成为淄博市全面深化改革各项工作走在全国前列的基石。
针对“全面深化改革推进落实体系建设‘淄博实践’”，中国经济体制改革杂志社在2017年组织了专题调研，并在《改革内参》（综合版2017年第34期）刊发“本刊关注”调研专题。2017年9月17日，中国经济体制改革杂志社召开了“全面深化改革推进落实暨‘淄博实践’高层研讨会”，著名经济学家、原国家体改委副主任高尚全，全国人大财经委副主任、中国经济体制改革研究会会长彭森，中国经济改革研究基金会理事长宋晓梧，国家发改委、中央网信办、财政部、中国宏观经济研究院、国家行政学院等部门、研究机构领导、专家参会并作演讲。高尚全指出，“淄博‘五个坚持’工作思路、‘六个一’督察制度、信息化推进全面深化改革等改革实践是促进改革创新的重要地方经验”。
三、地方全面深化改革创新实践呈现新特征
通过“地方改革创新实践案例研究”，课题组总结出，地方全面深化改革在目前呈现出以下新特征：
一是改革责任制普遍建立。各地都成立了以书记任组长的深改领导小组，将全面深化改革列为“一把手”工程。在全面深化改革领导小组的统筹协调下，把改革事项细化为清单，落实到领导、部门头上，形成“责任链”。
二是改革容错机制得以具体实施。坚持激励与约束两手抓，鼓励改革，允许试错，宽容失败，为改革者创造宽松环境。
三是营造“改革戏大家唱”的氛围。调动全社会支持改革、参与改革的积极性、主动性。把各方面的力量汇聚到改革上。这在五个创新实践案例单位都有具体体现。这充分说明，现在的全面深化改革普遍获得了广大群众的参与与肯定。
四是以关键领域改革突破推动整体改革。很多地方打破狭隘的部门意识、领域观念，坚持统筹兼顾、总体推进，突出重点，以点带面。
五是普遍完善了改革督察机制。不少地方做到全方位督察、常态化督察、超强度督察，真正打通改革落地的“最后一公里”。
具体到五个案例，威县综合体制改革的鲜明特点体现为：一是更加重视通过解放思想，让全体民众形成改革共识；二是具有改革情怀的地方领导坚定引领是威县改革持续推进的关键；三是整体改革统筹推进与重点突破实现了和谐统一；四是用足用好外部政策；五是充分发挥市场与政府“两只手”推动改革；六是依法治县，法律保障改革顺利推进。
安康生态文明体制改革的鲜明特点体现为：一是党政领导把生态文明放在经济社会发展的首要位置。二是生态建设经济发展协同推进释放改革红利。安康推进生态文明体制改革的同时，经济发展获得了内生动力，多年在陕西省经济发展名列前茅。比如，安康大力推进飞地经济。安康的社区工厂实现了移民搬迁搬得出留得住。安康搬迁移民实现了“就业有保障，收入水平提高”的目标，这对全国脱贫攻坚都具有推广价值。三是坚持边推进边整改力将改革任务落在实处，使改革有序推进。
内江农村产权制度改革的鲜明特点为：一是内江市农村产权制度改革最大的特点是属于自发性探索，不是上级政府命题作文。二是内江市的农村产权制度改革是全方位的，着力加强农村产权制度的各项改革举措全面深化、系统集成，从确权登记、到搭建交易平台、再到“三权抵押”一直到通过“三权分置”带动农村产业发展，内江市将农村集体产权制度改革范围不断扩展，不断满足农村经济发展的需要。同时，内江市在深化农村产权制度改革过程中，不断深化配套体制改革，促进城乡公共服务均等化、不断完善乡村治理体系。从某种程度上讲，内江改革已经跳出了农村产权制度的范畴，成为农村全面深化改革的生动实践。三是体现了以人民为中心的发展思想。内江市推动的农村产权制度改革，不是为了改革而改革，而是紧紧围绕群众需求，为了促进小农户和现代农业发展有机衔接，为了让群众获得实实在在的收益和获得感，正因为如此才能调动群众理解改革、参与改革、支持改革的积极性，让改革形成强大合力与不竭动能。
淄博改革实践的最大特点是：建立了全面深化改革的推进落实体系，并在全国率先出台了体现法治化思维推进改革的《全面深化改革运行规则》。
百色脱贫攻坚实践两个显著特点是：一是百色集老区、少数民族地区、边境地区、库区、石漠化地区等连片特困区所有贫困特区的特征，可以说是我国脱贫攻坚最具代表性的地区。二是除了全国各地精准脱贫的通常做法外，百色的政策性金融扶贫示范试验区建设有效推进，金融支撑脱贫攻坚杠杆作用有效提升。这成为百色脱贫攻坚的独特经验。
研究发现，我国地方全面深化改革也存在一些问题，具体体现为：
一是条形管理体系对地方改革形成一定制约。我国政府管理的“条形”特点，造成地方管理体制与上级行政体制不一致、对接不顺畅，形成体制机制上的制约。
二是法律法规修改滞后制约地方改革。比如，我国行政审批制度改革与立法、修法未能完全同步。
三是依然存在一定的改革信息不对称，群众对改革了解不够的现象。
四是依然存在改革红利不能更多、更好、更及时惠及群众的现象。
五是改革进入深水区，一些地方还存在“不愿改、不敢改、不会改”的现象客观存在。
六是改革经费上的困难。以内江农村产权制度改革为例，2017年全市投入确权颁证的经费预计达1.2亿元，平均每个县区约2400万元，平均一个村约30万元。内江完成农村产权制度改革共需5亿元。这对于经济欠发达地区，改革投入不足是制约改革推进的“瓶颈”因素。
七是政府与市场的关系模糊，政府“婆婆”角色过重，既是裁判员又是运动员的现象在很多地方仍然存在，成为制约改革活力的重要因素。
针对以上问题，课题组提出以下建议：
一是改革仍然要坚持问题导向，奔着解决发展中的问题而去。目前的改革已经越过了趟水过河的初级阶段。未来的改革，要弄清楚发展中的问题在哪里，改革的触角就延伸到哪里，做到有的放矢。比如，行政审批制度改革中的实权不放问题、中介改革中的部门利益问题、医改中的民众负担反弹问题、房价对实体经济冲击的问题、农村综合体制改革的城乡要素一体化的问题等。
二是改革要围绕激发市场活力统筹推进。未来的改革要通过改革激发市场活力，使市场活力成为推进改革的原动力，最终达到激发地方推进改革的内在活力。
三是改革要着眼治理能力和治理体系现代化而推进。未来的改革不仅要注重经济产业转型，更要注重推进国家治理现代化。
四是改革要务求让人民群众有更多更大的获得感。改革要在民众关心的领域获得突破，增强群众实实在在的获得感。比如，医改、教改、社会保障、公共服务等领域的改革，要总结以往改革的成败得失，以人民的满意度为评判标准，深入推进。